郑永年：民主化的中国模式

    民主的普世性和特殊性
    最近几年，在有关民主化方面，中国国内知识界有很大的争论。两年前，中共十七大报告把民主政治提高到重要的议事日程，并且至少在理论上确立了中国民主化的路线图，那就是要用党内民主来推动社会民主（或者人民民主）的发展。但在社会层面，中国的知识界则开始反思西方民主。这里先来谈谈我对这个问题的看法。
    这场争论出现两种倾向性。一些人强调，民主具有普世价值，民主是一种值得追求的政治价值。另一方面，很多学者认为民主不具有普世性。很多争论把民主视为是西方的产物，相信西方要通过向非西方国家扩展民主来制约其他国家各方面的发展。这种倾向性显然表现在最近几年由美国主导的“颜色革命”运动中。因此，西方向中国推销民主也是为了制约中国，永远弱化中国。一些人把很多亚非拉发展中国家所面临的民主危机等同为民主本身的危机，开始怀疑民主政治本身的价值。不难看出这一波对西方民主的反思实质上是反对中国政治本身的民主化。既然民主属于西方，那么民主化就是西方化。既然民主是西方掌控和弱化非西方国家的有效手段，那么反民主化就可以得到合理的根据。
    我觉得，反思民主的起点还是应当回到上世纪80年代初邓小平发动第一波思想解放运动时所秉持的原则，那就是实践是检验真理的标准。考察民主要从经验面出发，而不能把民主作为一种纯价值。从经验上看，民主政治既有积极的一面，也有消极的一面。民主政治在不同国家和地区有不同的效果。很容易看到凡是民主的国家和地区其经济社会也比较发达。或者说，在民主社会，经济社会已经发展到一定的程度，并且经济发展比较平稳和持续。这尤其表现在北美和欧洲，亚洲的日本和韩国等。
    在实行民主的国家和地区，政治也比较稳定。民主政治的构架往往通过各种利益的妥协和协调而得到建立。一旦制度结构形成，不管发生怎样的社会和政治纠纷，总体政治制度不会被动摇。就是说民主政治具有比较强的消化社会经济矛盾的能力。同时，尽管在民主政治下也会发生腐败，但一般来说，不难看到，在民主政治发达的国家较之非民主政治清廉，少腐败。
    但同时，也有很多经验表明，民主也往往和一个国家的积弱有关联。不好的民主可能是一种最坏的政体。在亚非拉的很多发展中国家，民主往往与内部长期的政治和社会冲突共存。政治人物专注于政治斗争，腐败毫无休止，社会经济的发展水平长期低下，人民生活水平得不到提高。在那些地方，民主在一定程度上是社会无序的代名词，变成了人民的一个沉重的政治包袱。亚洲民主近年来的危机也说明了这个问题。
    民主在发达国家具有巨大的政治优势，但在不发达国家往往表现为政治劣势。这两种情况的共存说明了什么?它首先说明了民主在从西方向非西方国家发展过程中出现了问题。但是人们不应当把民主在扩展过程中所出现的问题等同于民主政治本身的问题。较之所有其他形式的政治制度，民主政治本身仍然具有强大的生命力。
    民主政治本身是一个开放的政体，受制于外在环境的变化。冷战以后，随着传统政党和意识形态的衰落，西方民主政治正经受着各种挑战。从各方面来看，即使西方民主制度本身也在与时俱进，在不断改变自身。例如当很多年轻的选民不再对传统的政党感兴趣的时候，各种非政府组织就应运而生。从组织到意识形态，从选区划分到选举方式，西方民主也在不断调整自身。这里要强调的是，民主是从西方向非西方国家发展的，这并不是说民主只属于西方。好像工业化。工业化最先发生在西方，但不能说工业化属于西方的。
    在很多发展中国家，民主政治出现了问题主要是那里的激进民主化所致。民主政治的良好运作需要方方面面的制度和基础设施，也需要相当的社会经济发展水平。民主出现了问题是因为那里的民主要么是由外力促成，如通过西方殖民主义或者其他输出形式，要么就是这些国家和地区的政治精英不管本地的社会经济和制度条件，盲目地引进民主制度。
    也就是说，民主政治在一个国家或者地区所产生的负面效果或者失败并不是因为民主政治本身，而是因为民主政治的产生和发展的路径和支持条件。从另一个侧面来说，民主尽管产生在西方并且从西方扩展到世界上其他国家和地区，但民主并不是西方的特殊品。即使人们今天所看到的西方民主，也不是同时发生的。在西方，民主也有先发展国家和后发展国家之分。但在西方，人们从来就没有所谓“法国化”“英国化” “德国化”或者“美国化”之说。即使当民主扩展到前苏联东欧国家的过程中，也没有“西方化”的说法。同时，在民主发展得好的国家，人们也没有热衷于讨论模式问题。问题很简单，民主成功的国家都是把民主基于自己的社会经济发展水平、政治制度和文化环境中。正因为这样，民主政治可以说一国一模式。或者说，民主没有原版，任何一个国家都可以根据自己的文化和经济社会条件来发展民主政治，但民主政治却有“山寨版”，它指的是那些受美国影响过大而忽视本身条件的民主，多存在于发展中国家。
    民主在亚洲的传播和发展从一开始就充满着价值的冲突。近代亚洲思想史上最大的一个误区就是把近代化、现代化和民主化这些从西方开始实践继而扩展到亚洲的发展过程等同于“西化”。尽管这种等式在日本和中国都非常盛行，但到了中国“西化”更具有了政治道德含义。因为中西方文化传统的不同，这种等式的产生并不难理解，但同时这种等式在中国成为了各方面进步的一大障碍。
    民主政治之所以能够一波接着一波得到传播，主要的原因并不是因为西方的强力推行。如上所说，通过强行推行的民主很少有成功的例子。民主在不同国家和地区的产生和发展主要是因为这些国家和地区的社会经济发展和政治进步的需要。任何一个国家的社会经济发展到一定的水平，就会产生政治变革的要求，尤其是民主政治的要求。凡是具有了一定的社会经济条件的国家和地区，民主政治就会有很大的成功机会。不难观察到，市场经济、民主和法治这些制度体系都是联系在一起的。在这种情况下，没有任何有说服力的理由把市场经济、民主和法治等和“西方化”等同起来。说的更明确一些，民主是任何一个国家本身社会经济发展的产物，而非“西化”的产物。
    把民主化等同于“西化”的另一个恶果就是误导人们对民主的理解。在中国等发展中国家尤其如此。很多人看不到民主政治的本质，而只是简单和机械地聚焦于西方的一些制度表现形式，如多党制和三权分立等。民主政治具有不同的制度表现形式，几乎是一国一个制度。制度表现形式很重要，但不是本质性的东西。民主政治的本质是竞争、透明、参与和政治责任。正是从这个意义上说，民主政治是人类的共同价值。因为这些本质上的东西最合乎人性，能够体现这些本质的政治制度也因此为人们所向往。
    国家制度建设在先，民主化在后
    民主是一个国家经济社会发展的产物。从这个意义上说，民主是普世的。但民主又必须落实到具体的文化背景中，从这个意义上说，民主又是特殊的。要在特殊的文化背景下建设民主政治，最重要的就是要为民主政治建设一整套基础国家制度。
    在海内外，人们一般简单地把民主政治理解为自上而下的选举和多党制。这只是对西方民主政治的一种简单概括，是对发展结果的概括，而不是对民主发展过程的总结，更不能说明民主发展的多种途径和民主政治的多样性的可能性。自上而下的选举是社会民主的重要部分，但不是民主政治的全部。这里要强调的是，民主的本质不是政党的数量。两党制的民主和三党、四党甚至更多党派的民主具有本质上的区别，同样，一党制或者一党独大（例如日本和新加坡）之内也可发生竞争。竞争的品质取决于有助于民主运作的国家制度。
    从世界范围来看，任何有效的民主政治必须建立在有效的现代国家制度之上。我曾经论述过，以民主政治为界，现代国家制度的建设可以分为三类。第一类制度必须在民主化发生之前建立，一旦民主政治发生，这类制度就很难得到建立或者根本没有机会得到建立。第二类制度在民主政治发生前建立，但在民主化之后会发生变化。第三类制度则必须在民主化之后建立。第一类制度是现代国家的基本制度。任何国家，如果没有这些制度，就不能称之为现代国家，包括国防、外交、法律、税收、财政、金融、中央地方关系、医疗保险、社会福利、教育等等。在发达民主国家，这些基本制度都是在民主制度发生之前建立，其中的有些制度在民主化之后发生了很大的变化。在后发展中国家，要建立有效的制度并不容易。一些国家民主化已经发生多年，但这些基本现代国家制度仍未建立。一个国家可以是民主的，但未必能够强大起来。如果有了这些基本国家制度，民主经常是个整合因素，但如果没有这些制度，民主经常成为分化力量。而第三类制度如民主选举等必须在民主化发生之后才会有很大的发展。但即使是这类制度，如果民主化之前并不存在一定的制度和规则，民主化很可能就是一个混乱的过程。
    从这个角度来看，我一直主张，中国需要国家制度建设在先，民主政治建设在后。国家制度要通过各种改革来得到建设。中国从改革开放到本世纪初，是经济改革为主，政治改革和社会改革为辅。90年代政府工作的重点在经济改革。这一时期，中国取得了很大的经济发展和经济制度建设成就，基本市场制度已经确立，但代价也是很大的，包括环境恶化、收入差异过大、社会道德衰落和官员腐败等等。这样的情况如果不能得到根本性的改变，那么不仅中国的经济发展会变得不可持续，社会稳定也会成为很大的问题。当然，这些也导致国际社会对中国发展的“不确定性”表现出很大的担忧，因而中国也面临着巨大的国际压力。从这个角度来看，十七大就有分水岭的意义。这并不是说十七大所提倡的改革和以往没有任何关系，而是说十七大确定了新的改革模式，这个模式和以往的模式不同，但目标是一样的。中共十六大正式提出建设小康社会，十七大提出建设全面小康社会，这是个继续。但是十七大还提出了建设和谐社会，这是个转变点。小康社会必须通过继续的经济改革来取得，没有继续的发展，总体社会发展水平就会停滞不前，说不定还会退回到贫穷社会主义。所以十七大提出发展还是第一要务。
    十七大尽管强调发展仍然是第一要务，但和谐社会概念的确立，标志着社会改革正式成为头等议程。社会改革一方面要纠正从前的经济发展模式，使得经济发展变得更具有可持续性，因此是深化经济改革；另一方面，社会改革也要为将来的主体政治改革创造条件。任何一个有效的民主政治必须具备有效的社会政治基础设施，包括社会保障、医疗保险、教育和环保等等方面，这个设施是通过社会改革来实现的。
    如果说在经济改革阶段，政府的权力主要建立在推动经济发展从而提高人们生活水平的基础上，那么在社会改革阶段，这个权力基础将转移到主要向社会提供政府服务上，就是说由发展型政府转型到服务型政府。实际上，随着政府公司化所带来的种种弊端和社会冲突的增加，服务型政府的社会诉求已经凸现。
    社会的改革意味着基本国家制度的建设。这些方面的基本国家制度非常重要。中央政府必须承担建设国家层面的制度的责任，不能把责任推给地方。如果中国不能建立这些可以提供现代国家服务的制度，那么就很难成为一个现代国家。很自然，无论是向服务型政府转型还是建立现代社会制度，都必须通过政治改革来进行。但这里的政治改革显然并不是指选举政治，选举政治是无法建立这些制度的。这些制度的建成往往是通过自下而上的压力和自上而下的制度创新。
    社会改革的成功不仅可以为下一步主体政治改革提供基础，而且也是一种民主化的动力。西方国家也经历了这样一个过程，从早期的原始资本主义到福利资本主义或者社会主义成分的资本主义，都是通过社会改革得到实现的，而社会改革的动力则来自社会本身。尽管中国不会原封不动地重复西方经验，但从现在的发展趋势来看，也不可避免要走这一过程。
    这里必须重视的是中国近年来的改革疲乏现象。中国各级政府官员也一直在大唱改革，更不乏雄心壮志，但一旦表达于政策和行动层面，则很难见到行之有效的改革举措。实际上，就改革本身而言，在很多方面，很多人的感觉是目前已经陷于泥潭。方方面面的改革，比如政府机构改革、职能转变和规制型政府建设、以发展民生经济为核心的经济结构调整、医疗保险、社会保障、教育改革、环境友好型社会等等改革，谈了很多年了，但一直进展不大或者止步不前。
    在推进社会改革方面，最重要的是要建设好中央和地方的关系。中国传统国家数千年的历史从来就没有解决好中央地方关系。皇帝是统而不治，中央权力到达不了地方。
    中华人民共和国成立以后，中央权力第一次达到各个角落，中央权力从理论上说巨大无比，但到了地方可能无影无踪。因为地方的差异性，中央政府所发动的任何改革，不管其多么合理，也很难在每一个地方都得到实施。我认为，中国的中央地方关系从理论上说是单一制中央集权国家，但实际上是行为联邦制，中国各个省份的实际权力要比任何联邦制下的州政府大得多。就是说，中国的权力一直处于一个分权状态，中央政府拥有名义上的权力，而地方享受实际权力，正是因为权力的分散状态，才要求单一制国家来维持国家的统一。
    上世纪80年代讲得最多的就是分权与集权之间的矛盾，这就是一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放的恶性循环。现在好长时间不谈论这个问题了，但这个问题实际上继续存在，并且越来越严重。要解决中央地方关系问题，有选择性的集权变得不可避免。邓小平南巡之后，中国发生了激进的分权运动，结果导致宏观经济调控问题。朱镕基在经济方面实行有选择集权，实行分税制、中央银行制度改革等，但在政治方面，除了加强党管干部制度之外，并没有发生有选择集权。最近这几年来，为了加强宏观调控，各方面的集权运动又在发生。
    要跳出集权与分权之间的恶性循环、建设有效的中央地方关系，就必须继续在经济上深化和改革有选择集权的基础上，在政治和法律制度上也进行有选择性集权。国土范围、多民族国家、地方差异等因素要求中央政府必须具有足够的权力，国防、外交、暴力、涉及整体国家的法律、整体经济调控等权力必须集中到中央来。对这些权力，中央政府要不惜一切代价加以维持，但是不能仅仅把地方政府视为中央的派出机构。地方政府也是政府，必须具有自治的空间。也就是说，地方政府也必须拥有足够的政治和法律权力来对地方进行有效的管治。凡是涉及地方事务的领域，中央政府要把权力下放给地方。在一些领域，如果中央出政策，地方出钱，事情就不会办得好。这些领域的权力还是下放给地方为好。现在的局面是，那些有利可图的领域，中央的官僚机构就想出各种办法来集权，但对那些对国家非常重要却要花钱的领域，中央官僚机构就没有动力来集权，千方百计地要把这些领域推给地方。与地方争利是中央地方矛盾的一大根源。
    权力下放给了地方，地方就会腐败，怎么办?这就要求权力在下放给地方的同时，也必须下放给社会。没有社会的被赋权，地方的腐败就会变得不可遏制。在中国，现在反腐败主要依靠中央政府，没有自下而上的动力，也没有来自社会的外在制约。即使来自中央政府的制约也是一种内部制约，而如果没有来自外部社会的制约，内部制约就会无效。这些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度远比地方政府大。其中很重要的一个原因就是地方政府直面老百姓，老百姓对地方的腐败有太多的不满。要解决这个问题，上面所谈到的社会民主就变得非常重要。社会民主就会给地方政府造成有效的压力，增加地方政府的透明度，使得地方政府对其下辖的人民负责。很显然，在这个意义上，社会民主实际上是有利于中央权力的。
    对社会赋权的重要性，有关方面并不是没有认识，但很多人总是恐惧于社会权力。这是因为人们总是把社会权力和政府权力对立起来，好像两者是一对矛盾。其实并不然。唐朝的柳宗元就明确看到了人民的权力可以是皇帝权力的基础。在今天更是这样。如果中央政府要对地方有权力和权威，就必须把自己的权力基于社会权力之上。也有一些人担心，社会权力的增加会导致社会的失序。但这里我们强调的是社会的制度化权力，是基于宪政之上的社会权力。
    社会权力不仅仅是指社会参与政治的权力，也是社会参与经济生活的权力。例如，社会权力必须替代各级地方政府的经济垄断。现在各级政府都在搞垄断。垄断在中央层面还说得过去，因为一些经济部门具有战略重要性。但越到下面，垄断就越变样，到了地方，垄断仅仅意味着政府与民争利。哪里有利可图，哪里就有政府垄断。必须下大决心改革中央垄断和解散地方垄断。中央垄断领域即使必要，也越少越好。可以把一些领域下放给社会，建立类似于西方发达社会的政府-社会伙伴关系。而地方的垄断就必须全面下放给社会。只有这样做，中国才能够营造一个有利于中小企业发展的经济环境。中小企业是民生经济的基础，是解决收入差异的最有效的经济手段。
    中国的渐进民主化
    尽管中国的民主政治还面临很大的问题，在理论层面，各方面也没有一定的共识。但是从经验面来说，中国民主发展模式已经基本形成。在很大程度上，中国的民主理论远远落后于民主的实践。
    说中国模式已经形成是基于如下两个基本事实：第一，中国民主政治发展的基本动力已经出现。第二，中国已经找到较为可行的实现民主的路径。这两个基本事实对任何一个国家的民主发展都非常重要。如果民主发展缺乏基本动力，民主只会停留在理想层面。即使因为某些因素例如激进改革或者外部力量的强加而产生出民主形式，民主也只能是表面民主，很难实质化。第二次世界大战结束以来西方在第三世界国家的民主实践就说明了这个问题。第二个因素也同样重要。如果没有切实可行的方法，民主也只能表现为理想。政治现实往往是这样的：尽管没有人会否认民主的重要性，但就是找不到好的方法去实现民主；或者尽管民主实现了，但并不是人们原先期望想看到的民主。
    说中国民主政治已经具备动力主要是社会经济的发展为民主提供了一个客观的外在环境。我们可以从如下几个方面来讨论：第一，中国的经济发展是市场导向的和外向型的。市场化和全球化造就了一个开放型的中国经济。第二，开放的经济体造就了一个开放的社会。这里又表现为两个方面：其一是开放的经济为一个开放社会提供了基础结构，如市场、交通和通讯等；其二是开放的经济造就了社会的理性的开放心态。市场和开放有利于人们理性态度的出现，人们不再从理想的角度来审视一个特定的政治价值，而是从实际效用的角度来看待该政治价值，对民主政治也一样。第三，和民主政治直接相关的就是社会经济的发展已经导致了社会经济利益的多元化。从世界范围内来看，民主政治是社会经济发展的产物，因为社会经济利益多元化最终必然要表现在政治领域。
    动力已经存在，所需要的就是寻找可行的民主化途径。十七大报告强调“要以扩大党内民主带动人民民主”。这里就具有了两种民主形式，即“党内民主”和“人民民主”。再者，十七大报告尽管没有使用“宪政民主”的概念，但宪政民主的内容却得到了强调如法治和法律的权威等。如果结合党内民主、人民民主和宪政民主的概念和实践来考量，中国的民主发展模式已经跃然纸上。
    有关党内民主，需要强调两点；第一，党内民主也是社会经济利益多元化的反映。中国既不想走西方式多党政治道路，又要消化多元的社会政治利益，其方法是多元社会经济利益的“内部化”，即把外在的多元利益容纳于执政党之内，在体制内来实现利益表达、利益代表和利益协调。这是党内民主的最直接的根源。第二，党内民主有利于政治精英之间民主规则和文化的培养。尽管人们可以在各类教科书上找到这样那样的所谓的民主规则，但这些规则是已有民主政治经验的总结，很难移植到另一个国家。任何一个国家的民主规则都只能在政治精英内部互动中产生。如果没有一些基本的民主规则和文化认同，民主政治就会陷入无序状态。发达国家民主的平衡发展和很多后发展中国家和地区的民主实践已经证明了这一点。
    如果说党内民主强调的是自上而下的利益协调，那么“人民民主”强调的则是自下而上的政治参与。从学理上来说，把“人民民主”称为“社会民主”更为合适。在中国，社会民主表现出多种形式，包括通过人民代表大会、政治协商大会、基层民主、社团等途径的政治参与已经得到了相当的发展。社会民主也表现出开放性的特点，就是说各种不同的新型参与方式不断产生，例如非政府组织的参与。非政府组织曾经是一个非常敏感的话题，但近年来非政府组织的发展异常迅速。尽管非政府组织在不同领域的发展空间不等，但其参与政治事务的态势已经非常明显。又如，在很多地方也发展出了协商（或者协议）民主的实践。社会民主主要在地方和部门层面进行，和参与者的直接利益相关。如同党内民主，社会民主也有助于社会成员和社会群体之间发展出民主规则和文化。地方民主规则和文化的形成非常有利于国家层面民主的进行。
    但无论是党内民主还是社会民主，都必须在一个法律的构架内进行。这就要求给宪政民主以至高无上的地位。这里也可以从几个方面来看：首先，不管党内民主如何进行，执政党必须服从宪法和法律。就是说，党内民主也必须接受宪法和法律的约束。随着《监督法》等法律的通过和实施，这一点已经相当明确。其次，社会民主也必须在宪法的范围内进行，这是民主有序发展的保障。再次，到目前为止，党内民主和社会民主都在各自发展。尽管在地方层面，党内民主和社会民主已经开始互动，例如农村基层民主过程中产生的“两票制”（无论是党的基层领袖还是村民自治组织都由村民的选票决定），但是在国家层面，这种互动还未开始。而中国真正的民主化意味着党内民主和社会民主在国家层面的直接互动。可以想见，这种互动会是大规模的。宪政民主可以保障如此大规模互动的有序进行。
    未来的中国民主会怎样?我个人觉得是选拔和选举的结合。选拔是中国传统，而选举是现代民主形式。选举不能保证领袖人物的质量，要先选拔，后选举。中国正在往这个方面发展。从现阶段各种民主形式发展过程来看，可以合理地预见，未来中国会结合三个主要因素：自上而下的党内选拔（党内民主），自下而上的社会认可（社会民主），执政党和社会在法律构架内的有序互动（宪政民主）。如果说前两者表现为动力，那么宪政民主则是党和社会互动的制度保障。这也就说明了在同时发展党内民主和社会民主的同时也必须发展宪政民主，以党内民主和社会民主来推动宪政民主，以宪政民主来保障党内民主和社会民主的良好和有序的互动。