刘守英 伍振军：新时期农村改革与发展的几个问题（下）

    另一方面，农业机械化水平大幅提高与机械投入剧增。2003年以来，全国农用机械总动力保持年均6％的高速增长。全国各种主要农业机械拥有量增长迅速。2000—2010年，全国的大中型拖拉机及其配套农具分别增长302％和338％；小型拖拉机增长41．2％；农用排灌动力机械增长41％；联合收割机增长274％；播种机增长98％；水稻插秧机增长567％；机动脱粒机增长16％；节水灌溉类机械增长58％；农用水泵增长29％；农用运输车增长75％。我国农业投入方式已经和正在发生从以劳动投入为主的方式向以机械投入为主的方式转型。
    二是农业发展模式发生历史性转变。过密人口与土地的紧张关系一直是决定我国农业发展模式的重要因素。1949年新中国成立至改革开放前，尽管集体所有制实现了以生产队为单位的更大经营规模，但是由于农村人口被禁锢于土地的局面没有改变，人口对土地的压力进一步加重，人地比率进一步降低。人均土地规模从1949年的4亩下降到1981年不足2．14亩土地。改革开放初期，由于人口增长和农村人口基数过大、农村工业化吸纳劳动力能力有限，我国农村人口对土地的压力格局也没有发生改变。由于人多地少的资源禀赋和农业劳动富余、资本短缺决定的要素相对价格，我国农业发展模式一直以提高土地生产率为主。
    上世纪90年代中期以后，我国人口总量和增速持续减慢，农村劳动力的跨地区流动加速，农村人地关系得到缓解。1995—2009年，人口规模增加10．2％，人口自然增长率从10．55‰降到5．05‰。自2003年以来，人地比例逐年上升，分别从2003年的1．96亩／人上升到2009年的2．26亩／人。与人口增长模式改变引发的人地关系缓解相比，农村劳动力的跨区域流动对农地经营规模的影响更为显著。农业劳动力总量从1996年的3．17亿下降到2009年的2．59亿。随着更多的农村劳动力转到非农部门就业，农地经营规模进入逐渐扩大时期，在劳均耕地规模上，按农业劳动力计算的劳均耕地面积从2004年的5．97亩／人增加到2009年的7．05亩／人。
    新世纪以来，农户经营规模的适度扩大，农业劳动力成本上升，加上农业投入方面机械对劳动的大量替代，农业发展模式正在向以提高劳动生产率为主的模式转型。上世纪90年代以来，尽管中国农业土地生产率和劳动生产率都有明显增长，但两者增长趋势差异很大：1994—2002年，土地生产率和劳动生产率年均增长分别为0．62％和4．10％；2003—2011年，土地生产率和劳动生产率年均增长分别为3．17％和9．71％。
    （二）客观把握农业要素投入变化的新特点，促进农业发展方式转变
    一是以提高农业全要素生产率为核心，提高农业产业竞争力。研究表明，农业技术进步是当前我国农业全要素生产率增长的核心动力。要提高农业科研投入，当前发达国家农业科研投资强度达到3％—5％，而我国仍然低于1996年联合国粮农组织建议的发展中国家应确保的1％的水平。农业科技投入长期严重不足的状况必须改变。提高农业科技自主创新能力，目前我国农业专业技术人员比例很小，仅占全国技术人员的2％，而且整体素质亟待提高。提高农业科技资源配置效率。长期以来，近3／4的农业科研经费预算集中于农业生产技术研究领域，本来十分有限的投资经费，在推广、应用领域太少。促进农业科技与生产紧密结合，我国每年经中央和省级部门鉴定的农业科研成果达1万项左右，可以推广的仅占30％，与部分发达国家90％以上的推广率形成巨大反差。还要让企业已成为农业技术研究开发和产业化的主体，目前国内绝大部分种业企业的研发投入只占销售额的1％。而跨国种业公司研发投入一般占销售收入的10％左右，有的高达15％—20％，这种局面亟待改变。
    二是改变以增加土地生产率为主的投入结构，促进化肥、农药等产业的改造、升级与转移。根据日本、韩国等亚洲土地密集型农业发展的经验，随着农业从以提高土地生产率为主的发展方式向以提高劳动生产率为主的发展方式转变，以增加土地生产率为主的化肥、农药、薄膜等投入将大大下降，这既是需求导致的结果，也是改变农村生态环境、减少这些投入的适用造成面源污染的必需。我们必须制定应对这种转变的化肥、农业、薄膜等产业发展政策，保留和提升优势企业，通过政策引导这些产业的企业改造、升级与转移。
    三是制定和实施与农地经营规模和核心产业相适应的农业机械发展战略。我国农业机械化时代已实实在在地到来了。近些年，农业机械化水平大大提高，机械投入对农业的贡献大大上升。但是，我们还缺乏一个迎接新阶段到来的农业机械化发展战略，必须在国家层面尽快制定。在农业机械发展中，应根据我国土地类型复杂、农地经营规模小、区域差异大、不同农产品对机械的需求不一的特点，制定差别化的农业机械产业发展政策。尤其需要在适合小规模农业的农业机械和对国民食物消费最重要的水稻产业上取得重大技术突破，对农产品优势生产区域的机械技术进行攻关，提高国产机械供应与水平。
    以土地赋权为核心，增加农民财产收入渠道
    （一）二元土地权利与市场制度造成农民土地权利残缺
    一是农村宅基地用益物权不完整。现行宅基地制度的法律安排是，宅基地以集体组织成员身份无偿获得，集体拥有宅基地所有权，农户拥有宅基地使用权和房屋所有权，但是《物权法》对作为用益物权的宅基地只赋予“占有权和使用权”，少了“收益权”，宅基地基本只有居住功能。但是，尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和交易权利，农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。由于政府对宅基地使用的管理基本处于缺位状态，在城市化地区和扩展区，农民宅基地的扩张和盖房更是处于无序、甚至蔓延之势。
    二是农民使用集体建设用地的合法通道被堵死。现行《土地管理法》中，农村集体建设用地只是以 “农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地、集体兴办公共设施和公益事业建设用地除外”形式留下一个口子。在建设用地指标管制下，集体建设用地量大大缩减，在许多县市，能分配到的建设用地指标就只有300—500亩。农民集体为了增加农民收入和发展集体经济，不得不冒着风险自发将集体土地用于非农建设，许多集体建设用地处于法外状态。另外，集体建设用地缺乏抵押融资功能，也极大限制了集体建设用地的产出水平和农民财产性收入。
    三是强制、低价的征地制度剥夺农民土地发展权。按照《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。征收的农用地，按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。在这一制度规定下，征地成为农地非农化的唯一管道，国有土地成为非农建设的唯一合法用地。随着工业化、城镇化进程加快，农民在得到按土地原用途的倍数补偿后，失去土地所有权和丧失土地发展权。随着城市扩张，城市圈不断外移，农村土地被纳入城市版图，农村集体所有土地被政府征用转性为城市国有土地。由此，也导致土地增值收益分配不公，农民仅得到农业用途的倍数补偿，土地用途转换时的增值收益归地方政府获得、使用与支配，土地未来增值收益主要归土地占有者。
    （二）完善土地市场，赋予农民更多土地财产权利
    一是推进集体经营性建设用地入市。十八届三中全会规定，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。我国现行法律规定的集体建设用地包括三类：农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地；集体公共设施和公益事业建设用地；农民宅基地。按照既有法律规定，只有第一类属于“集体经营性建设用地”。但现实中，集体建设用地已大量入市，一是目前珠三角、长三角、环渤海等沿海地区已有非常大比例的存量集体建设用地发展工业和产业，这里既有目前法律规定的集体经营性用地，也有集体公益性和公共事业用地，也有大量的农民宅基地。二是目前进入市场的集体建设用地都处于灰色状态，村组织租赁给企业的集体建设用地，大多是双方私下签订的土地租赁合同，一旦发生纠纷，法院按无效合同处理，导致两败俱伤。三是城乡结合部地区，在城镇规划区内，存在大量的从事经营的集体建设用地，与城市土地属于国有的法律相悖。在贯彻《决定》精神中，必须以改革的勇气，按照问题导向，解决存量的、处于经营性状态的集体建设用地进入市场问题。
    二是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。缩小征地范围，就是将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生。规范征地程序，就是完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障、土地发展权等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，切实保障被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，就是在认真研究土地增值收益产生原理基础上，确立土地增值收益在国家、集体与个人之间的合理分配比例。同时鉴于我国目前土地增值收益分配对农民严重不公的现实，在提高土地合理补偿同时，总结地方经验，增加农民分享增值收益渠道，提高农民分享增值收益的比例。
    三是推进集体资产制度改革。一是要改革现行的集体所有制，明确以成员权为核心的集体所有制构造，改革现实中集体所有沦为少数干部所有的状况，明确农民集体组织成员权利。二是对集体资产的经营采取股份合作制，将每个集体成员的资产按股份量化入股，按股份合作制原则，进行集体资产使用、管理与利益分配，改变目前集体资产由少数村干部支配和实际控制、多数村集体组织成员不能分享收益的状况。三是对集体资产股份充分赋权，不仅赋予集体资产股份占有权、收益权，而且赋予集体组织成员有偿退出权和继承权，明确赋予集体资产股份抵押权和担保权。集体资产股份被赋予充分的权利后，为集体资产制度改革，促进集体资产经营、发展和壮大集体经济提供了制度保障。
    四是改革与完善农村宅基地制度。保障农户宅基地占有权和使用权，是宅基地制度改革的底线。在法律修改中，应该按照宅基地用益物权的原则，进一步明确和强化农户宅基地使用权。在此基础上，按照一般用益物权原则，完善宅基地用益物权，在现有宅基地占有权和使用权基础上，赋予宅基地使用权人收益权、转让权。改革完善农村宅基地制度，在贯彻十八届三中全会精神中，选择不同类型地区进行宅基地制度改革试点，重点探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转、打破宅基地成员和村社边界，基本取向是逐步实现以财产权赋权交换福利分配权，实现农民对宅基地完整用益物权，促进土地有效利用。选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
    五是建立和规范农村产权流转交易市场。建立农村产权流转交易市场，可以使农村的集体资产有一个合法实现财产价值的渠道，可以保证农村产权的财产价值不被少数人吞掉，让集体资产在阳光下实现交易，让集体组织成员公平分享，对于农村资产市场化和农村治理方式改革，都将带来革命性的变化。农村产权流转交易市场建设试点，已在一些地方推行，效果非常明显。下一步在扩大实施时，有几点需要明确：一是到底是将所有农村集体资产都放在一个平台交易，还是根据不同资产特性和管理归口分别建市场，需要有说法。二是农村资产流转市场在哪一级建，是在市县、还是乡镇？三是尽快制定集体资产流转管理办法，指导地方推进，以免走偏。
    （作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）