赵俊臣 赵海兰：完善农民承包土地流转的价格形成机制研究

    
    在农村土地林地流转中，价格的确定是一个十分关键的问题。合理的流转价格对于保护流转双方特别是转出农民的利益、促进土地林地经营权流转市场的形成和发展、乃至我国的市场经济的完善与成熟，都具有重要意义。虽然有学者对农村承包经营土地林地流转价格评估已做了相关研究，但是我国农村土地林地流转价格机制尚未形成，农村土地林地流转价格体系远未建立，不少人对土地林地流转价格的决定因素还存在着模糊的认识。因此从理论与实践的结合上探讨农村土地林地流转价格形成机制，对于促进农村土地林地流转健康发展、合理确定农村土地林地流转价格、充分维护农户在土地林地流转中的利益等方面具有重大作用。
    一、当前我国农民承包土地林地流转的价格现状
    （一）自然差异引起的价格差异
    因地理位置、流转后土地用途的不同、基本设施、人们认识上的差异等，目前全国各地土地流转的价格差距较为明显。
    对于土地流转的价格而言，区位是第一个极为重要的决定因素，区位条件好，土地价格相应就高，区位条件差，土地价格相应就低，因此不同地区的土地流转价格有高有低，这当然是正常的。在东部沿海等特大城市郊区，土地价格不断攀升，从之前的每亩2000多元，已经攀升至目前的4000多元。西部昆明、成都、贵阳等大城市郊区土地承包经营权流转价格一般为每亩每年1000元以上，不超过1500元。昆明市郊富民县农村耕地流转亩均租赁价格达到每亩平均1000元，最高为1200元，山区最低400元，上下相差3倍。环昆明市的滇中地区地玉溪、曲靖、楚雄三城市，以及经济相对发达、交通便利的大理、开远等城市，价格略低于昆明市，一般为每亩每年800元——1200元；而地点偏僻、区位较差的地区流转价格较低，只有区位较好地区的四分之一到三分之一。浙江省绍兴市大雷村与俞益平2004年达成山地租赁协议，俞益平租用大雷村1500亩荒山，承包期50年，折合承包费每亩每年8元。另据天涯社区2010年3月21日一篇帖子透露, 前段时间，重庆市彭水苗族土家族自治县某村组干部给每户农户下发了一分“资料”，称上面要求将长溪河两岸的河山林地以每亩250元的价格转让给阿依河公司50年，平钧每亩每年的转让价格就是5元。
    在一些更为偏远的山区、边疆地区，由于经济不够发达，愿意受让者不多，土地林地流转价格当然不会高。据云南日报2007年3月20日发表记者张莹、刘流、李汉勇、 江世震写的《云南农民是否欢迎金光集团？》报道，2002年3月景谷傣族彝族自治县划出100万亩商品林地委托云景公司经营管理，实施原料林基地建设，企业一次性支付国有林每亩40——50元，集体林每亩180元的补偿，经营期为50年；2006年金光集团在西盟佤族自治县桉树林基地租地5万亩（实际只种植了3．7万亩），多分布在最偏远贫困的北部山区，全部是政府抓“固居固耕”调整出来的轮歇地，租期50年，每亩每年40元的土地承包费，当地少数民族村民还可以为金光公司打工，获得一份打工收入。当地干部感慨：金光公司租的那些荒地“就算是白白送人，人家也未必要，不租给金光种树，再过20年这里仍然是荒地”。
    近几年来，烟草公司在云南省适宜地区租地发展现代烟草种植，由于全部位于土壤肥沃的村庄附近，租金为每亩每年1000元左右。上海光明食品集团光明食品集团在云南省勐海县成立的云南石斛生物科技开发有限公司，按“公司+基地+农户”的产业发展模式，租用农民土地种植铁皮石斛，每亩租金每年约1000元。
    （二）农户自发流转价格普遍偏低
    在农户自发流转中，价格普遍低于每亩400——600元的正常流转价格。这是应为，承租户一般都是经济实力不强的小农户，无资本投资，得地后并不是发展高效农业，而是种植一般经济作物，种植技术并不先进，种植效益达不到高效标准，也就出不起高价租地。我们曾经调查的乡村，农户间土地流转价格仅在每年每亩200元左右。
    （三）土地征用使农民吃了大亏
    在城市建设用地的征用中，由于政府控制了一级市场，征用价格则是按照前3年的平均产出的倍计算的，价格往往低于市场价格，使农民吃了大亏。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”我国现行的征地补偿费计算方式采用“产值倍数法”：征收土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍；其土地补偿费和安置补助费的总和按规定最高不得超过土地征用前3年平均年产值的30倍。这些规定的缺陷主要表现在：一是根本无视土地的真实成本，补偿范围窄，仅限于补偿与土地有直接联系的一部分损失，至于残缺土地的损失和其他间接损失，尤其是土地自身价值均未列入补偿范围；二是根本无视土地市场价格，补偿标准偏低；三是没有考虑到被征土地今后的增值，以静止的观点看待市场经济条件下物价上涨和增产因素；四是更在于土地补偿是以农地收益来计算的，并没有反映农地转为非农地后的市场价值升值部分。五是由于农民不是土地的所有者，所以在征地补偿额分配时，本来就很低的征地补偿费都是经层层截留后才能部分交到被征地农民的手中。由于法律规定了补偿的最高限而不是最低限，在农民不能参与具体的征地补偿标准制定的现行体制下，实践中大多按低限补偿。不难看出，上述规定，既不是地价，也不是地租，与土地市场毫无关系，是政府行为的结果，严重损害了广大农民的利益。据中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文前几年就指出，如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000-8000亿元的代价的话，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地,，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。按陈锡文的说法推算，在近十几年来农民们还因土地的低价征用被剥夺3万亿元以上的价值。另据中共中央党校研究室副主任周天勇先生的估算，改革开放以来，通过低价征用制度，从农民手中转移的利益大约有15万亿人民币，而卖地补偿给农民的不到其中的5%。
    我们注意到，国土部2010年7月下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》后，据国土部耕地保护司司长朱留华朱介绍说，总体来讲，比原来的征地补偿标准提高了20%到30%；有的地方特别低的，甚至提高了一倍以上。但是，农民在城市建设用地的征用中吃的大亏，尚未根本解决。
    二、土地林地流转中的问题
    （一）总体看土地林地流转的比较价格偏低
    土地林地的流转价格是高或低，不能笼统的判断，要有参照系的比较才能得出。在此，我们通过与农作物的比较，发现目前的土地林地流转的比较价格偏低。具体算账比较如下：现在农民种田不仅不要交农业税，而且还能享受各种补贴，其中粮食直补、农资补贴和种子补贴三项加起来每亩就有100多元；随着粮食收购价的提高，稻麦两熟亩纯收入已超过1000元。如果农民种植经济作物，收入还要高。例如昆明市郊区农民种植大白菜，每年可种三茬，收入在每亩3000元，若种植鲜花，收入更高。另外，免耕麦、旱直播稻技术被广泛应用，收割机械化，大大减轻了劳动强度。这就是有的农村研究专家百思不得其解的“青壮年劳动力都外出打工了，而留守在家的老人和妇女不用费多大的劲，照样将田种得好好的”的奥秘。
    （二）土地林地价格机制不规范，价格体系不完善
    目前我国并无规范的农户承包土地林地流转价格形成机制，价格体系也没有完善。
    首先，价格形成很不规范。我国集体土地林地流转价格的形成，目前主要是两种方式，一是政府征用土地，按照政府制定的标准统一补偿的价格，这可以看作是购买集体土地(所有权转移)的价格，其中农民作为所有权主体并没有任何的发言权；另一种是集体土地林地使用者(集体组织或农民个人)自我决定将土地林地流转，流转双方达成的协议价格。无论哪种方式形成的价格，都不是健康市场自发形成的价格。而且土地林地流转价格在大部分地区没有规律可循。主要表现在：相邻镇与镇之间的土地林地流转价格不平衡，同一个乡镇的村与村土地林地流转价格不平衡，同一种用途土地林地流转价格的不平衡，同一个时期土地流转价格的不平衡。土地流转的价格体系没有完全建立起来。
    其次，土地价格运行不规律。价格运行规律是市场经济的灵魂和核心。在土地林地流转中，由于价格的形成不规范，市场运行中价格信号失真，价格并不是市场供给和需求的正确反应，未能实现调节供给和需求，更未能实现土地林地市场处于均衡和稳定状态的目的。
    再次，隐性交易占的比例过大。隐性交易带来了土地交易价格的随意性，也导致了不公平性，主要是受让者侵占了出让户应得的利益，最后必然使市场出现混乱。
    最后，从法律角度来看，我国土地林地的流转应该是使用权的转让但按照国家的相关规定，农户承包土地林地所有权不能转让。对于农村土地林地来讲，承包权与使用权可以统一于农户，也可以分离，那么承包权和土地使用权应该有各自的价格，但是如何计算，却没有计算方法和价值衡量标准，价格形成机制没有得到规范。再从土地林地价格形式来看，土地林地的流转价格仅为单一的使用权价格。在当前农村双层经营体制下，无法满足土地林地流转的需要。因此农村承包经营土地流转价格没有理顺，流转价格体系尚不完善。
    （三）价格评估困难
    现阶段，多数地区没有农村集体土地林地资产评估机构，土地林地价格多为农户与受让业主之间通过协商的交易形成，农村土地价格评估困难。另一方面，由于依法转让农村土地林地的案例较少，运用市场比较法和长期趋势法困难，通常用收益还原法求地价。但影响土地流转价格的因素有很多。如同块土地因作物种类不同，其产量和价格也不同。农产品的产量受自然条件和经营水平的限制，农产品的价格受供求关系、工农业产品的比价、国家政治以及农用生产资料价格的影响。而这一切是极难掌握的，每年都在变动，受多个条件的限制，使得收益计算很难做到精确，所以农村土地价格评估工作的开展仍相当困难，运用收益还原法求得的地价多数时候并不反映实际。
    （四）价格制定随意性较大
    我国多数地区在确定农村承包土地林地流转价格过程中随意性较大，多数土地流转属于农户间自发流转的较多，因此只是流转双方事先简单地协商价格，而没有签订相应的书面合同，对影响土地流转价格的多方面因素没有加以考虑，也没有相应的土地林地历史价格可供参考。随着农村市场经济的发展和物价上涨因素的影响，土地的远期价值难以准确评估，事先简单约定价格容易损害农民利益。有的实行以实物计价、以货币支付的方式，但实物计价容易导致初期价格偏高，后期价格过低的情况发生，同样使得农户的利益受到了损害。还有的仍然是无偿流转。
    （五）流转合同里没有价格增长机制
    许多地方的流转合同里，都没有价格增长机制的内容，经常是一个价格定到底，不能充分保障流转双方的收益，容易使农民和集体利益受损。比如10年前一亩地100元，现在仍然100元，远远低于市价，当然流转方不会同意，还会形成社会不稳定。
    （六）流转双方匆忙成交心理导致的低价
    在许多山区，林农们大多有大片林地荒芜，但是因交通不便，想开发又无资金实力，致使林地林木成为“废弃”资源而长期闲置，与其时常遭到别人偷砍盗伐，不如价格低点及早流转。再从个别林业产业开发业主来看，往往抓住林农“尽快变现”心理，以较少投入换来大面积林地，供其经营发展，增加经营收入，也导致了低价流转。
    三、农民承包土地流转的价格是由什么决定的
    价格是经济学中的一个极其重要的概念。计划经济迷信政府定价，结果是迄今为止的所有政府定价都不反应社会需求与供应，也就不能不扼杀了千百万人的积极性、创造性和责任心，也就不能不被所有国家的人民所抛弃（仅有缺吃少穿的北朝鲜、古巴除外）。在市场经济中，价格对资源配置起到了至关重要的作用。市场通过价格调节来协调整个经济中各个经济主体的决策．使消费者的购买量与生产者供应者的产量之间保持平衡。这种平衡，表明消费者与生产者供应者各自独立做出的决策是相互一致的，这种一致性是经济本身内在的客观要求。正是在这种调节过程中，价格机制解决了人们困惑的“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”的资源配置这一极其重要的问题。
    那么，农民承包土地流转的价格是由什么决定的？
    （一）传统的理论观点
    1．土壤肥力决定论
    土壤肥力是决定农地产出的重要因素，因此也相应决定了在主要用于农产品生产的条件下的土地流转价格。这点可以从马克思的级差地租理论来说明，根据马克思的级差地租I，由于不同类土地之间的肥力不一样，其优劣等级不一样，那么产生的地租也是不一样的，由于土地价格与地租之间存在着一定的联系，从而也就决定了土地的价格。
    同时，由于土地使用权价格就是土地使用权拥有者将土地收益的权利进行转让了以后在经济上的一种补偿，土地使用权拥有者即是集体土地所有者之一，又是承包土地的经营者，对承包地具有使用权和收益权，也就顺理成章地有权利享受级差地租。因此，在土地承包经营权转出期内，土地使用权的价格可以以级差地租的超额利润和总地租等为依据来决定土地流转价格。
    2．大宗农产品合理收益决定论
    由于土地能够产出的产品不同，有粮食作物、经济作物等，它们的使用价值也不一样，造成在市场上的价格不同，而且它们的市场行情、需求预期等也是有区别的，因此土地承包经营者从承包土地上获得的收益大小不一，相应地应给予土地转让方的经济补偿也就不一致，由此形成了以粮食等大宗农产品合理收益为指导价的土地流转价格机制。这为土地流转双方通过协商等方式合理确定土地流转价格，提供了权威的指导依据，保障了农民土地承包权益，促进土地承包经营权流转在依法自愿有偿的原则下有序展开。
    3．土地的地理位置决定论
    尽管土地的地理位置是固定不变的,但其所处的位置受人类社会经济活动的影响是可以变化的。人们通常会选择市场辐射、交通条件等因素对该土地的地理位置进行分析,综合考察农用土地的利用价值。然后在该块土地上进行投入，投入主要包括土地承包者为把土地改造成适合于某种使用方向的直接成本；与土地主导使用功能相配套的投入,主要表现为基础设施的投入，主要有道路系统、合理利用土地的灌溉系统、生活服务的设施等；地块周边关联环境的间接投入等。其中，地块周边关联环境的间接投入虽不增加地块本身的价值,也不是出于改善地块质量的直接目的,但这种周边环境投资,对地块升值具有波及效应,从而形成土地使用者的级差收入。在土地经过承包者的投入用于非农开发的情况下，将由该块土地开发后的总收益在开发商、政府、农户集体组织和农户之间的分配比例，来决定农户可得到的土地流转价格。在这种情况下，土地的地理位置对该块土地流转价格起着重要的作用。
    （二）土地林地计价模型
    一些数量分析学者针对土地林地流转实践中迫切需要确定流转价格方法的实际，纷纷设计计价模型，其中当属中南财经政法大学的叶倩、邱瑞（2008年）的模型最为著名。叶倩、邱瑞模型针对目前我国农村土地流转的实际，分析了农村土地产权关系，建立了以土地使用权收益现值法确定土地使用权流转价格的模型。模型遵循了以经济价值确定经济交易价格的理论要求，真正体现了市场所要求的等价交换原则，对于如何在土地流转过程中切实保护农民的利益具有指导意义。同时说明了土地年平均收益、政府年平均净税收（或补贴）、土地的年折旧额和平均利率是决定土地使用权流转价格的主要变量。另外在实证分析基础上证明了土地使用权收益现值法的正确性，系统阐述了土地使用权流转价格的形成机制。
    此外，在林地流转价格方面，江西财经大学的邹秀清（2000年）从农产品的生产价格决定方式出发，以马克思的平均利润和生产价格理论为基础，结合林业经营的特点，建立了以立地质量、集材距离和运材距离为变量的林地计价模型。该模型认为影响林地价格的基本因素有四个:一是林地的立地质量，二是林地的地利条件，三是森林经营的方式和集约程度，四是林产品的市场价格。模型将评估地区宏观级差位置及具体评估地块的微观级差差别有机地体现出来了,且操作简便,应用性强，尤其适用于有林地和无林宜林地的评估，为林地流转价格的确定提供了的依据。
    （三）倍受批评的政府定价
    政府在城市扩张、重点工程建设中，凭征地权拿地，用行政手段压低农村土地价格，没有给予被征用土地农民合理的价格补偿。在这种情况下，征地主要由地方政府定价，农民缺乏充分定价权，所以，土地的流转条件受地方政府的财力乃至认识水平的影响非常大。这种做法虽然对城市化积累的贡献大、城市建设搞得快，但是代价是农民分享得少，而且在权利关系上他们不是平等谈判的一方。不少地方政府在建设用地流转方法设计上，针对各地方经济社会发展情况不同而形成的流转条件差异，按照自己的利益取向来设定补偿形式和标准。而农民只能被动地接受。这也说明了这种方式形成的价格机制不完善，导致诸如土地储备、房屋拆迁、城中村改造征地过程中同地不同价、低价征用土地等问题较为突出。
    （四）市场交换价格的形成
    土地承包经营权流转的方式主要有转包、出租、互换、反租倒包等。针对不同的流转方式，其流转的价格确定不尽相同。一般来说，在农地承包权流转的各种类型中,农地转包所占比重最大。农地转包的价格有三种:一是正价格,即为正常的转包价格；二是负价格,为了保留承包地而支付的成本；三是零价格,按照普通的说法就是“两不管”。
    1．协商价格
    协商价格，亦称谈判价格，分两种情况。一是在基本体现市场交易原则的基础上,农民与村庄、政府谈判时具有对等的地位,土地流转的价格由市场决定。二是村庄与基层政府在与农民谈判中处于优势地位,于是强迫农民接受既定的价格。
    协商价格或谈判价格之所以能够形成，主要得力于土地使用权的流转过程中引入的市场机制，通过市场使土地在农户之间有偿转让时，农民才有可能从自身利益出发，自主地按照市场情况作出相应的有利于自己的决策，即通过协商土地流转价格自觉自愿地将无力耕种或不愿耕种的土地及时转让出去。在协商价格的过程中，流转双方在充分考虑包括土地级差、流转期限、土地流转供需情况等因素的基础上，共同协商来合理确定地租、地价、流转价格等。这种土地流转价格决定方式从一定程度上维护了农户的利益，目前被广泛地采用。
    2．拍卖价格的形成
    拍卖是实现农地林地价值的一种市场操作方式。将市场拍卖的方式引入土地林地流转,实现了农地林地价值最大化。这种方式是在过去对农民土地的价值严重低估了的情况下产生的。一种是城市土地的拍卖。开发商首先考虑所竞拍土地的商业开发价值，同时考虑交通、地理位置等条件，在此基础上预测建成之后的售价来竞买土地使用权。在这种方式下拿到土地，政府已经做好了前期工作，如规划、拆迁等，是可以直接建设的，缩短了建设周期。因此土地流转拍卖价格较其他方式而言相对要高得多。另一种是农民土地林地流转中的拍卖。单个的农户很少利用拍卖形式转让自己的承包地，一般是由村委会操作并通过乡乃至县的交易平台、网站进行拍卖，成交价格有利于农户。
    四、完善农民承包土地林地流转的价格形成机制的建议
    (一)认真设计具有中国特色的土地林地流转价格体制
    具有中国特色的土地林地流转价格体制，应该是在宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制，重点提倡按当地农作物折价的办法，由流转双方协商或投标等方式确定土地林地流转价格。其要点：一是发挥市场在土地流转中的基础性作用，提倡采用协商、投标等方式或按粮食成本收益、物价指数确定流转价格；也可以采用农用地定级估价的基准地价等办法合理确定土地流转价格。二是流转年限内价格应逐年递增。三是流转年限一般不宜太长，这主要是考虑以后出现物价上涨、币值变化等不确定因素，若干年后就有可能造成“农民要地要不回、生活无保障”现象，从而影响农村社会稳定。四是对流转期限较长的，在流转款的支付方式原则上要求采取分期交款方式（一般以一届村委会任期为宜），不提倡一次性交清流转费用的操作行为，以降低土地流转中的风险。五是以县一级为单位建立健全土地林地流转市场，市场内应建立并完善流转信息公开披露制度，以供流转双方参考借鉴。
    （二）建立健全土地林地交易机构
    建立健全规范化的农村土地林地流转交易机构，包括交易市场、专业从事农村土地权利交易的代理机构、专业的交易信息平台，甚至包括鉴证、法律服务机构等。向农民提供转让、拍卖以及特殊的招投标交易等各种服务，规范土地林地产权的价格，健全的土地林地流转担保与保险体系，提高土地的流转速度，维护农户的利益，最大可能地减少交易的成本和增加他们交易的收益。
    （三）建立健全土地林地资产评估机构
    建立、健全与完善的土地林地资产评估机构，开展土地林地流转价格评估工作，对流转土地进行价值评估。坚持以多种利益相统一的原则，按照科学的级差地租理论，对土地林地评级定等，建立系统的土地林地评级制度，制定包括土地林地级差收入、区域差异、基础设施条件等因素在内的基准价格。同时根据市场供求、经济运行状况和受让方的投资收益情况，确定相应的收益分配办法，指导土地林地出让双方交易。尽快制定农村土地林地估价指标体系，确立科学的评估方法和最低保护价制度，让土地林地估价有章可循。
    （四）建立健全土地林地交易信息收集、处理与公开发布制度
    建立完善的土地林地交易信息相关制度，使土地林地流转价格信息透明、公开，在土地交易中保证流转双方知晓流转的具体情况。建立土地林地流转信息登记册，及时记载和反映流转情况。从而避免因信息不对称而引发不公平交易的发生。土地林地价格信息包括土地交易状况、交易价格及交易主体等等，因此在信息处理上应该做到公开、及时发布，使其能够为政府、企业和农户等相关利益群体决策提供服务。
    （五）建立流转价格调整机制
    一般来说，土地林地流转期限超过5年的，应建价格调整机制，明确约定调整时限和幅度，分时段确定流转价格。农民在流转时可采取两个措施，一个是直接在合同中按年度约定价格增长幅度，另一个是在合同中约定到一定期限后由双方协商调整价格，以有利于保障农民利益。在昆明市郊区的农民的做法是，在与开发商或者承包商签订合同时，充分考虑未来物价、地价、材料、政策等因素的价格，合同中一般会规定土地地价每5年按5%的幅度上浮。例如在政策性因素中，流转期间政府可能出台的各种政策性补贴、徒弟林地狱地上物的增值等，因此合同中应就各种政策性补贴、流转期满后地上物权属及补偿办法、土地征占应得补偿的归属等做出明确约定。
    （六）完善土地流转市场有关法规的建设
    建议县一级都要根据中央规定，制定结合本县具体县情特点的有关土地林地流转的法规，明确集体土地的产权，对企业、个人的定价进行法律约束，对政府管理部门权限、职责也要作出明确的规定。
    要明确省、市州、县、乡四级政府在土地林地流转管理中各自的职权，加强对土地交易的管理，建立一套完整的土地价格监督系统，从土地登记、土地证颁发及流转各个环节进行监督管理。
    参考文献
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    作者单位:云南省社科院
    通信地址：昆明市环城西路577号,邮编：650034