刘守英：城乡融合是城乡协调发展的核心

    “‘协调’对于目前整个中国所处的发展阶段而言是非常关键的词汇，而‘协调’最重要的一部分就是‘城乡协调发展’，原因在于，我们整个城乡关系对于中国这样一个仍然处于从农村社会向城市社会转型阶段的国家而言至关重要。”近日，国务院发展研究中心学术委员会副秘书长刘守英对中国经济时报记者表示。 
    “十三五”规划建议明确提出“城乡协调发展”的目标和任务，在刘守英看来，城乡协调发展的核心是城乡走向融合。那么，“十三五”时期如何推进城乡融合发展？应当如何消除城乡之间的体制性障碍以实现城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化？刘守英就上述问题作出解答。 
     城乡协调发展始终是我国从农村社会向城市社会转型最重要的问题之一 
    中国经济时报：“十三五”规划将“城乡协调发展”放在突出位置，强调坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。您认为，推动“城乡协调发展”的重要性体现在哪里？ 
    刘守英：目前，我国城镇化进程刚刚过半，到2014年，我国城镇化率约为54%，而户籍人口的城镇化率不足40%。 
    从城乡人口的布局来看，中国正好处于从农村社会向城市社会转型的过程中，相当于还有一半的城市社会，一半的农村社会。 
    从农村人口就业来看，目前仅有约1/4继续以纯农业为主的农民，将近一半的农民处于兼业状态。由于城乡的二元体制，农民落脚城市缺少相应的制度保障。 
    从城乡关系来看，改革开放以来，城乡发展空间不平等问题严重。尤其是近些年，城市征用农村土地扩张，城市版图不断扩大，而农村版图不断缩小。此外，更主要的是城乡在权利和利益分配上不平衡加剧，比如土地由农地变为城市土地，土地级差收益主要用于城市建设，农民所分享的土地级差收益份额很小。另外，整个城乡之间的公共服务、社会保障、养老体系等也存在严重的不平等。虽然从“十六大”以来，在消除城乡不平等方面我们作了很多努力，但是城乡之间的差距还是很大。 
    从整个历史发展来看，中国从农村社会向城市社会转型过程中，积累了很多经验教训。我们发现，往往是在城乡协调做得比较好的时期，农村繁荣发展，城乡关系顺畅，整个社会的治理和稳定也做得比较好。比如，在20世纪80年代初期到中期，农村经济超高速增长、农产品供给充分、农民收入高速增长、农村发展空间不断扩大、产业结构变革很快，这个时期农村高速发展，带来的是农村和城市收入差距缩小，对国民经济的支持力量很强。但到了20世纪90年代，农民负担加重、收入减少、发展机会减少、城乡之间的不平等加剧，陷入新的不协调状态，对整个社会稳定产生很大影响。2000年以后，城镇化进程加速，城市高速发展，由于城乡之间体制性障碍没有消除，要素市场流动不畅，城乡权利存在不平等，导致城乡之间收入差距扩大，城市高度繁荣，而农村许多地方处于凋敝。 
    由此可见，城乡协调发展始终是我国从农村社会向城市社会转型最重要的问题之一。 
    中国经济时报：党的 “十六大”明确提出统筹城乡经济社会发展的方略，而“十八大”改为城乡发展一体化，这一思路的变化新在哪里？ 
    刘守英：“十六大”提出统筹城乡发展，主要是针对20世纪90年代城乡差距拉大、城乡发展不平衡、公共服务不均等等问题而提出。旨在消除城乡二元体制性障碍。主要着力点是建立统筹城乡的政策体系，改变原有的在公共品的提供、公共服务的保障上，城市有而农村没有的状况，在建立农村养老保障、社保等体系，增加农村公共品供给和基础设施建设等方面取得了很大的成绩。然而，尽管在政策上做了这么多努力，但是，这一轮城乡统筹也出现一些误区。 
    在城乡统筹过程中，政府主导力量过强，市场在资源配置中力量不足，社会资本参与不足，导致资源和要素过多地配置到城市，效率低下。到目前为止，城乡发展不平衡的状况没有得到根本改变，甚至随着城市的高速扩张，城乡发展不平衡的格局有所拉大。 
    究其原因，主要有以下四点：第一，在这个期间，城市的发展空间不断扩大，而农村的发展空间被压缩。第二，农民和市民在权利上的不平等没有根本消除，比如土地权利的利益分配。第三，城乡之间二元体制性障碍没有根本打破。第四，整个城乡的要素市场没有根本打通。从土地市场来看，农民丧失了土地发展的权利；从劳动力来看，尽管跨区域的劳动力流动在增加，但是由于户籍制度的限制，农民不能落脚城市；从资本市场来看，农村资金仍然处于净流出的状态，针对农村的金融服务机构主要还是局限于农村信用社，而大的金融机构对农村的金融服务很少，导致城乡资本市场发展差别仍然很大。 
    在这种格局下，城乡之间仍然存在巨大鸿沟，成为决定到2020年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此，中共十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制，促进生产要素在城乡之间合理流动和平等交换，实现城乡共同发展与共同繁荣。 
     通过城乡高度融合来实现城乡共同发展 
    中国经济时报：您认为“十三五”时期城乡发展一体化的重点是什么？应该如何推进？ 
    刘守英：“十三五”时期城乡发展一体化的重点就是要走向城乡融合。通过城乡高度融合来实现城乡共同发展。这主要是因为： 
    第一，增长动力发生转变。“十二五”时期，我国在城乡统筹方面作出了很多努力。在“十三五”时期，由于我国经济从高速增长转为中高速增长，且产业结构发生重大变化，以往靠生产要素单一向城市配置来拉动经济增长的这一动力开始减弱，因此所面临的形势是城市扩张的速度会放慢。 
    第二，上一轮利用中国土地制度的独特性，靠土地的抵押融资建设城市的发展模式由于国际需求减少以及财政和金融风险巨大而难以为继。 
    第三，“十二五”期间人口城镇化进程滞后，拖累了整个经济社会的健康发展，因此“十三五”时期必须解决农村人口落脚城市的问题，否则会带来巨大的社会问题。 
    总之，“十三五”期间要从原来的以发展城市为主、以外延扩张的城镇化走向城乡融合。也就是从原来城市单极高速发展走向城乡融合发展。 
    而城乡融合发展的核心在于以下四点。 
    第一，实现城乡两个发展空间的高度融合。未来城市和农村之间在地理空间上的交集会越来越多，要改变城市这一空间高度发展，而农村这一空间缓慢发展的现状。 
    第二，打通城乡要素市场，使土地、资本、劳动力等要素形成对流。例如，在资本流通方面，要改变农村资本市场净流出的现状，提高农村金融服务水平，增加农村金融的可获得性，践行普惠金融，完善农村信用体系。 
    第三，消除城乡之间的制度性障碍。 
    第四，实现城乡之间产业的合理布局。 
    此外，“十三五”时期，城乡之间的融合会表现为三种显著形态的融合。一是城乡接合部融入城市核心区。未来城市核心区要素、知识分享、高端产业会更加聚集，城市的形态和结构在发生改变，城市对原有的以农村形态呈现的地区，比如城中村、城乡接合地区的要素需求会增加，因此这些地区会高度融入城市核心区，和城市本身形成一个板块，这样一来，现有的城市发展区和城乡接合部地区两张皮的格局在 “十三五”时期必然会大大改变。 
    二是驿站的出现。城市发展到一定程度，城市人口对于农村清新的空气、安静的环境以及休闲娱乐等需求在增加，而农民进入大城市并非一步到位，这样在城市和农村之间会形成过渡带，我们称之为驿站，资金、劳动力、土地、知识等生产要素的流动在驿站高度活跃，更好地实现了城乡之间要素的对流。 
    三是传统农村的现代化改造。这里包括两个方面，一方面是传统村庄的变化。这些年，进入城市的农村人口在年龄结构上发生了重大变化，从第一批，也就是出生于上个世纪五六十年代的地地道道的农民进城打工，挣取工资以后返乡改善生活和住房条件，到有着一定务农经验、漂泊于城乡之间、仍然考虑回到农村的60、70后农民工，再到目前长期在城市工作和生活的80、90后，新生代农民工并不把农村视作自己的归属，即便无法落户城市，新生代农民工也会在县镇购房，而不会返乡建设村庄，这样会导致农村更加凋敝，从这一点来看，如果未来不解决新生代农民工落户城市的问题，会带来极大的社会问题，并且对城乡之间格局的改变极其不利。 
    另一方面，农业劳动力投入的减少伴随着农业机械投入的大量增加，土地流转、农业要素的流动以及农业现代化进程都将加快。 
     “十三五”时期城乡二元体制改革是实现城乡融合的关键 
    中国经济时报：要想实现城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，二元体制改革至关重要。您认为应当如何消除城乡之间的体制性障碍？ 
    刘守英：为什么会形成城乡两个板块？关键就是城乡二元体制性障碍把农村的发展空间堵住了，导致城乡不能真正融合。所以“十三五”期间城乡发展一体化改革的任务就是消除城乡体制性障碍。 
    一是推进城乡体制改革。首先，土地制度改革是关键，要实现城乡土地权利的平等，就应当从集体建设用地进入市场、宅基地制度改革、农村土地集体所有制改革着手。 
    其次，推进农业转移人口市民化，核心是要建立农业转移人口对城市公共服务的分担机制，使其与农业转移人口落户城镇挂钩。此外，推进教育体制改革，尤其是解决随迁子女义务教育问题，同时，允许城乡接合部地区集体土地按照规划建立房屋租赁市场来解决农村人口在城市里体面生活的问题。 
    再次，发育农村金融市场。完善农村信用体系，解决普惠金融的问题，此外，通过农村集体建设用地、农民房屋、农地经营权的担保抵押来实现农村资本的可获得性。通过完善农民资金互助合作机制，大力发展电子商务来解决城乡之间金融不平等问题，同时降低农村金融服务成本，推动农村金融服务的便利性。 
    二是推进城乡之间结构的优化。未来城市更加趋于成为知识、信息、创新中心，城市原有的很多实体经济、制造业等将不断向农村转移。这样城乡之间产业会更加分化。此外，城乡之间会发育出很多中小城市，城市之间的可连接性由此增强，交易成本也会随之降低。 
    三是，农村地区一二三产将更趋融合。一产将会服务业化、旅游化，农业的多功能性以及生态功能会增强，农业的价值也会提升。 
    四是，农业发展方式变革会加大，农业规模报酬将通过农业服务的规模化来提升。 
    来源：《中国经济时报》