赵海：强化“三农”政策执行的思路与对策

    在“三农”政策落实过程中，涉及多个主体，包括中央政府、地方政府、各级各类职能部门、各类农业经营主体、农村金融部门等。由于多元主体的参与，而其利益导向各不相同，就不可避免地出现多元利益博弈下的政策执行偏差，不同程度存在着“政策不出中南海”、“上有政策、下有对策”、“经是好经，只是让歪嘴和尚念歪了”、“初衷为龙、结果为虫”等执行层面的问题。纠正政策执行偏差、加强政策落实，需要从政策的多个维度出发。本文按照政策学分析框架，结合调研了解的一些情况，从政策设计、执行监督、评估反馈三个方面，提出强化“三农”政策执行的路径选择和一些具体建议。
    一、优化“三农”政策设计
    完善的公共政策是政策有效执行的前提，而决策的科学性与文本的操作性又是保证公共政策最优化的基本条件，只有在政策文本是可行的、且已最大限度平衡了各方利益的条件下，政策的相关群体才会认同并接受政策，力促政策落到实处。
    1.增强政策设计的科学性。“三农”政策设计的初衷，往往是为了加大对农业农村的支持力度、优化农业农村发展环境。评价一项政策设计的好坏，不仅要看政策的收益，还要看政策执行的成本；不仅要看政策的当前作用，还要看政策的长远作用；不仅要看政策对执行对象的影响，还要顾及政策的执行对整个农业农村的影响乃至对国民经济的影响。只有充分考虑这些因素，权衡不同政策设计的得失利弊，做到“两利相权取其重，两害相权取其轻”，才能保证政策设计能最大限度地发挥作用，尽量接近政策设计的初衷。此外，要保持政策的稳定性，对看得准、路子对、效果好的政策要努力稳定下来，甚至可以写入法律中，切忌朝令夕改。
    以种粮直补政策为例，该政策设计初衷是通过补贴种粮农民，加大对他们的财政支持，进而提高农民种粮的积极性。在实践中，一些地方并没有补给种粮农户，而是按照家庭承包耕地面积进行发放，如此，种粮补贴成为了收入补贴。这种实际上的收入补贴政策在学术界一直饱受诟病，很多基层部门也不认可这项政策。笔者认为，直接按承包面积发放补贴资金恰恰是最优的政策安排。从经济学视角看，如果不存在交易费用的话，将直补资金补给承包农户或种粮农户的政策效果是完全一样的，即如果将直补资金补给流入土地的种粮农户的话，流出土地的农户可以采用提高承包费的方式来实现对直补资金的间接占有。而如果将直补资金补给种粮农户，面临着农户申报、村级公示、严格审核和逐级上报等繁复的程序，不仅产生大量的行政成本，且还可能出现弄虚作假套取补贴、政府官员寻租等不法行为。因此，可以这样认为，以农户实际种粮面积发放补贴并不是一种有效率的补贴方式，而按照承包地面积将补贴直接发放给承包户是一种最为节约成本的补贴方式。由此可见，在“三农”政策设计上，必须综合考量执行成本和产生的影响，提高政策设计的科学性。
    2.统筹系统地设计“三农”政策。在笔者赴多省的调研中，深深感到财政支农资金之散、涉及部门之多。以农业基础设施建设为例，在财政部门有农业综合开发资金土地治理项目，在水利部门有小型农田水利项目，在国土部门有高标准基本农田建设项目。不同部门虽然项目名称和侧重内容各异，但总的来看都是围绕农田改造、田间道路、沟渠灌溉等农业基础设施展开的，可以说是大同而小异。不同的部门负责同样的一件事情，不仅会带来高昂的行政成本，而且使得各项政策之间没有衔接，各自为战，对整个农业基础设施建设缺乏系统性安排，项目更多体现为集团化、部门化、利益化。地方在整合这些项目时，也会受到项目规定的掣肘，难以或无法做到有效地整合。因此，在现阶段，政策设计上应从中央层面对相关政策进行衔接，为地方整合项目预留接口；从较长一个时期看，随着行政体制改革的深入和部门职能划分的明确，要对“三农”政策进行统筹和系统安排，对分散在各部门的支农职能进行适当调整和归并，以进一步提高政策设计的针对性和执行的效率及节约行政成本。
    3.推动政策逐步向普惠性过渡。在当前的行政决策体制下，涉农相关部门掌握了相关资金项目的分配权利，并由人格化的行政人员具体决定。在监督和决策机制还很不完善的背景下，这就赋予了相关行政人员很强的自由裁量权，并可能引发项目承担主体错位、资金浪费、资金套取以及寻租等现象，使得项目资金的相关权利处于公共领域，从而引发寻租行为及租值消散。解决这一问题，除了建立健全项目评审机制以及加强监督以外，还应从资金项目的自身设计入手，具体来讲，就是逐步削减专项转移支付，加大一般性转移支付的力度，并在项目设定上将很多主观性很强的标准改变为可以由数字支撑的客观性标准，并对达到标准的支持主体给予普惠。如此，就能大大减少了由“人情”带来的无序行为，压缩了政府部门的自由裁量权，让农民、合作社、龙头企业等农业经营主体在争取涉农政策上处于起点公平的竞争环境。
    4.优化政策制定机制。当前“三农”政策的制定，基本是由相关部门在主导，是各政府部门及其压力集团博弈均衡的结果，带有很强的部门利益色彩，学界、民间的参与严重不足，这样，政策的适用性和效果就会大打折扣。本文认为，制定“三农”政策应注重吸收基层的实践经验，倾听农村各阶层和相关主体的期盼和诉求，注重问题导向，更多问计于民，通过“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，提高政策的针对性和有效性。当前比较紧要的是按照十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，发挥民间团体、农民组织以及各类智库的作用，增强各类涉农民间组织在农民和国家之间沟通的桥梁和纽带作用，在政策制定过程中积极吸收各类社会组织的意见和建议，进一步强化“三农”政策制定的公众参与。
    二、强化政策执行监督
    政策执行权力是一种公共权力，它必须服从、服务于公民权利和公共利益。但是，在缺乏有效制约和监督机制的情况下，执行权的运行往往背离公民权利和公共利益，从而阻碍社会进步和政策目标的实现。为使公共政策执行过程更加透明和公正，从主动方面来说，执行主体有必要公开与政策相关的信息，保障公众知晓政策，而从被动方面来说，执行主体应接受来自方方面面的舆论监督，以使执行行为得到及时调整和修正。
    1.加强相关政策的信息公开。在公共政策执行过程中，政府与公众在信息公开问题上的兴趣并非趋于一致。如果信息公开意味着公民的某些权利的实现，那它也意味着政府的相应义务，这会导致政府有排斥信息公开的倾向，从而引起政策不能得到很好的执行和监督。在“三农”政策落实过程中，要将信息公开制度化，对政策内容、优惠对象、执行过程、资金预算等方面公之于众，加大政策的宣传力度，满足农户、农民合作社、农业产业化龙头企业、基层政府、村级组织等涉农主体的知情权。在信息公开过程中，除了使用文件、报纸、电视等传统媒体外，还要加强网站等新兴媒体的宣传力度，及时、准确、全面地宣传“三农”相关政策。此外，还可以结合农村的特点，通过墙报、标语、明白纸等鲜活的方式让农民知晓法律和政策规定，特别是涉及农业补贴、工商登记、税费减免、资金项目等方面，要广泛宣传发动，营造“三农”政策落实的良好环境。
    2.加强相关政策的舆论监督。政策执行过程中的舆论监督，是指公众或组织借助大众传媒形成舆论力量以对执行权力运行的偏差行为进行披露、建议乃至批评，以影响公共决策和政策执行效果的活动。加强对“三农”政策执行情况的舆论监督，一方面，要发挥大众传媒“群众喉舌”、“政府镜鉴”的作用，表达民意，推动各项政策落实。如2013年10月，中央电视台《焦点访谈》栏目曝光的江苏一农民合作社办理营业执照受到刁难的事件，就很好地发挥了舆论监督的作用，推动了问题的解决和政策的落实；另一方面，舆论报道还要从各地落实农业和农村政策的实践中挖掘出好的经验和典型，为其它地方提供启示和借鉴，提高有关机构和人员的知名度、美誉度及对受众的吸引力，引导舆论监督注重社会效益，发挥正确的舆论导向作用。
    三、加强政策评估和反馈
    政策评估作为衡量公共政策成效的重要工具，具有两个方面的重要意义，一方面，政策评估是检视一项政策付诸实行以后，是否达成了政策制定的初衷，以避免政府浪费人力、资源在没有效果或不当的政策上；另一方面，政策评估的工作也是发现并修正政策的误差的重要渠道。就“三农”支持政策来说，通过开展政策评估的过程，就是全面评价政策执行情况并不断完善相关支持政策的过程。
    1.健全政策试点机制。在农业农村有关支持政策推行以前，应开展政策实施试点，在全国不同区域选择一些具有代表性和典型性的地区，发挥其先行先试、积累经验的作用。根据政策内容设定试点周期，并全程跟踪试点进展，对政策的妥适性开展评估，对政策风险进行预警，对基层政府、合作社、龙头企业以及农户等相关主体反映的问题进行分析，并以此为依据确定政策是否进行进一步修正以及是否在全国推广。尤其是具有一定风险的政策，如农民合作社开展信用合作、农民土地入股合作社和龙头企业、农民土地承包经营权抵押、农村农房抵押等重大政策，一定要采取稳妥的态度，审慎推进试点，逐步积累经验，切不可盲目推进、一蹴而就。
    2.完善事后评估机制。当前在我国公共政策领域“重制定轻评估”的现象非常普遍。一项政策出台之后，往往通过文件、会议等方式将向下级传达，至于政策落实情况、实际效果等问题则没有受到政府部门的重视，事后评估严重不足。开展事后评估就是针对政策执行绩效进行全面评价，评估主体可以是中央有关部门，也可以委托独立第三方机构，主要有以下方法。一是成本—效益分析法，这是在对整个政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析的一种方法。二是对象评定法，指由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。由于政策对象是政策的实施者，他们对政策的成败得失有切身感受，因而最有评价发言权。三是专家判断法，通过组织专家对政策执行情况进行调查，与执行人员及其政策对象交换意见，以此判断政策的绩效。由于专家专业化较强，相对于政策制定者、执行者和政策对象来说属于独立第三方，因此能站在比较客观、公正的立场进行评估。四是自评法，通过政府自身对政策的影响及达成预定政策目标的进展情况进行评估。由于政策执行人员参与政策实施的整个过程，能够掌握比较充分的政策信息和第一手资料，能及时、充分地评估每一项政策的效果，同时，可以根据自己的评估结论，迅速调整自己的政策目标和措施，使评估活动得到立竿见影的效果。本文建议，针对“三农”政策执行情况，要抓紧编制评估指标体系，发布政策执行评估报告，在涉农部门中形成一种“抓落实”、“要实效”的工作氛围。
    3.优化政策反馈机制。评估结果是评价政策执行情况的直接反映，也是修改完善相关政策的重要依据。要积极运用评估结果，优化反馈机制，一方面基于评估结果建立奖惩机制，对执行较好的部门予以表彰，对执行不力的部门加以督促指导乃至严肃问责，起到宣传先进、鞭策后进、赏罚分明的作用；另一方面，要根据评估中各级、各部门、各农业经营主体等反映的问题，在政策内容、执行机制等方面加以修改完善，更好地发挥政策导向作用。
    作者简介：赵海，农业部农村经济研究中心副研究员