温铁军 董筱丹 石嫣：中国农业发展方向的转变和政策导向：基于国际比较研究的视角

    内容提要:人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾的制约长期存在是讨论中国农业本体论问题的基本前提。根据农业经济活动主要与自然过程结合的本质特征,世界农业可以划分为三种经营类型:大农场农业、小农场农业和小农户农业,任何不顾客观条件推进以大农场规模化为经验原型的“农业现代化”都会造成生态环境和食品安全的双重负外部性。中国2007年提出“现代农业”的多功能性和综合价值属农业政策的重大转变,需要进一步探寻新的激励和补偿机制。
    关键词:生态文明;现代农业;多功能性;转变;政策导向
    胡锦涛总书记2004年明确作出“两个阶段和两个反哺”的论断**。2005年10月中国共产党十六届五中全会提出新农村建设并将其作为国家战略,这对于缓解“三农”困境进而服务于国家宏观发展具有重大战略调整的历史意义; 2007年十七大提出“生态文明”, 2008年十七届三中全会则进一步明确了“资源节约和环境友好型农业”的新目标。本文关于中国农业发展政策和农业本体论的结构转变的讨论正是在这一大背景中提出的。
    一、城乡二元结构的长期性是讨论中国农业发展问题的基本前提
    中国的“三农”问题事实上产生于国家的工业化、城市化进程; 1996年作者首次正式提出“三农”问题时就明确强调“制约‘三农’问题的‘两个基本矛盾’”———在人地关系高度紧张的基本国情矛盾紧约束下加快工业化必然造成城乡对立二元结构的基本体制矛盾,在这之后十多年的时间里出现了继续恶化的客观趋势。
    显然,这个客观趋势不是个别的农业微观领域的政策调节所能够根本缓解的。农经理论界普遍认同:只有国家政策体系朝着缓解这两个基本矛盾的方向转变,“三农”困境才有可能得以改观。因此,当2005年为了全面落实“科学发展观”而提出“建设社会主义新农村”的国家战略,社会各界都对其深寄厚望。
    正如十六大所指出,城乡二元结构基本体制矛盾将长期存在,这个基本体制矛盾对于发展和稳定是把“双刃剑”:既是“五项统筹”之首———“城乡统筹”所针对的主要体制矛盾,又是一个时期内保持国家历经多次周期性经济危机仍能维护安定的“稳定器”。从社会稳定角度看,其一,以往历次危机中,广大农村地区都是国家经济实现“软着陆”的载体,其中很重要的原因就是农村这个数亿劳动力的“蓄水池”的池底还没有被完全打破,不仅执政党的农村基本制度没有被改变, 2·4亿农民家庭大多数还有“二亩三分地”,而且300多万个村社也还有机动地、村办企业、多种经营等内部化处理严重负外部性问题的回旋余地;失业返乡的农民工除了农活,还可以参与很多力所能及的家庭和村社内部多种经营工副业(资源极度短缺或条件极为恶劣地区除外),而不至于使失业危机集中爆发在城市。其二,在新农村建设作为国家战略提出的同时,胡锦涛主席强调了中国应该走“城镇化”道路,因为中国这样的农民人口大国不可能如西方那样单靠加速城市化就能解决“三农”问题。根据近年来作者对很多发展中国家的实地调研,一般发展中国家以打破“城乡二元结构”为名的激进的城市化往往是“空间平移、集中贫困”,进而成为社会动乱成规模发生的基础条件*;很多发展中国家确实有比中国高得多的城市化率,但其城市化往往是依靠贫民窟实现的。根据作者的大量实地调查,那些贫民窟地区由于只是贫困人口从乡村向城市的空间平移集中,往往造成黄赌毒泛滥、黑社会控制,无法实现政府的有效治理。其三,近年来新增社会冲突之中,相当数量是各地政府以突破城乡二元结构、加快城市化为名,强行占有农民赖以生存的自然资源特别是土地资源以获取土地资本化增值收益的政府违法造成的(甘藏春, 2007)。
    有鉴于此,我们一方面认同打破城乡二元结构这个基本体制矛盾的一般性观点;另一方面,又不得不承认不能回避的问题恰在于,既得利益集团在体制改革和突破创新名义下所强调的各种“化”所体现的无外乎是与西方18—19世纪产业资本扩张阶段并无二致的内涵;如果有所不同,也只是那个时期的列强得以通过殖民地扩张战略缓解国内矛盾,而中国人无论怎样师从西方也不再有复制这种制度路径的可能。
    综上,虽然城乡二元结构是导致“三农”问题产生并且日益严峻的重要体制症结,但在各地这种政府主导利益集团更多占用农村资源的改革实践之中却越来越不具备打破这个体制矛盾的条件;无视现阶段的客观约束条件,即便主观上具有良好意愿,最终也只能导致成本由全社会尤其是并无多少资源应对动荡的大众来承担。因此,我们才需要承认、强调城乡二元结构作为基本体制矛盾的长期性,现代化进程中的中国农业发展的方向并不是城市“化”农村。
    二、新中国前五十年农业政策的背景与发达国家的经验教训
    中国于1956年提出“农业现代化”的目标,一方面是在发展模式上全面学习苏联,并为此构建了意识形态化的话语体系;另一方面是迫于城市工业部门已经制造出来的工业产品急需借助国家权利下乡的压力。
    时至今日,虽然半个世纪以来都难以找到几个投入产出合理的农业现代化典型,人们却还是在不断的教训之中继续着对这个照搬于先苏后美的教条化目标的执着,继续着对惟其继承了殖民地资源扩张遗产才有大农场的少数国家的农业现代化经验的明显有悖常识的片面性认识。
    诚然,面对中国小农经济的农业效率低下、农民收入徘徊的困局,任何人都会学看发达国家的农业现代化经验,但却几乎很少人能看到这些经验的其他方面。
    首先应该了解的是,农业自身内在具有自然过程与经济过程高度结合的特征;在世界近代通过殖民化推进工业化的资本文明史中,农业内在特质不可能被根除,遂客观上分化为三个异质性很强的不同类型:一是大农场农业,主要是前殖民地国家(美加澳为代表)因彻底殖民化造成资源广大而得以有条件实现农业规模化和资本化;政府对应提出的则是公司化、产业化的农业政策和推进农业全球贸易的话语权。二是小农场农业,主要是前宗主国(欧盟为代表)因欧洲人口增长绝对值大于移出人口绝对值致使资源愈益有限而只能实现农业资本化与生态化相结合,并且出现60%农场由兼业化中产阶级市民兼业经营,遂导致一方面其农业没有自由市场体制下的竞争力而政府对应设立多种贸易壁垒,另一方面与农业生态化高度相关的绿色社会运动从欧洲兴起。三是小农户农业,主要是未被彻底殖民化的原住民为主的东亚传统小农经济国家(日韩为代表)因人地关系高度紧张而唯有国家战略目标之下的政府介入甚至干预———通过对农村人口全覆盖的普惠制的综合性合作社实现社会资源资本化,才能维持“三农”的稳定。
    由此看来,乡土中国属原住民为主的东亚小农村社制经济基础;应该借鉴何种模式本来也是常识问题。进一步的讨论可得出两个去意识形态化的经验判断:其一,依据这三种类型之中任何一种的经验所形成的理论都不可能具有全球普适性。其二,这三种类型之中都没有足以支撑“农业现代化”成之为国家发展战略的成功典范。
    其次,更应关注农业现代化(资本深化)的实际困境。在欧美日等发达国家,一方面,农业中基因技术、生物技术、灌溉设施和技术广泛应用,科研院所和农场日益密切联系,为农业发展提供新技术、高科技装备,使现代农业具备了技术密集型产业特征;其中美加澳大农场引入大型联合机械、飞播、防治病虫害等广泛运用,提高了农业的资本有机构成,也内在地具备了技术与资本密集、排斥劳动的特征;另一方面,恰恰因为农业已经成为具有现代产业技术密集、资本密集、制度体系完善的参与全球资本化竞争的产业,所以才几乎都陷入农业生产的高成本和农场主收入依赖政府高补贴的新恶性循环;乃至于除了少数几个在殖民地时期掠夺性占据土地资源得以形成大农场的国家之外,欧盟的小农场和东亚的小农户为主的发达工业化国家的农业尽管实现了现代化,若没有政府补贴,在市场化和全球化条件下面对发展中国家传统农业的竞争几乎都要破产。
    其三,人口与资源关系作为基本国情通常是任何体制的政府农业政策调整都必须遵从的硬约束。中国拥有世界农民人口的30%,却只有9%的耕地和5%的水资源。在这样一个“有中国特色的社会主义国家”里, 9亿多农村户籍人口、2·3亿农户,在市场自由化和农地产权已经相对私有化的制度情况下,农户不仅高度分散且土地分割细碎,属于世界上兼业化程度最高的、最细小的农业单位,与发达国家的大农场经济根本不具有可比性;或可借鉴的只能是小农场/小农户为主的发达国家农业发展道路。
    事实上,日本早在20世纪80年代就开始强调农民权益、农村区域综合发展和食品质量安全的综合性“三农”政策;欧盟则在90年代后期改变了早期与产业资本结合的单一的农业政策,根据农业本体论内涵的多功能性,提出更多具有人类安全与生态环保等公共品性质的现代农业理念。
    三、发展中国家的教训与经验:朝鲜与古巴的农业道路
    还应引以为鉴的是朝鲜与古巴的农业道路及其经验教训*(文佳筠, 2006)。
    朝鲜在20世纪90年代所遭遇的饥荒及随后的长期粮食安全困境是近年来最不为人所真正了解的农业现代化灾难之一。人们一般都意识形态化地归因于某种政权的统治,理由就是一个控制了一切的政府就必须为粮食的歉收负责。这掩盖了一个更加根本的问题:依赖农机和化肥的现代化农业产出水平必然受石油和化肥的供给能力的影响,只要突然地出现这些投入品短缺,产量下降就是不可避免的。
    朝鲜是依照前苏联的“机械化+化学化=农业现代化”的模式来发展农业的,进而形成了对技术、机械、石油、化学肥料以及杀虫剂等农业物资的进口依赖。在前苏联维持经互会体制时期,这种模式使其快速实现了工业化和城镇化, 20世纪80年代末期朝鲜在粮食自给自足的基础上实现了城市人口高达70%。但由于前苏联在1991年解体,随之是维持前苏联东欧内部换货贸易的“经互会体系”1992年解体,对朝鲜石油、农机设备、化肥和杀虫剂的供应突然急剧减少,而在传统农业生产力条件下靠30%的农村人口从事体力劳动却根本不可能养活70%的城市人口。就像联合国粮食及农业组织和世界粮食计划署于1998年11月联合发表的一份报告所指出的:“朝鲜高度机械化的农业面临着一种严重的窘境,因为其4/5的机动化农业机械和设备由于荒废以及缺少配件和燃料而无法使用……事实上,由于找不到运输卡车,已收割的粮食被长期堆放在地里。”另据第一作者实地调查,大约1/3的粮食产量之所以成为“收获损失”主要在于缺乏机械和人工。
    饥荒发生后朝鲜粮食安全形势长期严峻,仍然拘泥现代化目标的政府在封锁的条件下并没有可能做出根本改变。更需要警惕的是,任何石油短缺的国家都有可能经历相似的灾难。
    古巴也曾面临着相似的问题。在某些方面,古巴面临的挑战甚至更大。在1989年以前,朝鲜的粮食是自给自足的;而据估计,古巴有57%的粮食要靠进口,这是因为其农业长期受殖民地种植园经济单一作物规模化生产的影响,尤其是其国有农业部门主要集中于食糖专业化和大规模的产业化大生产。在前苏联解体和美国加紧禁运之后,古巴的贸易损失了85%,而其以矿物燃料为基础的农业投入(化肥、农药、石油等)减少了50%以上。在随后发生的粮食危机最严重的时候,有些地方每天的粮食配给量就是每人一根香蕉和两片面包。针对这种情况,古巴发起了全国动员以重建农业;比朝鲜幸运的是加勒比地区不仅无冬天,而且天然具有生物多样性优势。现在,古巴的农业包括有机农业、永续农业、城区菜园、畜力以及生物性肥料和害虫管理等多种形式,其生态和社会可持续性可能是当今世界上最好的。1999年,瑞典国会向古巴颁发了“优秀民生奖”(即人们所讲的“另类诺贝尔奖”)。
    四、“生态文明”发展观要求对农业政策调整的要求
    正是由于片面照搬少数大农场国家经验,缺乏对农业现代化的教训和局限性的深刻分析,更缺乏对中国大多数地区小农经济农业的弱势地位和潜在危机的真正理解,才导致了中国无论是20世纪50年代追求前苏联大农场(集体农庄)模式,还是20世纪90年代追求美国大农场模式,都一度造成农业严重的不可持续,甚至已危及国家的粮食安全却仍南辕北辙。
    中国历史上传统的“粮猪型”小农家庭以农为主的综合生产,农户种田兼养禽畜的同时开展家庭工副业,由于生产过程与自然合一,本来就是“种养结合”生态化的有机农业模式,小型农户经济生产过程中几乎没有废弃物,
    农作物秸秆和人畜粪便等有机物包括厨余和墙土都实现“资源生态化”利用,由此在村社内部自然形成人—禽畜—作物之间简单的、不必依赖外界输入也可大体维持能量均衡的生态循环。传统小农家庭内部化不计算劳动力成本的投入机制,使传统农业能够在交易成本最低的同时实现综合正外部性最大化*,根本不产生现代化种植和规模化养殖对土壤、水体、大气的环境立体交叉污染和食品不安全等严重的负外部性问题**。
    尤其是在城乡二元体制结构下,随着1992年市场经济新体制确立之后农民打工收入所占比重提高到绝对比重以上,以前隐含在农产品中、因劳动力大量剩余而极度压低的农业劳动力价格,因得以与外出打工者的工资相对照而显化,随即导致农业生产中劳动力投入的机会成本上升,于是,越多使用劳动力的有机农业就越缺乏市场竞争优势;而大量资本密集型生产要素的投入则进一步加剧了农业的化学化程度,也就进一步加剧了农业的负外部性。
    迄今,对于农业外部性问题,世界上仍未见单靠市场机制就有效解决的先例———无论是“现代化农业”的负外部性,还是传统有机小农的正外部性,都很难在当前的市场环境下形成的农产品价格中反映出来。
    更何况,在中国人口资源压力的约束下,市场不但无法内部化处理上述负外部性问题,还因“劣币驱逐良币”而将这种负外部性进一步放大。正如世界银行以农业为主题的《2008年世界发展报告》所指出的,近几十年来全世界集约型农业的加速发展虽然提高了粮食产量,但对生态环境造成了很大的压力;传统农业的生态环境服务功能亟需引起人们的高度重视。
    此外,由于长期以来片面强调依靠农业增加收入,农民在政府引导或者自发地进行农业产业结构调整,转向经济效益较高的作物,加之耕地大量被征占,中国粮棉油等农业主产品进口量大幅增加,粮食安全问题随之愈益受到挑战。而任何一个人口大国对粮食问题都是高度敏感的, 2006—2007年的全球粮食危机中,几个粮食价格增长最快的国家———印度尼西亚、印度、俄罗斯、中国都是人口大国***。愈益依靠国际市场保障粮食安全也就愈益造成农业主产品价格及其连带投入品价格的“天花板封顶”机制———国际大农场产品价格成为天花板价格并使得大农场国家天然占有定价权****
    五、近年来中国农业发展政策的调整与主要问题
    近年来,中国政府实事求是地调整了执政理念和经济方针。2003年提出放弃单纯追求GDP、强调科学发展观所内涵的循环经济、有效经济;2005年提出资源节约、环境友好; 2007年进一步提出“生态文明”理念。据此改变了1956年因国家工业化需求而确立的“农业现代化”指导思想,提出“发展现代农业是建设新农村的首要任务”,其中对农业本体论做出的调整是,“农业不仅具有食品保障功能,而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。建设现代农业必须注重开发农业的多功能性”。
    2007年中央一号文件一出台,就有海外学者积极评价:中国终于出台了类似欧盟、日本的农业保护政策。接着,国务院批准把农业污染列入全国污染普查。2008年7月,国务院首次召开全国农村环保会议,强调“统筹城乡经济社会发展和环境保护,切实把农村环保放到更加重要的战略位置”(李克强, 2008)。
    这种情况下,各地、各相关部门本该“与时俱进”地调整以往过分强调农业的产业化和现代化的政策思路,把农业的政府导向转向到生态农业、现代农业上来。然而,几十年来,与农业污染和食品质量问题相关的投入品和产出品的加工、贸易、技术、宣传媒介等产业资本已经在这种生产方式之中形成了复杂的利益关系,不可避免地对其后的发展和制度变迁形成路径依赖,各种利益集团及其代表都确实难以为生态文明和人类的可持续发展让出眼前利益。
    因此,现代农业不仅是技术问题,而是涉及到技术、政策、管理等,乃至于自然科学领域的多方面的多学科交叉问题。
    任何制度变迁都有成本,诺思认为对路径依赖起决定作用的是制度背后的利益得失。当前,发展现代农业的最大难点是如何最低成本地调整现有的利益格局,即弱化原有与农业产业化利益相关集团的阻力,建立有利于生态农业发展的利益导向。
    此外,在非农产业大量吸纳农村剩余力的大环境下,农业生产者因其劳动力要素重新定价,宁愿放弃单纯农业生产的效益最大化而大量使用化学品来替代劳动,这是发展生态农业的一个重要的不利因素*。因此,发展多功能生态化农业,除了要大力破除既得利益集团的阻力外,还应配套其他的激励机制:第一,在生产环节应考虑建立公共财政为主的生态价值补偿机制。这在理论上已无可争议,实践中的最大难点是政府如何克服与分散小农之间过高的交易成本。往往,在交易成本的难题面前,有自身利益取向的政府部门选择与产业资本和农村精英合作,一方面导致公共资源被“精英俘获”(课题组, 2009),另一方面无法激励普通农户的环境意识,而生产者自我约束在发展生态农业中是非常重要的。第二,在社会资源动员方面,可以考虑构建城乡之间的新型“公平贸易”框架,弱化环境友好型农产品对原有产业资本主导的营销渠道的依赖,将过去产业资本占有的初加工、流通环节的利润在生产者和消费者之间重新分配,鼓励消费者的“环境友好型”购买决策,从而形成生产者—消费者—环境之间的多重正反馈环。
    六、结语
    环境库兹涅茨曲线(EKC)假说认为,在经济增长、产业结构和技术结构演进的过程中,资源与环境问题先出现逐步加剧的特征,但到一定转折点时环境质量又随经济进一步发展而逐步好转。许多发达国家证明了库兹涅茨倒U环境曲线假设是成立的;然而,各国环境库兹涅茨曲线在转折点出现时所对应的收入水平差异较大,而且生态环境的破坏在一定程度上是不可逆的,超过了阈值则完全不可逆。
    客观来看,发展中国家并不具备发达国家依靠对外转嫁制度成本来缓解国内环境问题的可能,因此等待EKC拐点“自发”出现并不现实。在生态、环境的负反馈集中、极端爆发之前,越早转向生态文明,在人与自然的和谐相处中越处于主动。
    中国农业污染量目前已占到全国总污染量(指工业污染、生活污染及农业污染的总和)的1/3~1/2(国务院发展研究中心课题组, 2006)。在向生态文明的转变中,中国农业将是可为空间最大的一个领域,但如果放任原来的负外部性肆虐也将受到最严重的惩罚。
    项目来源:本研究受到国家社会科学基金重大项目“完善社会管理与维护社会稳定机制研究———农村对抗性冲突的原因及其化解机制研究”(编号: 07ZD&048),教育部人文社科重大攻关项目(编号: 07JZD0009),教育部应急项目“通过新农村建设促进国家金融危机条件下中国经济社会的和谐与可持续发展”(编号: 2009JYJR023),中国人民大学985三期项目“中国农村发展哲学社会科学创新基地”和北京新农村建设研究基地课题“北京农业创新与功能拓展研究———发展北京都市型生态农业的重点、难点与政策建议”(编号: BJXNCJD2009-01-01)的资助。课题组成员谷莘、仝志辉、程存旺、袁月兴、何慧丽、刘湘波、刘海英、王平、邱建生、童波、贺潇、袁清华、白亚丽等参与了资料收集和案例调查,一并致谢。第一作者提出文章的整体观点并修改定稿,第二作者承担了资料收集和文字起草工作,第三作者参与资料收集和相关试验研究。
    参考文献
    1·温铁军·制约“三农”问题的两个基本矛盾·经济研究参考, 1996(D5): 17~23
    2·甘藏春·80%违法用地缘于地方政府·中华工商时报, 2007-07-13·http: //finance·sina·com·cn/g/20070713 /03073780442·shtml
    3·文佳筠·后石油时代的农业展望:北朝鲜与古巴的启示·http: //www·yesmagazine·org/article·asp? ID=1462·2006
    4·张振武·中国畜牧业转型路线图之一:生态化·中国牧业报, 2006 - 12 - 25·http: //www·chinalmy·com /kjlt/zjlt/200612 /20061225092943·html
    5·世界银行·2008年世界发展报告, 2007: 179~198
    6·李克强在中国首次农村环保会议上的讲话·转引自“中国首次召开农村环保会议”·中国网, 2008-07-24
    7·国家社科基金重点项目“建设社会主义新农村目标、重点与政策研究”课题组·部门和资本“下乡”与农民专业合作经济组织的发展·经济理论与经济管理, 2009(7): 5~12
    8·胡　聃,许开鹏,杨建新,刘天星·经济发展对环境质量的影响———环境库兹涅茨曲线国内外研究进展·生态学报, 2004(6):1259~1266
    9·国务院发展研究中心课题组·我国农业污染的现状及应对建议·国际技术经济研究, 2006, 9(4): 17~2