杨团 ：就地多元化——中国农民走向现代化的必由之路

    中国这个世界第一人口大国，由超大型的人口规模及农民占大多数的事实决定了所要走的现代化之路注定与欧美不同，也与其他任何一个亚洲国家不同。只有农村实现了现代化，农民实现了现代化才算是中国实现了现代化。而人多地少、剩余劳动力多的中国农村，如何实现现代化？
    城市化？小城镇化？这些路都尝试了，非但不能解决问题，而且出现了大量新问题，特别是多数进城农民工成为城市底层人口和候鸟式流动大军。于是，近两年的讨论集中到就地非农化上。就地非农化表达了农民不一定要进城，可在本乡本土通过非农产业发展经济，增加积累，提高收入水平。笔者认为，就地的概念是必要的，但是非农化的含义太局限，因此将就地非农化作一修正，改为就地多元化。
    什么是就地多元化？笔者认为，就地多元化并非人类历史上已经经历过的现代化模式，而是由人口规模、资源短缺、环境制衡种种要素合围出来的轮廓性的方向。在人地冲突和城乡二元体制、社会化小农村社制长期存在的中国，就地多元化可能是实现农民现代化的唯一可行方向。
    就地多元化的基本轮廓有这样几条：一是农村生态地理环境大体上维持原貌，有相当的比例的农耕土地。二是农民的身份并没有变成城市居民。三是农民的谋生方式多元化。可以在城市或乡镇打工，在农村消费，土地作为生活资料永久保留，打工的收入鼓励其返回农村作为自己和家人享用低价高质的公共服务的代价。四是农村社区的公共设施和公共服务具有与周边城市带相似的水平，它并非基于当地的经济收入而是政府大力推行社会政策的效果。五是社区生活是开放的，与社区外更多交流与互动，人口聚居的程度低于城镇，高于自然村或行政村，形成了一种既不同于传统的封闭的农村社会，又不同于脱离自然生态生造出来的现代城市社会的居间的生活方式。比起城镇，它的人口构成的同质化程度要高得多、人口也没有那么集中、社区形态相对也比较单纯，它是在广阔的自然空间内被建构出来的更符合人性和人的需求的社会空间。
    一、为什么中国只能选择就地多元化
    就地多元化是促进农民现代化的必然选择，基于以下判断：
    首先是由中国的人地矛盾冲突的规模决定的。
    中国至今仍然是一个农业人口大国，剩余劳动人口的基数太大。根据2003统计年鉴，接近13亿人口里农业人口的比重达到60.91%，7亿8千240万人，其中农业劳动力有5亿人。按照市场需求、技术、耕地的水平、农田设施等等核算，农业劳动力有1个亿大体上够了。就是说，有4亿农村劳动力是属于就业不充分的农村失业者。其中，到城市打工的有1亿3千万人左右，也就是说，静态地看，有2.7亿人是需要继续向外转移的劳动人口。中国人均耕地太少，不足世界的三分之一，且逐年下降，现在已经减少到1.41亩，目前每年征占的土地1200万亩以上，25年后，耕地的总量要减少3亿多亩。人均耕地面积会更少。
    按照中国城市化的设计目标，加快下一步的小城镇建设，到2030年就是“两个对半”，如果一半人口转为城镇人口，到那时总人口为16亿，即使完全达到这一发展目标，也还有8亿人得留在农村。即便城市化率超过60％，也仍然会有40%的人口，6.4亿人在农村生活。
    这就意味着在可以预见的未来25-30年间，中国没有可能将农村人口基本上转移为城市人口。可以预见，农民既不离土也不离乡的生活方式将长久地存在。如果在这个基础上实现现代化，就只能是就地多元化。
    农村人口就地实现多元化的构想超出了迄今为止的人类经验。人口的规模往往是演成超常态社会和超常态变化的基础。中国的封建社会上千年呈现超常态的稳定结构，上个世纪共产党领导的革命以小米加步枪战胜了飞机加大炮，又在30年间初步建立了国家工业化的基础，以及上个世纪最后20年令世界惊诧的经济改革，以及最近几年作为中国崛起标志的经济规模和国内外市场的加速度，都证实着规模的奇迹。同时，规模导致的社会问题也往往超出常规和常识。十几亿人口和几百万或几千万人口是不同的量级。很多事物的通行发展规则，放在十几亿人口的基数上都会发生新的变化。对一个人口小国来说的辉煌成就，除上13亿人口也许算不上什么，而任何微小差误乘上13亿人口，可能就是天大的问题。
    其次是城乡的经济增长差距决定的。
    中国自2002年开始进入新的经济增长期，其经济规模和市场正在加速扩大。国内生产总值的增长率2002年为8.3％，2003年为9.3％，2004年创造了9.5％的历史记录。2004年国内生产总值规模达到1.649万亿美元，同进入经济迅速增长期的2001年相比，三年扩大了1.4倍。预计到2006年，中国的经济规模将接近2万亿美元，超过英国和法国，居世界第四位。但是中国城市地区与农村地区的经济增长率相差悬殊，人均收入水平和消费水平相差悬殊，目前城市与农村相比，人均收入前者为后者的6倍。人均能源消费量前者为后者的3.5倍，随着中国经济整体的迅速增长，这个差距在未来25-30年内还会加速扩大。未来农村的土地比现在更少，资源更紧张，而且就农业而言，大半摆脱不了小农经济，农村人口的未来将更加艰难。
    可以预料，未来农村人口转入城市的机会成本比现在更低，如果不采取有力度的社会政策，加大向城市转移的机会成本，提升农民身份所拥有的价值，城乡对立和社会的不稳定就是必然的。
    第三是农民和市民的生活方式的差距决定的。
    在现代社会，农民家庭的生产、生活全方位社会化，吃、穿、住、行以及生产环节的种子供给、信息收集和处理、以及所有生产环节统统社会化，但是他们的经营方式是高度分散的。当社会化和小农户两个相反的要素同处于一个统一体中，所形成的生活方式特征与工业时代的城市居民不可能是相同的。
    社会化小农户的生产方式导致人均收入很低，而且只能以算术速度增长。而生活消费被城市现代化拉动，不得不走向高度依赖现金支出。现代社会的衣食住行都是市场商品，特别是卫生、教育、社会福利等公共服务也都以一定的价格在市场上进行交换，而且必须以现金支出。
    现代公共服务逼得农民对现金的需求高度社会化，而且随着公共服务价格的上涨，农民的利益就受到更大的损害。可以说，卫生和教育等方面的社会消费越高涨，农民货币支出压力就越大；货币支出压力越大，货币收入的压力就越大。国家统计局的资料显示，农民货币支出排序分别是教育支出、医疗支出、生产支出、人情往来支出、其他（主要是建房）。农民进城务工收入大量用于教育医疗支出。
    显然，农民就算尽量节衣缩食，使自己的衣食住行少些商品化多些实物化——由家庭户供给，面对只能以现金消费的高度社会化的公共服务也无计可施。尤其基本卫生和初级教育，成为小农户须臾不可离开的基本消费，农民即便维持最低水平的公共服务消费，往往也需要借贷。收入以算术速度增长，现金需求以几何速度增长，两者间的差距越拉越大。所以，社会化小农户不追求利润最大化，而是货币收入最大化。所以，积累水平低下、内需不足的中国农民，陷入了借贷-消费-还贷-接待的恶性循环，他们无力城市化。这就是为什么大多数农民进城打工但却不愿做也不可能做城市居民的深层原因。
    二、实现就地多元化需要进行社会政策设计
    既然实现农民就地多元化是以形成一个既不同于传统农村社会，又不同于现代城市社会的生活方式为目标的，那么，经济增长水平、人均收入水平就不是度量现代化程度的主要目标。其实，收入与消费是一对相互联系但又有区别的不同概念，消费在一定的条件下可以部分地脱离收入而具有独立存在的空间。例如，信贷消费，资产消费，还有转移支付消费等等方式使得任何一个阶层都有可能脱离即期收入而进入消费。通过消费与收入的间隔化以刺激消费正是被现代社会用来加速经济增长的一种工具，甚至不是生产创造了消费，而是消费创造了生产。
    社会政策是创造转移支付式消费的重要工具。这个转移支付不需要付费，只要进行资格审查。社会救助是其中最典型的政府转移支付的例子。而社会养老保险是将中人和新人的金融资产转移支付给老人。职工购房是将职工所在单位的资产乃至社会资产部分地转移支付给了个人。只是，这些转移支付农民都没份，它们大都是对着城市人的。对农村全覆盖的社会政策有五保户供养、特困户定期定量救济、灾害救助和扶贫政策，但是这些政策是特惠制而不是普惠制，受益者是农民中的极少数人。最近两年新出台的新型农民合作医疗开始普惠制，各级政府给中西部缴费参加这项制度的农民每人每年补助20元钱，不过，由于政策规定新型农民合作医疗以大病为主，导致这些钱仍旧只惠及极少数人，约占人口的1-3%.
    对农民就地多元化进行社会政策设计，首要的原则就是普惠制。这不仅仅是因为农民整体上属于社会的弱势群体，而且，还因为贫困农民只有在全体普惠基础上特惠，才能获得实在的利益。
    其次的原则是调节农民收入与农民消费的差距，创造超值消费的空间，加大农民向城市转移的机会成本，提升农民身份所拥有的价值。让农民的钱比城里人的钱更值钱，100元能够享用200元、300元的消费，相当一部分农民自然就会留在家乡，建设家乡了。
    具体而言，社会政策的超值消费设计应明确限定于农村社区公共服务，主要是进行普惠制的社区卫生服务和社区教育服务。社区卫生服务包括了从预防保健到常见病、多发病的治疗、以及对大病的社区转诊服务。社区教育包括对全体农民尤其是妇女、儿童的健康教育、农业科技培训、环境保护和生态教育、文化娱乐和体育活动等等。为了实现这个社区超值公共服务的设计，基本的条件是建立农村社区的公共资产，这些资产是农村社区公共服务的载体。这些资产应该包括社区卫生服务站、社区图书馆、社区学校、社区文化活动站、社区服务中心、老人活动中心、社区篮球场、社区灯光广场、社区道路照明网络等等。
    要特别说明的是，越是市场经济体制，国家越需要对全体国民承担基本的公共服务。因为，尽管在现代社会，公共服务消费的种类大都可以用私人服务替代，但是，私人服务选择性高价格也高，替代的代价是人们要为高选择性多付费。而且一国的贫困差距越大，市场公平交易的和竞争定价的机制就越失灵。所以，公共服务尤其是基本的公共服务如初等教育和初级卫生保健由政府提供，并非只有因为公共物品的生产不排他、公共物品的消费只能共用——其实，现代社会的科学技术和管理技术的发展，这些问题在很大程度上都可以找到新的解决方法，而是面对低收入群体，政府有责任通过公共服务提供的方式，进行社会再分配。
    私人物品的价格由市场竞争决定，公共物品和公共服务的价格由市场和政策博弈确定。政策的价格参考是消费群体可负担能力的一般水平。这里所言的消费水平是指大多数居民的平均水平——在发达国家是以城市居民为标准。而在中国，就不能以城市居民的消费水平来替代农村。农民才是中国最大的消费群体，但是却对公共服务价格的品种、价格决定没有丝毫的权力。在21世纪，政府要从经济建设型转向公共服务型，社会政策必须有一个大的转折，从向城市倾斜转而向农村倾斜。从农民群体有支付能力的消费需求和农村社区建设的需要出发，确定农村公共服务的品种和价格。
    三、如何实现就地多元化
    实现就地多元化是一个多目标规划，经济发展与社会发展相统筹、人与自然的发展相统筹，政府发展与农民社区组织的发展相统筹、农民社区组织的发展与农民户的发展相统筹。为此，需要摒弃过去长期实施的单打一的政策，将经济政策与社会政策并举，将经济政策融入广义的社会政策。
    农村社会政策需要调整方向，扩大公共财政对农村公共服务的转移支付，加强对农村多元就业的政策支持和对农民组织的政策支持。
    就业多元化的广义社会政策实现方式有以下4类：
    第一，保护农村的多样化资源，城乡优势互补基础上促进农民多元就业。
    农村最大的优势，在于自然生态和资源的多样化。它的基本资源是自然资源，土地资源山林矿产资源和清洁的空气、水资源。农村的人口密度比较低，又具有地域特色和文化传统，是城里人获得灵感、激发精神活力的重要去处。
    当代人对生命理解的最大误区在于，淡忘了作为一个自然人最基本的属性，过于强化社会人的状态。只知道个人奋斗、个人理想，放弃了作为自然人的属性，放弃了人类本应该像花草树木一样需要温暖的阳光、清新的空气，需要干净的水和充足的睡眠。而农村则能帮助我们找到重新获得这些来自于自然人的生命活力。
    保护农村的多样化资源，是对人与自然协调、经济与社会协调的发展方针的具体实践，它能够起到增进农村优势，促进城乡优势互补的作用。
    以这样的原则发展农村的产业，就要以促进保护资源为前提的就业机会为重。无公害、无污染的高效绿色农业生产及其绿色产品的市场销售业应该排在首位。这类产业不仅可以发挥农村的优势，而且直接进入市场，能够适应农民对现金的需求，帮助农民尽量增加货币收入。其次，对于资源受到严重破环的地区，政府需要认真考虑设置大地园丁的政策，即将一部分农民户聘为当地的大地园丁，由政府来支付保护自然资源的大地园丁津贴。
    不过，大地园丁应该不是个体形态，而是集体形态，农民以土地为个人资产产权入股形成土地合作社，合作社进行集体经营，大地园丁的津贴由政府统一发给合作社。这样做，有利于低成本地改变农业的外部条件，扩大农户经营规模，为农业向市场经济进步和可持续发展奠定必要的组织和制度基础。
    其他的多元化的出路与此相似，即大体通过支持农民组织各类合作社的方式，尽可能扩大小农经济条件下的农户家庭内部的和外部的生产规模。例如在金融、批发、保险、流通、等非农生产领域大力发展农民专业合作组织，让农民组织有利可图。同时，在明文规定合作组织必须把收入中的大部分返还农民，用于农村适用技术的推广和农村社会事业发展的基础上，对农民合作组织免税。
    第二，政府资助农民建设社区公共资产。
    公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，不过，缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民完全地原子化，重新回到一个高度分散的、孤立无援的状态。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，甚至一些村庄没有了公共用房，除了赶集还能走到一起外，几乎就没有设施和空间能够经他们凝聚起来。再加上村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。
    农村社区公共资产建设和在此之上的农村公共服务产业尤其是卫生、教育业结合起来，可以使得农民以比现在更少的现金得到比现在更多的公共服务。这不仅对于一般农民有重要作用，对于农村贫困人口的效果更大。因为，贫困农户的问题不仅仅是吃饭问题，更是无力使用社区公共服务（公共卫生、医疗、教育、养老、文化）的问题。如果我们能够使社区农户在现行收入水平下享受显著高出该水平的社区公共服务，不仅贫困农民的救助问题可以大大缓解，而且有利于促进整个社区的和谐与发展。从经济角度，这样做的效果也可以降低公共性消费的个人支出，避免造成过量的货币收入压力。
    自上个世纪80年代以来，城市社区经过20年的建设，形成了一批社区公共资产，为开展社区建设奠定了物质基础，现在，需要为建设农村的公共资产作规划了。
    建设农村社区的公共资产，拓展农村的公共空间，需要政府发挥导向作用，给予一定的物质支持和技术支持。同时既要培育农村社区内部的力量，鼓励他们按照自己的需要形成公共资产，又要发挥政府对社区公共服务进行整体规划、融资、评估、监督等功能。
    这其实是一项农村社区重建的计划。目前由于取消农业税和乡镇体制改革，致使乡镇出现了一些闲置的公共资产。还有一些村小学的校舍、乡镇的办公室、以及乡办企业由于并撤而房屋闲置，这些都可以作为政府通盘考虑加强农村社区公共资产建设的因素。合理利用现有资产与发展新的农村社区资产相结合，可以用更快的速度、更低的成本推进农村社区资产建设的进程。
    在这方面，韩国的经验值得借鉴。韩国农村开展的新村运动始于1970年。政府向农民无偿提供水泥和钢筋，要求他们在各自的居住区自行开展修房修路和改水美化的工作，鼓励他们主动地去创造美好的生活。新村运动逐渐为广大农民所接受，农民自发地成立各种开发委员会，修筑乡村公路、整治村庄环境，兴办文化事业，推广农业科技。经过10年光景，新村运动从农村逐渐向城市扩展，在扩展过程中，帮助城市消化了走向现代化过程中在市政管理、社会秩序、公共道德等方面出现的矛盾，在一定程度上避免了农民进城就业引发的城市过多的社会问题。
    第三，运用多种手段，推进农民尤其是贫苦农民的个人资产积累。
    要解决农民内部的贫富差距悬殊问题，帮助贫苦农民脱贫致富，不能仅仅依赖转移支付的手段给予收入补助。因为救济穷人只能暂时减轻他的困难，但没有可能减轻他的贫困水平。救济供养了弱者，但无助于使他们变强。要实现减贫就必须超越传统的以收入为基础的救助政策，转换为以推进资产建设为基础的社会政策。除了促进社区公共资产积累之外，运用多种手段促进农民户的个人的资产积累和个人消费选择，是一个具有广阔前景的重要的政策。
    增强贫困农户的个人能力，促进其个人资产的积累也是发展型农村救助政策的一个重要方面。鉴于农村土地制度改革之后，中国农户致贫并非由于缺乏生产生活资料，而是因各种原因导致自身能力不足，仅仅采取类似城市低保制度的补差救济方式，不仅难以实现，而且，比城市更加容易导致救助对象陷入贫困陷阱。新疆呼图壁县民政局联合当地银行，利用农村养老金个人账户卡作为质押物，帮助农民对自己的和邻居的养老费储蓄实现春天贷款、秋天还款的周转和增值积累，是一个非常有效率的农民个人资产积累的新方式。只要在此基础上增加对贫困户的养老金个人储蓄的鼓励政策，就能够产生一种动力，推动贫困户增进对自身价值的认知、自信和自我发展的能力。
    第四，以政策鼓励农民建立自治组织，形成利益自我表达的机制。
    中国的农村问题，一直是近百年来中国社会研究的对象。上个世纪三十年代兴起的乡村建设运动就是近百名留学国外归来的知识分子坚持了十余年的一场改造农村的运动。自那之后的中国农民革命战争以及1949年以来的农村土地改革，78年以来农村再次土地改革，关于农村的革命或者改革几乎延续了一百年。百年来的革命带头人都是以农民的名义，以农民利益代表的名义，去实现他们的政治目标。中国农村社会中真正缺乏的，是农民自己建立自己的社会组织，管理自己的社区，形成利益自我表达的机制和增进自己的组织、协商、协调的能力。
    目前，农村的农民组织大都只停留在专业技术协会的层面上，少数地区有了农会和其他公共利益组织例如农民医疗合作社。
    当前，中国政府已经发布了鼓励发展各类农村专业合作组织的政策，农民合作社的立法工作也在积极推进中，这为农村自治组织的发育奠定了合法性基础。
    在这方面，东亚尤其日本在上个世纪50年代针对小农经济社会的基本政策安排值得我们研究和借鉴：政府以立法的方式要求分散的小农户组成全国统一的互助团体（共济组合）和发展地方网络，全国团体就农作物的产量、布局、粮食价格、农民互助医疗、互助养老等重大问题，与政府直接对话，并在协商决策之后通过共济组合的地方网络全面推行。
    如果中国政府再进一步，能够将鼓励农民自治组织与推进农村社区公共资产的政策相整合，就可能产生一加一大于二的系统效果。当然，这需要试点和政策设计。可以考虑在不同的行政层级设立若干农村改革综合试验区的做法，实施和推进农村社区的重建工作。
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    2005.10.22
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