王礼鑫 杨涛：当代中国政策过程中的政策否决现象探析

    内容提要政策否决指政策过程中政治主体行使否决权，促使决策者放弃或改变议题、决定的现象。政策否决是现代政治生活的一种常态政治形式，逻辑上构成共识政治过程的一个环节。我国政策否决现象可分为历时性政策否决、共时性政策否决两种基本类型。改革开放以来，政策否决出现了重大变化，显示了公共政策过程朝向民主化的进步。但是，政策否决的非正式性较为突出，现有制度缺少把体制外否决纳入到体制内否决的机制。
    关键词：政策过程；政策否决；共识政治
    作者王礼鑫，上海师范大学法政学院、公共管理与社会政策研究中心副教授；杨涛，上海师范大学法政学院中外政治制度专业2008级硕士研究生。（上海200234）
    *本研究获得上海师范大学科研项目（A -3138-10-020003）、上海市教委重点学科（J50406）、上海师大重点学科（DZW907）等的资助。
    从政策过程角度审视我国政治改革与发展，是近年来中国政治学理论研究的重要进步。如王绍光曾经指出：观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。他进而发现：近年来中国政策议程设定中，“外压模式”频繁出现、公民在议程设定中参与程度提高等，因此，议程设置越来越科学化、民主化，中国政治已发生深刻变化。循着“政策过程”这一观察视角，笔者进一步研究了各政治主体（尤其是普通公民）在公共政策过程尤其是政策制定过程中还发挥了何种作用这一问题，由此发现了政策过程中政策否决现象及其研究价值。
    政策否决，即政治主体行使否决权，促使决策者放弃或改变议题、决定的现象。从政治的属性来说，政策过程，通常是一个共识形成的政治过程。但是，议题、决定、政策等，在其议程设置、方案规划、合法化以至于执行等环节，被放弃、被否决或被基本否定，也是政治过程中的一种常见现象。政策否决发生之后，如果没有造成政治冲突，那么否决也算一种“政治共识”。因此，政策否决可视为共识政治的一个环节。当然，某些情况下，否决可能酿成政治冲突。由此，可以认为：政策否决是现代政治生活的常态政治形式之一。研究政策否决现象，十分必要。
    当代中国政策过程中，也存在形式多样的政策否决现象。而且，近年来政策否决形式发生了重要变化，出现了一些令人瞩目的政策否决事例，有些政策否决潜伏着政治冲突的可能性。诸多案例中，沈阳市人大否决法院工作报告（2001）、反对怒江建坝（2003-2004）、厦门PX项目迁址（2007）、上海磁悬浮工程搁置（2008）、番禺会江村垃圾焚烧发电厂搁置（2009）等，一时间成为焦点。不过，国内尚未发现从政策否决角度对上述现象加以系统研究的文献。本文尝试界定政策否决问题，并对中国政策否决现象做一概览式分析。
    …………
    四、中国政策否决现象初判
    毋庸置疑，我国政策过程中历时性、共时性政策否决的变迁，尤其是去政治化、人大制度中正式否决机制的激活、公民发起否决并产生实质性影响等，展现了我国国家—社会关系的重大变化。
    政策否决显示了我国政治的巨大进步。第一，改革开放以来，经济、政治、社会等各个领域进行的改革，调整了国家—社会关系，全能主义国家已不复存在。对于政策否决而言，这意味着出现了更多的否决点、产生了更多的否决者、否决者具备了更多的资源，等等。例如，重大工程项目决策过程中，按照决策科学化、民主化要求而增设的环评、公示等环节，提供了可能的否决点，为持不同意见者提供了否决的机会。怒江建坝事件、厦门PX工程、番禺垃圾焚烧项目等，均提供了例证。
    再如，人大审议报告、选举等环节中，表决方式由举手表决到按表决器、无记名投票等方式的改变，客观上也提供了否决点。尤其重要的是，国家主导的改革带来的主流意识形态的变迁、利益或观念多元化，带来的居民经济社会资源的丰富、公共媒体及网络的发展等，客观上不仅促使否决者产生，而且为他们采取行动、发表反对意见带来了话语、提供了资源等。第二，人大制度中否决机制的模式化，初步具有了制度创设意义。第三，公民发起的否决中，行动者有意识地采取理性方式、有策略地表达其意愿，并产生了示范效应，为共识政治的形成提供了条件。如2007年厦门PX事件后，“散步”方式广为流传。总之，政策否决增加了政治过程中的民主、扩大了公共政策中的公民参与，表明我国公共政策过程朝向民主化的进步，初步展示了美好的善治景象。
    但是，当前我国政策否决现象变迁及其特点中，也潜伏一些不利于政治共识形成的问题。这在一定程度上暴露出我国共识政治制度设计及其运行中的不足及缺陷。笔者初步判断，我国政策否决的问题主要有：第一，否决政治的非正式性突出。
    非正式性不仅存在于前文述及的公民发起的政策否决中，而且“话语淡出”式、“历史决议”式、沈阳模式等，均尚未制度化。第二，现有制度设计缺少把体制外否决纳入到体制内否决的机制。公民直接进行否决固然具有法理基础，但正常情况下应及时纳入体制内政策过程。比如说，如果人民代表大会等正式制度中预设了综合利益表达的功能的话，那么，分散的、缺少有效组织的群众的集体行动，应能顺利纳入到人大运作中。但是，笔者在番禺案例中发现，一些人大代表不（愿意）代表群众、群众也不愿意被代表、群众担心被代表的矛盾，发人深省。
    没有代表环节，政府直接面对分散的民众，否决者极可能日益激进，而政府不得不面对刚性否决。其过程及结果，不仅可能损害决策效率，而且可能导致民粹式民主。总之，笔者发现，规定了党、人大、群众团体等组织机构发挥利益表达、利益综合等功能的制度及其运行机制，与公民自行发起的利益表达机制等之间缺少衔接。
    政策否决非正式性、制度化水平低的消极后果，一是导致政策过程的不稳定性，可能诱发冲突、酿成危机，进而使共识难产；二是增加政治过程的不稳定性，对共识政治机制乃至政治系统形成挑战。对于一个巩固的制度体系来说，频繁发生政策否决，尤其是出乎意料的政策否决，将对共识政治形成巨大挑战。因为，对于政治系统而言，“你不能改变哪怕是其中一个组成部分，因为改变一个组成部分也将改变其他所有部分。”m~能否应对挑战，成为现有制度体系是否可持续以及是否有效的一个检验标准。
    本文从对历史和现实的归纳出发，对我国政策否决现象进行了初步研判。笔者认为，接下来，应该从重塑我国共识政治机制、优化政策过程这一角度提出建设性意见。当然，其前提是对政策否决机制及其原因、共识政治机制等进行深入研究。
    
    阅读全文请下载PDF文档