谭秋成：农村政策为什么在执行中容易走样*

    内容提要：本文从信息和激励的角度，解释中央的农村政策为什么在执行中容易走样。政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等，给了执行者扭曲政策、谋取个人或集团利益的机会。在中央集权体制下，由于失去了投票选举和分权制衡两大强有力的监督工具，作为代理人的政策执行者及监管者更容易出现信息隐瞒、监督者榨取、政策套利、代理人之间合谋、委托人之间相互推诿和拆台等道德风险问题。
    关键词：政策执行；地方政府；道德风险
    通常认为，集权体制下的中央政府凭借绝对权威，可保其颁布的命令和政策得以有效贯彻执行。然而，从20世纪50年代的集体化运动，到20世纪90年代的农民负担和目前的圈地运动，大量事例表明，中央农村政策并不容易落实，部分政策甚至被执行者扭曲篡改，用于谋取小集团利益。那么，执行者为什么能按自己意志修改农村政策？其机会主义行为为什么没有被中央政府惩罚？
    本文从信息和激励的角度，解释中央的农村政策为什么在执行中容易走样。政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等，给了执行者扭曲政策、谋取个人或集团利益的机会。在中央集权体制下，由于失去了投票选举和分权制衡两大强有力的监督工具，作为代理人的政策执行者及监管者更容易出现信息隐瞒、监督者榨取、政策套利、代理人之间合谋、委托人之间相互推诿和拆台等道德风险问题。
    本文接下来的内容是这样安排的：第一部分考察政策目标度量的困难；第二部分解释为什么监督政策执行者的机制缺乏；第三部分研究多层委托代理关系中的道德风险；第四部分分析多个委托人和共同代理关系中可能产生的机会主义行为；第五部分说明在政策不完备情况下政策执行过程中可能出现何种问题；第六部分简要地总结全文。
    六、结论性评论
    本文从政策目标度量困难、监督机制缺乏、多层委托代理、多个委托人和共同代理以及政策不完备五个方面，解释了中央的农村政策为什么在执行中容易走样。笔者是从信息和激励的角度考察代理人如何偷懒、如何将政策扭曲和变通后用于谋取个人和小集团利益的。在中央集权体制下，由于失去了投票选举和分权制衡两大强有力的监督工具，作为代理人的政策执行者及监管者更容易产生信息隐瞒、代理人之间合谋、监督者榨取、委托人之间相互推诿和拆台、政策套利、滥用政府权威等道德风险问题。所以，可以预期，在这种体制下政策失败的风险更大。进一步推理，因为中央政府知道其代理人将从政策执行中索取信息租金，为了防止政策效果因地方政府机会主义行为而适得其反，中央政府可能会减少政策供给。也就是说，一些明显有利于农民的政策不会出台。所以，即使存在一个善良的中央政府，集权制下增进农民利益的政策供给在均衡上不会是帕累托最优，农业部门和农村地区将出现投资不足和公共品短缺的现象。这可以部分解释，为什么在1911年以前王朝统治时期，中国的政治思想推崇清静无为，成功的皇帝都实行外用儒术、内用黄老的统治理念。
    自改革开放三十年以来，中国政府的执政理念和方式发生了深刻变化。然而，制度改革非一朝一夕之功。所以，本文更多地在于提出问题而非解决问题。尽管如此，从政策执行的角度考虑，笔者认为以下改革建议是必须且可行的。首先，农村政策的目标应简单、清晰，以减少地方政府理解偏差、随意解释、故意扭曲的机会。其次，当预计地方政府扭曲政策后可获巨额收益时，不应颁发此类政策，已出台的应立即废止。第三，任何政策应有明确的执行手段、充足的财政资源。那种中央政府出政策、地方政府买单的方式实际上鼓励了执行者的扰民、侵权行为。第四，通过电视、广播、报纸、小册子、互联网公布各项支农资金的数量、流向、扶持范围、申请条件和程序等。让政策透明，让农民知情，鼓励农民和媒体参与监督。第五，人大各专业委员会定期评估各项政策执行情况，向全国人民代表大会和国务院通报评估结果。第六，规范各大部委的行政权力，防止出现行政条例、部门政策侵蚀法律、凌驾于法律之上的事件。第七，废除歧视农民的各项法律和管制条例，保障农民财产和生命安全，防止地方政府在政策执行过程中滥用权威，采取诸如剥夺土地、摧毁房屋、搬走家具、舆论歧视、关押羁绊等危及农民人身和财产基本权利的强制手段。
    本文假设了一个善良的中央政府，出台的农村政策或是基于社会福利，或是基于农民利益的考虑。如果决策者被错误观念蒙蔽，或因信息问题被利益集团说服，政策制定时出现了失误，例如1958年实行的人民公社体制，1998年推行的关于粮食流通体制的"三项政策、一项改革".这时，政策执行可能出现两种结局。其一，因为政策不符合农民利益，势必遭到农民抵制。政策执行者于是趁机偷懒、扭曲政策来谋取私利，然后再将政策失败归于农民不满。其二，不愿意与农民发生正面冲突，执行者对政策进行变通、改革。众所周知，中国农村改革发端于底层，家庭联产承包责任制的产生、乡镇企业蓬勃发展、人民公社被废弃，都是基层干部和农民不满集体化时期农村政策的弊端而自发进行的改革（谭秋成，1999）。此时，地方政府改变农村政策是有积极意义的。由于涉及政策制定的程序，本文没有讨论这方面的内容。
    
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