赵海：也谈农村金融

    赵海，中国农业发展银行政策研究室
    本文系作者于2017年7月在农业部举办的农业社会化服务培训班上的发言。
    所有农业从业者和理论研究者恐怕都不能回避“三农”领域的一个突出的问题，那就是农村金融难题。对这个问题我没有太大发言权，但也算看过一些案例，参与过一些政策制定。09年刚毕业的时候，我分到农业部试验区办公室，第一个任务就是研究新形势下的农村改革试验区工作，后来选了北京大兴、河北玉田、吉林九台、湖南沅陵、福建沙县、广西田东6个农村金融改革试验区。现在回过头来看，那时候的很多东西还是很有创新性的，包括“三权分置”“农地经营权抵押”等措施都有涉及。这也说明一个道理，创新都是基层搞出来的，在机关里面是出不来创新的。去年我到农发行，看过地方的一些材料，也做了几次调研，对金融机构怎么搞农村金融也有了初步的认识。总的来讲，我深感农业部门和金融部门对农村金融认识的差异之大，也深切体会到一些农村金融政策效果不佳。下面结合工作中的所思所想，对农村金融谈一下粗浅体会。
    一、两种视角下的农村金融
    农村金融，是农村地区的资金需求和金融部门的资金供给的结合体，但在现实中，这二者差异巨大。
    在农口眼中，一提到农村金融，第一印象恐怕就是贷款难、贷款贵。尤其是对农业经营者而言，体会可能更加深刻。农业是有季节性的，到了买农资、买饲料、收购农产品等关键时点，是急等着用钱的，希望能得到这个时候找银行贷款，但往往会觉得使不上劲。或者是手续繁杂，耽误事，等批下来黄花菜都凉了；或者是贷款条件太苛刻，抵押担保什么的达不到条件；或者批下来的额度不够用；还有的是贷款太贵，一年利息10几个点，等等。于是乎，很多农业经营者就从亲戚朋友处借钱，实在不行就借高利贷。总之一句话，农村金融搞得不咋好，农业经营者不满意。
    在金融口眼中，农村金融的最大特点就是风险大，至于额度小、成本高倒是其次的问题。农业的风险实在是太大了，市场的、天气的、疫病的、质量安全的，随便一个风险，就会让所有投资血本无归。从笔者这几年的调研看，小到普通农户种植果蔬、养鸡养羊，最后由于市场不好、价格不行，因产致贫；大到煤老板、大企业家乃至央企，到农村去投资兴业，搞特色种养、休闲观光，铩羽而归的也不在少数，有的地方还出现了跑路风波，网上开玩笑讲农业是“小汽车进去、自行车出来”。甚至有学者提出，搞农业要靠情怀，这个观点着实令人震惊，很难想象光靠情怀能支撑产业的可持续发展。农业的这种高风险特征，再加上农业经营者普遍缺乏可以抵押的物品，贷款难问题就一点都不奇怪了。
    二、重视农村金融发展的结构性问题
    农村金融是农村经济的血脉，中央对农村金融的问题实际是高度重视的。每年的中央1号文件都会单列一部分讲农村金融，国务院以及人民银行、财政部、银监会等部门也出台了一系列的政策，地方政府也拿出了真金白银搞贴息和奖励。梳理这些政策，最主要的就是推出了一些农村金融的优惠政策，包括差别准备金、支农再贷款、税费减免、财政补贴等，并建立起了相应的激励约束机制，奖优罚劣，以提高金融机构加大对农村投入的积极性。事实上，这些举措的成效还是很明显的，如到2016年末，银行业金融机构涉农贷款余额28.2万亿元，比2010年末将近翻了一番，占银行业金融机构全部贷款余额的26.5%，这个比重不算低了，农业增加值占GDP也只有8%左右。
    然而，光看到贷款余额的绝对数还是不够的，还要看结构。我手头上没有相应的数据，但从调研的情况看，这些年农村金融机构投入的资金很大一部分并不是真正用到了农业经营者身上，而是投入到新农村建设、农村城镇化、农村公路、水利建设等中长期项目上。这些领域当然也很重要，但事实上真正用在农业经营者身上的并不多，这也就是为什么看农村金融的数据年年在增长，但农业经营者的融资状况并没有实质性改善的根本原因，是涉农贷款的结构造成了这样的结果。
    三、如何解决农村金融的难题
    那么，下一步农村金融到底该怎么发展呢，我们可以对主要的措施做一个分析。一是继续强化以考核总量为特征的农村金融改革。如前所述，由于存在严重的结构性问题，所以效果可能不佳，涉农贷款上去了，农业经营者贷款难的问题得不到有效解决。二是扩大抵押担保物范围。包括这两年国家的推动的农地经营权和农房所有权“两权抵押”，以及大型农机、农业设施，甚至畜禽活体。这些措施这些年喊得比较热，实际上是“上热下冷”。道理很简单，由于抵押物缺乏流畅的处置渠道，而且法律政策配套不到位，金融机构普遍没有积极性，实际上是“说得多做得少”。三是资金互助、合作社信用合作。这些方式带有很强的互助性质，我认为是未来的发展方向。但同时，这些方式对信用环境、监管手段的要求极高，存在很大的信用风险和合规风险。因此，必须有专业监管部门的介入和专门的监管条例，否则这种方式很容易滋生蔓延为非法融资和卷款跑路。我认为搞资金互助是一个方向性的、渐进的、长期的发展过程，目前中国大部分农村地区都不具备铺开的条件。四是农村互联网金融。互联网金融是一个风口行业，我前段时间看到一个报道，说农村互联网金融的蛋糕有3万亿，前景是很广阔的。可以说，这是一个新兴领域，也带有方向性。但受制于平台公司道德风险、经营管理能力和部门监管能力等因素，互联网金融也是风险高发、频发的领域，是需要慎重稳妥发展的领域。五是信用贷款。通过完善信用评价体系，为农业经营者提供信用贷款，是最为便捷的一种方式，也带有方向性。同样，由于农村征信系统建设滞后、农村信用环境不佳等因素，使金融机构不敢贸然提供大额资金，往往是小额贷款，而且面临很大的风险敞口。
    说了这么多，到底有没有一种方式，现阶段就切实可行、管用实用的招呢？我认为是有的，那就是发挥政府的作用，在农业经营者、银行、政府三者之间找到结合点。农业经营者想贷款，银行也想贷但怕风险，政府就补偿一部分风险，这样的话，很可能就能把贷款这件事促成了。说到这，很多人可能质疑，现在搞社会主义市场经济，把政府拉进来，是不是开倒车呢？其实不然，我讲三个依据。首先，十八届三中全会讲发挥市场在资源配置中的决定性作用，但同时也讲更好地发挥政府作用，这是政策依据。其次，农业是弱质产业，农村金融带有准公共物品特征，加大财政资金对农村金融的支持，符合公共财政理论的要求，这是理论依据。最后，一些地方推进政银企合作，在农村金融上取得了积极的成效，这是实践依据。因此，无论从政策层面，还是理论层面和实践层面，让政府积极介入农村金融都是可以站住脚的。
    具体要怎么干呢，这里我简单罗列一些方式，各地可以结合实际情况去试行。一是设立农业政策性担保公司。这个工作当前在省一级普遍都做了，国家也成了了担保联盟，但市县一级还很不够，根还没有扎下去，市县一级的农业政策性担保公司要加快设立，形成担保体系，增强担保能力和作用。国家对农业政策性担保也有明确要求，中办下发的关于培育新型农业经营主体的文件中，提出对新型经营主体的担保余额不得低于总担保规模的70%。二是搞银政担、银政保合作。这跟上面讲的政策性担保公司有关联，是进一步的深化。比如安徽推出了“4321”新型银政担合作模式，原担保机构、省级再担保机构、银行、地方政府按照4：3：2：1的比例共担风险。引入贷款保证保险也是一种可行的方式，政府对农业经营主体给予一定的保费补贴。总的来讲，政、银、担、保、企等主体坐下来谈，大家都各自发挥自己的优势，商量一个都能接受的风险分担机制和办贷管贷机制。三是建立信用保证基金。就是政府拿出一笔钱，贷款主体也拿出一些，比如说是贷款额度的十分之一，一块归集起来建立保证基金，银行按十倍左右的额度对企业贷款。当出现不良的时候，就从这个基金池子里化解。在这种模式下，政府可以在选择承贷主体、贷后监管等方面积极发挥作用，这样的话又可以在一定程度上解决信息不对称的问题。四是政府购买服务。前不久，财务部下发了50号文和87号文，对以购买服务方式搞政府违规举债进行规范。但应该看到，财政部规范的主要是针对货物和工程类举债，而对农业服务类项目则不在禁止之列。因此，各地可以积极探索通过政府购买服务的方式，政府与社会化服务公司签订购买服务协议，纳入财政预算，再由银行为社会化服务公司提供资金支持，从而为农业经营主体提供统防统治、农机作业、统一供种、农业废弃物处理、土地流转等各类社会化服务。从根本上来讲，政府购买服务协议起到了为农业服务公司增信的作用。
    政府发挥作用，除了体制机制创新外，还要拿真金白银，钱从哪儿来呢？除了单列农村金融的发展资金外，我还给地方上出一个招，就是把现在涉农的贴息资金整合走。贴息贷款是一种扰乱市场秩序的制度安排，滋生大量道德风险和寻租，原因大家都懂的，不宜再搞了，要把钱用到更公平更普惠的领域中去。
    四、一点重要的题外话
    我在研究农村金融问题时，经常遇到的一个观点是：由于金融服务不到位，影响了现代农业发展和新型主体培育。对这种观点，我认为只讲对了一半，农村金融服务滞后的确会影响产业的发展。但也应该看到，正是农业的风险太大，才使得金融望而却步。金融当然应该加强对农业的支持，但农业的发展环境同样重要，甚至更为重要，所以我讲这是个重要的题外话。现在东北的一些大米加工企业、豆油企业很多都处在停产状态，中东部很多纺织企业也举步维艰，本质上都是由于政策因素带来的产业发展环境恶化，并进一步蔓延到金融领域，导致了大量的不良资产。具体原因不展开讲了，那样跑题太远，我想表达的就是政府一定要把农业的发展环境营造好，而不是只在会议和文件中说“重中之重”。前几天，我看到了中国和美国达成了牛肉出口中国的协议，下一步还要出口大米到中国，心情就非常沉重，觉得中国农民需要顾全太多的大局，挣钱太难了。
    最后，总结一下观点。中国的国情决定了政府是非常有力量的，解决农村金融的难题，政府也要积极发挥作用，主动分担一部分风险，主动供给掌握的信息，多方合作撬动金融资本、促进农业发展。坦白地讲，这是一种权宜之计，没有办法的办法。我也迫切希望见到农业发展环境改善并进入良性发展的轨道，那时农村金融就有可能实现真正意义上的市场化。