徐勇：村民自治：中国宪政制度的创新

    建设社会主义民主是中国现代化建设的重要目标，依法治国正在成为中国治国的基本方略。要保证民主和与法治精神的实现，必须在政治体制方面建立以宪法精神为基础的宪政制度。中国的宪政制度正在建立完善之中，特别需要根据中国的国情与需要，不断进行制度创新。1982年宪法第111条第一次规定了农村村民委员会为群众自治组织，由此形成村民自治制度。这一制度的发展是对中国宪政制度的重要创新，正在推动着复合民主制、程度性民主和代表制民主的建设。
         一、 村民自治与复合民主制的构造
    在古希腊，“宪法”和“政体”通用。现代民主国家都是在宪法基础上构造国家政治体制。但是，宪政体制与宪法精神并不是完全相吻合的。宪法精神是宪政体制的灵魂和本源，宪政体制是宪法精神的表现形式。为了充分体现宪法精神，宪政体制需要不断加以创新。
    宪政制度是民主，即人民主权国家发展的产物和结果。毛泽东曾经给宪政一个简单明了的定义：“宪政是什么呢?就是民主的政治”。①在中国，虽然1908年颁布了《钦定宪法大纲》，但并没有形成宪政制度。经过数十年的人民革命，1949年建立中华人民共和国。1954年全国一届人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，开启了宪政制度的大门。但从20世纪50年代到70年代，不间断的阶级斗争，严重破坏了宪法精神及其权威。所以，直到20世纪80年代，随着社会主义民主政治建设目标的确立，宪法权威及其相应的体制才开始得以逐步建构。
    中华人民共和国的一切权力属于人民，这是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）最基本的法律精神和最高准则。为体现这一精神和准则，《宪法》第二条规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”根据这一规定，建立了人民代表大会制度（以下简称人大制度）。人大制度有两个基本特点：其一是国家和地方的最高权力机构；其二是人大代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。由于人民代表大会处于权力的核心，因此人大制度被视之为国家的根本制度。
    我国经济文化较落后，是一个有着数亿人口的大国，且有着漫长专制历史。实行人大制度在现阶段中国具有充分的合理性。但是，从宪政民主形式来说，人大制度属于间接民主和代议性民主。它通过人民选举其代表管理国家。这一制度有助于统一意志，提高决策效率，但也可能出现一个重大缺陷，就是在不断的代理活动中，民意得不到充分有效的表达，从而将人民民主的宪政精神演变为“替民作主”、“代民作主”。一般来讲，范围愈大，成员愈多，权力被代理而走向过分集中的的可能性愈大。特别是在中国，人大制度具有多层次代理和多重间接民主的特点。首先，县级以下的人民代表由选民直接选举会，人们更习惯于叫村民委，认为村民委是村民自己选举出来的，不同于原来的生产大队管委会和生产队队委会。村委会建立后，召集村民共同制定村规民约和管理章程，组织农民修建路桥，植树造林，维护社会治安，为当地村民提供了一个安定的生产生活环境。这一农民自己管理自己的行之有效的做法不仅在合寨，而且很快在宜山、罗城县等地广泛兴起，并得到当时主持中央政法工作的彭真等领导人的重视。彭真特别委托人到广西调查，帮助当地总结经验。与此同时，全国其他一些地方也先后出现了类似于村委会的新的群众自治组织形式。在大量调查的基础上，彭真在1982年7月22日全国政法工作会议的讲话中专门谈到：“村民委员会过去是有过的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立。”“有些地方村民或乡民委员会搞乡规民约，规定不准偷、不准赌、不许会道门活动、不许游手好闲不务正业等，很解决问题，群众很高兴。”并提出“居民委员会、村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况采取多种形式试验，待经验比较成熟后，再作比较研究，并修改居民委员会条例，制定村民委员会条例。”同年8月，中共中央36号文件指出，近年有些地方建立的村民委员会是“群众性自治组织”，大家订立公约，大家共同遵守，“经验是成功的。”并要求各地“有计划地进行建立村民（或乡民）委员会试点。”1982年底，村民委员会第一次正式载入宪法，第111条明确规定了村民委员会是群众自治性组织。至此，由农民群众自己创造的村民委员会和村民自治得以合法化。
    但是，人们对于村民委员会组织的建立在国家治理体系变革中的作用有一个认识过程。随着人民公社体制的废除，国家急于寻求一种替代性组织。在许多地方，村民委员会只是作为公社组织的替代物而存在，政府仍然将其作为下属组织对待。特别是在村民委员会出现最早的广西等地，将村民委员会更换为村公所这一乡政府的派出机构，以行政管理取代村民自治。在公社体制废除后，农村基层究竟要建立什么性质的组织，一时存在很大争议，并反映到《中华人民共和国村民委员会组织法》的制定过程中。在此时，作为全国人大常委会委员长的彭真发挥了重要作用。他坚持按照82’宪法精神，明确村民委员会属于群众自治性组织，并多次发表讲话，积极推动村民自治的法律制度建设。 
    彭真之所以积极推动村民自治的法律制度建设，取决于他对村民自治制度在整个国家治理体系变革和宪政制度创新方面的深刻认识。首先，在他看来，在国家治理中，一些事情由人民自己办理，可能比政府办理得更好。早在1983年，在彭真当选全国人大常委会委员长的全国六届人大一次会议上，他就指出：“在城乡按居民居住地区设立的居民委员会、村民委员会，是具有中国特色的基层群众性自治组织。它们作为人民群众自我教育、自我管理、自我服务的组织，办理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。这些工作中有许多由它们来做比政权机关来做更适当，更有效。”其次，他认为，村民自治等群众自治制度是国家一切权力属于人民的宪法精神的重要体现。他提出：“10亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面：一方面，10亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。”“另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。在这方面，我们还有欠缺。”“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”“办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。”正是在彭真等中央领导人的努力下，1997年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。该法明确规定了村民自治的原则和村民委员会组织的性质、组成、职能及工作方式。村民自治制度由此得以正式产生。
    村民自治制度是在国家与社会分离过程中产生的，是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革；治理体系变革的重要特点是向基层社会和公民让渡和下放部分治权，重新构造对社会整合体系。其结果是基层社会和公民通过运用这部分治权而直接行使民主权利。这样，公民不仅通过自己的代表间接行使对国家的管理，而且通过自治组织直接行使对本社区公共事务的管理。国家的治理由以往的单一性治理转变为国家与社会双重性治理。中国的宪政体制因此具有上层间接民主和基层直接民主双层复合、国家代议民主和社会直接参与双重复合的特点。没有基层直接民主和社会的广泛参与，中国的宪政制度就是不完整和有缺陷的。所以，村民自治制度，以及20世纪90年代产生的城市社区自治制度，对于建构复合民主制的中国宪政制度具有重要的制度创新意义。
    二、 村民自治促进程序性民主和代表制民主建设
    宪政制度的建立是宪政理想与宪政实践的统一，是实体性民主与程序性民主的统一。实体性民主指原则规范，来自于宪政理想；程序性民主指的是具体操作，来自于宪政实践。要实现宪政理想，必须有严格的程序性制度加以保障。在中国，之所以宪法缺乏必要的权威，宪政制度经常受到破坏，公民的民主权利得不到有效保障，一个很重要的原因就是缺乏严格的程序性制度。《宪法》规定了公民管理国家和社会事务的政治权利，公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由。但如果没有相应的程序性制度加以保障，这些权利和自由就难以充分实现和保障。如中国的“文化大革命”，提倡广泛参与的“大民主”，但这种“民主”没有严格的程序逻辑和规范，结果造成的是大动乱，民主和法制受到严重践踏。所以，宪法规定的实体性民主必须有程序性民主作为保障。
    在中国的宪政体制下，多层次和多重性的人民代表大会制度特别需要建立严格的程序，以保证人民代表能充分代表人民。但由于历史和国情的因素，中国是以党领导暴力革命的方式实现国家权力更迭的，革命后又要通过强有力的党—国权威改造和治理社会。在这种党领导国家、国家主导社会的体制下，国家实行自上而下的集中制治理，人大制度的程序性民主建设相对较为困难。同时，由于各级人大代表实行间接选举，与选区的利益没有直接的关联，也缺乏通过程序性民主保障实体性民主的强烈冲动。所以，在一些地方流行着“党挥手，人大举手，政府动手，政协拍手”的说法，人大制度的民主原则难以得到体现。
    而村民自治制度则在中国宪政制度的程序性民主建设方面取得了突破性进展。1987年，虽然经过彭真等中央领导的努力，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》得以通过，但同时加以严格的限定，这就是明确标明为试行。其重要原因就是村民自治制度是一项具有很大风险性的民主实验，它涉及到亿万农民，而农村是最缺乏民主传统的，一些人因此担心出乱子。但是，村民自治在实践中并没有发生大的问题，反而有力的保障了农村的稳定和发展。正因为如此，党中央给予其高度评价。江泽民总书记在1998年视察安徽时指出，“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”同年11月，经过修订后的《村民委员会组织法》取消试行的限定，得以在全国普遍实施。
    村民自治制度由试行到普遍实施的重要原因就是在民主实践中建立了较为严格的民主程序。一是村民自治属于直接民主实践活动，要保障社会成员平等地行使民主权利，必须建立相应的程序制度。二是农村改革后，村民成为利益主体和权利主体，为保障利益和民主权利的实现，要求建立严格的民主程序。三是一个村的范围较小，程序性民主建设相对较容易。正因为如此，广大农民在实践民主中学习民主，在了解民主自治精神的过程中创造民主自治程序。其主要体现就是在贯彻《村民委员会组织法》的过程中，创造了以保障村民民主自治权利为目的的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的规则和程序。
    民主选举指村民委员会的干部由全体村民选举产生，任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村委会干部。凡是年满18周岁的村民，只要没有法律限制政治权利，都有选举权和被选举权。在村委会选举中，从从提名到结果，都有严格的规则和程序：（1）选举委员会制度，即村民委员会选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会由村民会议或者村民代表会议推选产生。（2）直接提名制度，即由村民直接提名村委会候选人。（3）差额选举制度，即候选人的名额应多于应选名额。（4）半数以上选举有效制度，只有有选举权的村民过半数投票，村民委员会选举才有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。（5）秘密写票制度，即选民应在秘密状态下写票。（6）无记名投票制度，即选民划票时不必署本人姓名。（7）公开计票制度，即计算选票时应该在对选民公开的场合下进行。（8）当场公布选举结果制度，即计票结束后便向选民宣布选举结果。（9）罢免制度，即本村五分之一以上的选民联名，可以要求罢免村民委员会成员，过半数选民通过，罢免有效。
    民主决策指涉及村民切身利益的事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见作出决定。民主决策的基本形式是由本村18周岁以上的村民组成的村民会议，其决策规则和程序为：（1）会议双重召集制度，即村民会议由村民委员会召集，当有十分之一以上的村民提议，应当召集会议。（2）会议及会议决定过半数有效性制度，即召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加；会议决定应当经到会人员的过半数通过。（3）村民会议授权制度，即人数较多或者居住较分散的村，经常召开村民会议有困难的，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定有关事项，但村民代表会议的职权必须由村民会议授权。（4）村民会议权威保证制度，即凡涉及村民切身利益的事项，必须由村民会议讨论决定方可办理。
    民主管理指对村内公共事务的管理要遵循村民意见，吸收村民直接参与。主要包括两个方面。一是共约式管理制度，即根据法律和本村实际，由村民会议讨论和制定村民自治章程和村规民约，明确界定村内组织的权力和责任，个人的权利和义务，使之成为村务管理的基本依据。自治章程和村规民约具有共约性，任何人都不得违背。二是参与式管理制度，即村民委员会在进行日常管理中，要广泛吸取村民意见，不得强迫命令；要认真听取不同意见，不得打击报复。
    民主监督指村民对村民委员会的工作和村内公共事务进行监督，保证村民意志得到充分体现。主要包括：（1）民主评议制度。村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议其工作。经村民民主评议不称职的，可以撤换和罢免。（2）村务公开制度，即村民委员会要将村中各项重要事务和涉及村民利益并为村民所关心的事务，向村民公开，接受村民的监督。特别是涉及公共财务的事项，至少每个月公布一次。村民委员会应当保证公布内容的真实性，并有义务接受村民的监督。
    以上制度充分体现了直接民主和广泛参与的原则，有效地保障了村民自治权利的实现，同时也促进了社会稳定。我们知道，在中国，农村人口数量最多，经济和文化相对落后，传统的家族影响较大，特别是派性和黑社会势力开始崛起，加上单一的行政命令式管理的长期延续，使农村村民自治制度的推行面临着十分复杂的局面，并有可能因为民主自治的介入，激发原来处于隐性状态的矛盾，并进而影响民主化进程。但是，由于有严格的规则和程序，将人们的利益诉求及其社会矛盾限定在一定范围内，为村民自治制度的实行提供了有效的保障。1998年以来，中国8亿多农村人口直接参与村民委员会选举，却没有发生大的动荡，这在中外历史上都是罕见的。这也说明，程序性民主对于中国宪政制度建设具有何等重要的作用。
    程序性民主是民主实践中的产物。没有民主实践，也无所谓民主程序。坚持不懈的民主实践活动则对于增强人民的民主和法治理念，建设公民社会，从而推动宪政制度的发展具有至关重要的意义。在中国，宪政制度之所以难以建立，重要原因就是缺乏公民社会这一坚实的基础。清代末年，清王朝被迫行宪，但仍然希图行专制之实，其重要理由就是认为“百废待兴，民智未开”。梁启超虽然强烈主张自由，但在政治上又持保守态度，其原因在于他认为要“立新国”，必先“立新民”。民主革命的先行者孙中山为中国的政治发展规定了三个时期，即军政、训政和宪政。在于他认为，首先以军事力量改变旧制度，建立新的权威，随后要“以党治国”，目的在于对民众进行宪政训练，然后才能到达宪政。以上主张都蕴含着这样一种预设，即在民智未开的情况下推行民主，会破坏权威。而对于中国来说，权威则是第一的。这一预设也因此演变为独裁者推行专制统治的借口。只是到了20世纪80年代，人们才开始意识到，人民的民主法治意识只有通过民主实践中才能形成和强化，只有在民主实践中才能学习民主、运用民主，并通过程序性民主在民主与权威中寻求平衡。彭真之所有强烈主张制定和通过《村民委员会组织法》，实行村民自治，目的之一就是希望通过村民自治的民主实践活动促使广大农民学习民主，掌握民主，运用民主。在通过《村民委员会组织法（试行）》时，他有针对性地指出：“至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”①农村实行村民自治，实际上就是一个面向8亿农民的民主训练班。如果没有广泛的民主实践活动，就难以建立起严格的程序性民主，宪政制度所依赖的公民社会也难以形成。
    村民自治制度的实施对于变传统的单一性国家治理为国家与社会分权治理，变传统的臣民社会为公民社会有着重要意义。与此同时，它还将推动代表制民主的发展，进一步促进中国宪政制度的创新。
    首先，村民自治的发展具有扩展效应。在中国双层民主制中，农村基层的村民自治通过建立严格的程序，使亿万农民实行使当家作主的权利，从而在民主化过程中先行一步。这一事实说明，在一个发展中大国，推进民主化并不是一件可怕而危险的事情。关键在于是否有严格的规则和程序并能否切实遵循。与农村村民相比，人大代表的文化素质要高得多；与村民自治制度相比，人大制度的物质条件要好得多。如果在广大的农村都能切实推进民主，那么，上层的代表制民主更应该加强。随着农村村委会的直接选举，农民开始关心县、乡人大代表的直接选举。特别是由村民自治引起的社会民主化对于国家政权的合法性压力愈来愈大。如许多农民认为，既然村主任可以由村民直接选举，为什么不能直接选举乡镇长？这种村民自治引起的扩展效应已开始引起中国乡镇长的直接选举。
    其次，村民自治的发展具有溢出效应。中国的村民自治毕竟属于社会自治，其自治范围较小，内容也较简单。特别是面对政府的权力，村民自治是无能为力的。如果政府作出不适当的决定，村民自治制度没有办法加以制约和纠正。而人大制度也难以及时充分反映民意，对村民自治制度的实施加以支持，对政府侵害农民利益的行为加以有效监督。由此就会造成在国家管理层面，农民仍然不能不更多的是运用传统的越级上访“告状”的方式来表达自己的意愿。特别是随着市场经济的发展，在地方政府不仅不能有效保护农民利益，反而容易出现损害农民利益行为的情况下，农民利益迫切需要体制性的有效保护。这一要求显然已溢出村民自治制度之外，是村民自治制度难以实现的。
    村民自治制度实施以后所产生的动力和压力，要求加快国家层面的代表制民主建设，进一步创新中国宪政制度。
    在中国，由于城乡基层自治制度的发展，使宪政民主体制具有上层与基层双层复合，国家治理与社会自治双重复合的特点。但在现阶段，这种复合还只是板块性复合，即两个层次、双重治理互不连接，互不渗透。所以，当基层自治和社会民主已出现重大变化的之时，人大制度和国家治理却没有适应性的变革。为此，就需要通过推动代表性民主建设，使复合制民主由板快式复合向溶合性复合发展，促进国家与社会的良性互动。
    文章出处：中国政治学