李伟：城镇化经验的国际比较与启示

    城镇化是现代化的必由之路。迄今为止，凡是成功实现现代化的经济体，城镇化水平（即城镇化率，下同）和质量都达到了较高水平；而陷入中等收入或低收入陷阱的经济体，则在这方面往往出现较大问题。本报告以水平和质量协调提升为主线，比较四种类型城镇化的发展经验，并归纳其对我国城镇化健康发展的借鉴意义。
    不同背景和禀赋条件下城镇化模式的比较
    在不同历史阶段，受不同国际环境、禀赋条件和社会制度影响，各国走出了不同的工业化和城镇化道路。从城镇化水平和质量的关系等因素出发，以2011年城镇化率和人均GNI数据为基础，可将主要国家的城镇化分为四种类型，如下图所示。
    （一）先发国家：长期探索中实现城镇化水平和质量的同步提升
    英国、美国、德国等先发国家，以工业革命为开端，二战之前已基本完成城镇化，在长期历史探索中实现了城镇化水平和质量的同步提升，具有特殊的时代特征。
    首先，在工业革命驱动下实现了工业化和城镇化的良性互动。工业革命建立了全新的工业经济体系，是推动城镇化发展的不竭动力，而城镇化也为工业化提供了基础设施和市场，提升了生产效率。先发国家在技术和制度等领域进行了全面探索，工业化、城镇化充分相互作用，普遍经历了百年以上，最终完成城镇化。
    其次，旧殖民体系和世界格局是其城镇化的特殊时代背景。一方面，先发国家通过殖民掠夺、对外贸易和侵略战争为城镇化积累了大量资本；另一方面，在不平等的国际经济秩序和政治格局下，其城镇化发展不存在资源环境约束，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放发展模式和“先污染、后治理”的道路，曾为此付出了巨大的资源环境代价。
    第三，随着资本主义制度逐步完善，政府和市场在城镇化发展中实现了有机结合。早期城镇化发展中，自由市场机制的作用巨大，城市发展主要依靠私人部门推动。随着资本主义制度的逐步完善，政府在基础设施建设、传染病防治、劳资关系调解等方面发挥了更多作用。英国建立城市公共卫生体系、德国确立城市规划体系等，都是政府与市场相结合、提升城镇化质量的成功经验。
    第四，公共政策适时转型和雄厚的经济实力，是其有效应对社会危机的重要途径和保障。城镇化快速发展期易引发一系列社会矛盾，如果处理不当就会导致社会危机。先发国家普遍经历过严重的社会问题和环境问题，以雄厚的财力为保障，及时调整社会政策、促进社会转型，帮助他们渡过了危机。英国面对严重的城市公共卫生危机，1848年颁布《公共卫生法》等法律，调整公共政策和城市规划，历经百余年彻底治理了城市环境问题。德国在城镇化快速发展中，工人运动、社会问题形势严峻，1883年颁布了《医疗保险法》，开启了社会保障制度的先河，维护了社会稳定。美国为解决城市环境和居住条件恶化、城市贫困和犯罪等问题，掀起城市美化运动，实施住房改革，通过了1937年的《住房法案》，有力改善了城市人居环境、缓解了城市贫困。
    先发国家的城镇化具有时代特征，今天已难以直接借鉴。不过，以工业革命为契机，实现工业化和城镇化的良性互动发展，以市场机制为基础合理发挥政府作用，及时调整公共政策、促进社会转型等经验，仍具有现实意义。
    （二）战后成功追赶型经济体：较短时期内实现城镇化水平和质量同步高速提升
    二战以后，全球迎来了新一轮工业化和城镇化浪潮，日本、韩国、新加坡等抓住机遇，在较短时期内高质量完成了工业化和城镇化。
    首先，高速工业化是城镇化快速发展的强大动力。20世纪50－70年代的日本及60－80年代的韩国分别经历了“挤压式”的快速工业化进程，长期保持了两位数的工业增长率，带动城镇化率年均增长1.5个百分点左右，各自在30年左右基本完成了城镇化。在这一过程中，持续的产业升级和大量的人力资本投资推动了日本、韩国产业竞争力和劳动生产率的不断提升，形成了现代化的、具有全球竞争力的产业体系，占据了全球产业链的高端，成功跨越了“中等收入陷阱”，树立了后发国家的典范。
    其次，政府是工业化、城镇化的积极推动者。日本、韩国是“东亚模式”的典型代表，政府在快速工业化、城镇化中作用十分明显。一方面，政府十分重视国土空间规划，对优化城镇化空间布局、促进要素资源合理配置起到了重要指导作用。日本先后五次编制和实施“全国综合开发规划”，2008年又启动了新一轮“国土形成计划”。韩国从1972年起编制和实施了四次综合国土规划，强调空间政策与产业政策的有机衔接。另一方面，政府通过有效干预促进产业升级和战略转型。日本对高新技术产业发展提供了税收、土地、基础设施等政策支持，韩国积极实施“政府主导性增长战略”，近年来转向“国家均衡发展战略”，为城镇化提供了可持续的动力。
    第三，强调统筹城乡发展和农业现代化。日本、韩国始终重视农业和农村现代化问题，把提高农业生产率作为推进工业化、城镇化的前提和基础。日本在战后实施了土地制度改革，政府收买地主土地并卖给农民，极大提高了农民生产积极性。20世纪60年代，日本颁布了《农业基本法》、《农振法》等法规，提高了农业生产率和农民收入水平，促进农业振兴和农业结构调整。同时，实施农业机械化和村镇综合建设，有力提升了农村现代化水平。20世纪70年代，韩国实施了“新村运动”，通过完善农村基础设施和文化、教育等公共服务，极大改善了农村生产生活条件，提升了农村生存质量和农民收入水平，缓解了快速城镇化对城市社会转型的巨大压力，也避免了农村凋敝，十分值得借鉴。
    第四，采取有力措施化解城市社会问题，实现社会平稳转型。工业化、城镇化的快速发展，也曾给日本、韩国带了严重的社会问题。20世纪50－70年代，日本经济高速增长，重化工业快速发展，环境污染和城市公害问题日益突出，爆发了严重的四大公害事件。日本政府及时采取有力措施，先后颁布了《公害对策基本法》、《大气污染防治法》等14项法律，制定了严格的环境标准，调动地方政府、公共团体积极性，强化社会监督，经过10年左右终于有效治理了公害问题。韩国在工业化过程中，企业普遍实行家长制的管理方式，工人遭受了严重的歧视性待遇，并一度爆发了全国性的劳工骚动，这促使韩国调整劳工政策。特别是，政府在劳资冲突中转向中立，强调以法律和行政手段规范劳资行为，建立三方协商机制和劳动争议调处机制，构建和谐产业秩序等，从而走出危机，实现了现代化转型。
    虽然日本、韩国的城镇化依然面临着各自的问题，但同样作为东亚国家，他们在较短时期内实现城镇化水平和质量同步高速提升的成就令人瞩目。尤其是，立足本国资源禀赋和文化传统，有效发挥政府的导向性作用，强调城乡统筹和农业现代化，及时化解城镇化中的复杂社会问题，具有直接借鉴意义。
    （三）中等收入陷阱国家：战略和体制缺陷导致的高水平、低质量城镇化
    战后，拉美和亚洲、非洲等地区城镇化取得了令人瞩目的发展。2012年，拉美城镇化率达到79%，与高收入国家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“过度城镇化”特征明显。
    首先，由于战略失误导致工业化遭遇重大挫折，城镇化发展拉力不足。战后，拉美国家一度取得了令人瞩目的成就，通过实施进口替代战略建立了比较完整的工业体系。然而，未能抓住战略机遇促进产业升级，长期僵化执行进口替代战略，导致劳动生产率低下、经济效益增长缓慢，制约了工业化持续推进。1982年爆发的拉美债务危机，更直接导致经济持续衰退，收入分配关系严重恶化，社会问题日趋尖锐，对城镇化进程影响很大。特别是大量农民无序涌入城市，贫困人口在城市集聚成为其城镇化的典型特征。
    其次，政府对工业化、城镇化中的经济社会问题应对不力。拉美国家长期奉行经济自由主义，对如何处理好政府和市场的关系缺乏深刻认识和有力举措。一方面，城镇化缺乏统筹规划，大量人口无序涌入城市，中心城市畸形发展，区域发展很不平衡。另一方面，对城镇化中的社会问题不够重视，贫富差距巨大、城市贫困和城市犯罪问题严重，社会矛盾不断激化。同时，在经济全球化背景下，拉美国家自主发展能力普遍不足，经济受制于人，政策自主调控的余地有限。
    第三，历史形成的土地制度使得城镇化缺乏坚实基础。在长期殖民统治下，拉美国家形成了种植园经济和大土地制度。但此后拉美国家并未完成社会改造，传统农业模式和土地制度依然占据主导地位。这一方面导致农业部门对工业化缺乏足够的需求和动力，经济发展和现代工业起步几乎完全由初级产品出口带动，农业发展相对滞后。另一方面，广大无地农民难以在初级产品出口中获取应有收益，生存条件恶劣，无法在农村立足，进而无序涌入城市，导致农业生产率降低和农村凋敝。
    第四，贫民窟等社会问题的治理已得到重视并取得了初步成效。2007年，巴西还有700万人居住在贫民窟，占总人口的3.8%。大面积贫民窟的存在，不仅形成了城市二元结构和庞大的非正规部门，加剧了城市贫困问题，扰乱了经济运行秩序，更易导致社会分化，是滋生犯罪和社会动荡的温床。近年来，拉美国家采取了一系列治理措施，尤其是把贫民窟治理与解决贫困和社会排斥问题更多地结合起来，加强贫民窟规划和基础设施改造力度，实施更加积极的反贫困政策，实施“贫民居住区社区计划”等政策促进社会融合，鼓励各类社会组织参与贫民窟治理等，取得了一定成效。
    拉美等中等收入陷阱国家的城镇化，是由于战略和体制缺陷导致的高水平、低质量的城镇化。其经验教训，使我们更加深刻地认识到工业化与城镇化协调发展的重要性，为城镇化健康发展奠定坚实的物质和制度基础。
    （四）资源驱动型国家：水平较高、质量有待提升的城镇化
    在战后经济全球化的背景下，沙特、伊朗、委内瑞拉等国石油资源丰富的国家获得了长足发展，积累了大量石油资本，城镇化实现了快速发展，一些国家已基本完成城镇化。
    这是一条特殊的资源驱动型城镇化道路。总体上，这些国家具有以下特点：首先，经济结构相对单一，石油开采及相关产业比重很高，科技创新不活跃，人力资本素质提升缓慢。其次，经济增长的包容性不足，石油收益较多集中在少数权贵阶层手中，普通民众分享不足，收入分配差距较大，即使是委内瑞拉，2008年基尼系数仍高达0.495。三是多数国家尚未完成现代化转型，尤其是一些中东、北非国家，宗教因素影响深远，政权更迭和社会动荡不断。
    资源驱动型国家的城镇化是在超额石油资源收益推动下超常规实现的。城镇化水平与本国经济社会发展实际所处阶段不一致，属于水平较高、质量有待提升的城镇化。特别是如果不能处理好现代化转型中的若干重大关系，较高的城镇化水平反而更易引发社会冲突，2011年中东、北非政局动荡就值得引起反思。
    成功的城镇化应具备的体制和政策条件
    综合比较分析，可以归纳出比较成功的城镇化需要具备的一组必要的体制和政策条件。
    首先，要处理好土地问题，着力实现城乡统筹发展。在工业化和城镇化早期，应相对公平地分配土地，赋予农户完整的土地权能，解决好农业生产的监督问题。在工业化和城镇化推进过程中，要在农户和政府之间合理分配土地增值收益，实现公平与效率的统一。同时，始终重视扶持农业和农村发展，通过综合性措施统筹城乡发展，避免城乡二元结构转变为城市内部二元结构，以及城市社会问题的集中爆发。
        
    其次，要持续推进产业发展和升级，不断创造城镇非农就业机会。应随着发展阶段变化合理调整发展战略，特别是经济起飞之后要实施开放和市场导向的战略，充分发挥市场机制的作用，通过竞争促进产业持续升级。应高度重视人力资本投资，营造有利于创新创造的制度环境，为所有人提供平等参与现代化进程、分享现代化成果的机会。
    第三，要不断创新城市治理机制，促进社会融合，实现包容性发展。应适应农村社会向城市社会的转型，积极构建公正、严密和精巧的法治体系，有效降低社会交易成本。应把握全球化深入发展、公民政治觉醒、社会信息化等趋势，不断推进公众参与机制的渐进性完善，合理回应公众对城镇化的参与诉求。应积极有效应对城市社会问题，强调社会融合，实施靶向性的城市扶贫政策，缩小收入差距，不断提升公民道德水平。
    第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城镇化的推进，尤其是大中城市发展，会带来一系列生态环境等问题，如果处理得不好，就会引发城市病，进而影响整个经济、社会、生态系统的健康运行。正反两方面经验表明，针对这些问题产生的根源，不断完善法律法规体系，提升城市管理的科学化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。
    第五，要引导形成有利于城市经济社会持续健康发展的社会预期。应管理好居民对社会福利水平的预期，把握好社会福利提升的节奏，既要随着发展水平提升相应提升福利水平，也要使之保持在经济可承受的范围内。特别是管理好公众对土地价格的预期，为城市基础设施和产业健康发展创造良好条件。
    推进城镇化健康发展需处理好的五个问题
    截至目前，我国的城镇化发展相对成功，在类型上与东亚成功追赶型经济体更加接近，但也面临着资源环境、全球治理和国情等更多约束条件，提高城镇化质量面临严峻的挑战。同时，我国的体制也有自身特殊性。结合国际经验，推进我国城镇化健康发展需着力处理好以下问题：
    第一，深化土地制度改革，赋予农户完整土地权能，更加合理地分配土地增值收益。我国现行土地制度在改革开放之初极大地提高了农业生产率，但尚未赋予农户完整的权能，且政府和农户之间土地增值收益分配关系不合理。亟需在统一的政策框架下，协调好农地这一城镇化基本的利益关系，为统筹城乡发展和农业转移人口市民化奠定制度基础。
    第二，加大环境治理力度，使环境库兹涅茨曲线顶点尽早到来。我国经济增长已进入阶段转换期，为环境库兹涅茨曲线顶点到来创造了客观条件。但借鉴国际经验，不能坐等环境质量改善，要前瞻性地应对曲线顶点出现之前环境质量快速恶化的趋势。应高度重视环境治理，积极促进产业优化和技术升级，更加重视市场作用，科学运用管制手段，创新环境治理政策工具，使曲线顶点更早到来。
    第三，控制收入差距，使收入分配库兹涅茨曲线顶点早日出现。国际经验表明，只有通过系统性的政策才能扭转收入差距扩大的趋势。日本、韩国控制收入差距的重要经验之一，就是持续投资于人力资本，使居民充分、公平地参与工业化和城镇化进程，在初次分配领域就把收入差距控制在较低水平，并辅之以适当的二次分配。应继续提高人力资本投资比例，完善教育、医疗等公共服务，完善成果共享机制，增进社会的横向和纵向流动性。
    第四，在城镇体系之间和内部形成促进创新和产业升级的合理分工体系。要完善“创新生态”，改进政府扶持创新和产业升级的政策体系，更加重视通过公平参与激发民营部门的创新活力与积极性，充分发挥各类城镇活力和积极性，鼓励其平等参与创新和产业升级，在竞争中形成合理的分工体系。同时，也应注重减缓因淘汰落后产业导致的失业和产能消失，避免城镇凋敝和社会动荡。
    第五，提高治理透明度，引导人民群众有序参与。我国已进入上中等收入国家行列，具备了逐步提高民主化程度的条件。应提高治理透明度和现代化水平，引导人民群众有序参与，构建求同存异、寻找共识的平台，使得有序参与成为各种利益主体理性互动、进而形成合理预期的机制。
    注：
    国务院发展研究中心“中国城镇化发展战略和政策研究”课题组
    课题总负责人：李 伟
    课题执行负责人：刘世锦 韩 俊
    课题协调人：侯永志 葛延风
    专题负责人：刘培林
    王 辉 执笔
    来源:国务院发展研究中心网站