张英洪：探索推行农村政经分开改革

    最近公布的《深化农村改革综合性实施方案》首次提出开展实行农村“政经分开”试验。这是完善乡村治理机制、推行乡村治理现代化的重要举措。
    在我国农村，村党支部、村民委员会、农村集体经济组织是三类最重要的基层组织。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动，领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。
    根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
    目前，农村集体经济组织还没有专门的国家立法，根据《宪法》和《农业法》等法律，农村集体经济组织是我国农村集体经济制度的主要组织形式，它的主要职能是做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。
    村党支部、村委会、村集体经济组织三者之间职能不同，性质各异。但长期以来特别是在人民公社时期形成的“政社合一”体制，至今未能得到应有改革，相反在某些方面还得到了强化。2000年以来，北京市倡导农村党支部书记和村委会主任“一肩挑”。2013年北京市村委会换届选举结果显示，北京市村党支部书记兼村主任的比例为65.7%，顺义区农村“一肩挑”的比例高达87%。北京农村还有许多村党支部书记兼任集体经济组织负责人。
    在农村实行村党支部、村委会、集体经济组织负责人“一肩挑”，有其突出的正面效果，尤其是有利于“集中力量办大事”，提高上级政府交给村级各种事务的办事效率，但其负面影响同样不容忽视。2014年7月，中央巡视组针对北京市巡视后反馈，发现北京“小官巨腐”问题严重。2014年5月12日中央纪委监察部网站通报了4月28日至5月9日两周期间，各级纪检监察机关查处的237件违反中央八项规定精神典型案件，其中涉及北京4名书记、主任“一肩挑”的村官因违规接受礼金、违规向亲属等人发放占地补偿款、冒领专项补贴等问题受到处罚。2014年10月，北京市委关于巡视整改情况的通报中，公布了部分“小官巨腐”问题，比如海淀区西北旺镇皇后店村会计陈万寿挪用资金高达1.19亿元。2015年1至9月北京市立案1399件，其中查处“小官贪腐”329人。绝对权力绝对腐败。这条政治学的黄金定律，在村庄政治中同样适应。
    根据治理法治化和现代化的新要求，应抓紧完善村级治理体系，推行村庄政经分开试点，探索村党支部、村民委员会、集体经济组织职能和权限分开，理清三者的权责关系。
    一是要推行职责分开。进一步明确村党支部、村委会、村集体经济组织的职责。村党支部作为执政党在农村的基层组织，具有贯彻执行党的方针政策、领导和推行村级民主自治、讨论决定村级经济社会重大问题、加强党员干部的教育和监管等职责，重点是要加强从权力型组织向服务型组织的转变，将为人民服务的根本宗旨转化为服务群众的实际行动，全体党员要成为农村社区的志愿者和义工。村党支部要以服务体现宗旨，以民主推动自治，以法治维护权益，以监督保障公正。村委会作为村民民主自治组织，重在尊重村民意愿，保障村民参与公共事务，为村民提供各项公共服务，维护村民各项合法权益，实现村民在村庄范围内当家作主。村集体经济组织重在发展村庄集体经济，加强集体资产经营管理，完善法人治理结构，保障集体经济组织成员所有权、参与权、监督权和收益分配权。
    二是要推行人员分开。村党支部、村民委员会、集体经济组织负责人不宜简单提倡“一肩挑”，应当分开设立，民主选举，不得相互兼任。村党支部书记由全村党员直接民主选举产生，对全体党员负责，依照有关党组织规定开展工作，重在发挥先锋模范带头作用。村委会主任由全体村民直接民主选举产生，依照村民委员会有关法律法规行使职权，对全体村民负责，重在推行村民自治，加强村庄公共管理和公共服务，保障和体现村民当家作主。集体经济组织负责人由集体经济组织民主选举产生，对集体经济组织成员负责，依照有关法律和章程开展经营管理活动，维护集体资产权益。在村庄治理中，要处理好官治与自治的关系，纠正官治独大，强化自治功能。要破除有关体制机制障碍，打开城乡人才流动壁垒，培育和造成有利于推动乡村治理民主化、法治化的新乡贤人才队伍。
    三是要推行账务分开。对村党支部、村民委员会、村集体经济组织要分别建立财务制度，实行分账管理。村党支部财务收入主要来源于党员缴纳党费、上级党组织和财政适当补贴、社会捐赠等，村民委员会收入主要来源于政府财政拨款、村集体经济收入合理分配等，村集体经济组织收入主要来源于经营管理收入、政府扶持补贴收入等。村党支部、村民委员会、村集体经济组织的支出也须遵守财务会计制度。
    在村级党组织、自治组织、群团组织和集体经济组织之外，还需大力培育和发展乡村社会组织，加强乡村社会建设，改变强官治—弱自治、强政府—弱社会的乡村治理格局，促进农村党群组织、自治组织、经济组织、社会组织的多元发展，实现从行政权力支配型村庄治理模式向社会自主服务型治理模式转变。
    作者系北京市农村经济研究中心研究员
    2015年11月6日
    原载《京郊日报》2015年11月16日