李周：经济落后地区是新农村建设的重点

     20世纪80年代以前，我国农村经济以单一的农业为主，各地的差异不大。统计资料表明，1980年，东部、中部和西部的农民人均纯收入分别为268元、189元和169元；三者的比值为1.6∶1.2∶1。而2004年，东部、中部和西部的农民人均纯收入分别为4575元、2770元和2136元，三者比值为2.1∶1.3∶1。东部与中西部的差距明显扩大了。与此同时，农村地区内部的发展差距也扩大了。以2002年江苏省为例，苏南农民人均储蓄存款为8765元，苏中4841元，苏北1407元，三者比值为6.2∶3.4∶1；苏南农民人均乡镇财政收入为1948元，苏中480元，苏北203元，三者比值为9.6∶2.3∶1。如果进行小尺度比较，差异更为显著。在差异如此显著的农村社区开展社会主义新农村建设，发展水平低的农村社区面临的困难肯定要比发展水平高的农村社区大得多。
    一、政府的目标是使农村社区尽快达到新农村建设的最低标准
    在农村社区经济发展水平存在显著差异，各个农村社区确立的新农村建设目标不一样的情形下，政府如何对千差万别的新农村建设进行有效调控呢？
    有一种选择是全面调控。这就是设计不同规格和标准，可供处于不同发展阶段的农村社区和农民实施或参考的一套发展蓝图和一组发展模式，以保障政策目标和政策手段的普适性。我们不赞成这种做法。理由如下：一是如果政府为新农村建设确立不同的规格和标准，政策就不具有一致性，就没有公平性可言。二是如果政府提出的新农村建设有不同的规格和标准，就从制度上留下了农村社区向政府讨价还价、下级政府向上级政府讨价还价的隐患。三是如果新农村建设的评价有不同的尺度，就难以把握新农村建设的效果和进程。
    发达地区（或社区）与不发达地区（或社区）相比，无论是政府的财政转移支付能力，还是社区的资本积累能力和农民的经济实力，都存在显著的差异，所以各地新农村建设的标准和力度肯定是不一样的。这种格局过去存在，现在存在，将来也会存在。这是我们必须接受的事实。政府的政策目标并非为了消除发展差异，而是把发展差异控制在社会可接受的范围内。所以，政府应关注的是还有多少农村社区没有达到新农村建设的最低标准，而不是有多少农村社区的标准比新农村建设的最低标准高多少。只要较弱的农村社区的发展速度快于较强的农村社区，农村社区之间的发展差距就会随着时间的推移越来越小。
    基于这种认识，我们推荐重点调控的思路。理由如下：第一，政府确立的新农村建设的标准和政策具有一致性，才有理由加大对中西部的扶持，加大对发展相对缓慢农村社区的扶持，加大对贫困农户的扶持。第二，政府的责任是雪中送炭，要使更多的农村社区达到新农村建设的最低目标。所谓重点调控，就是以绝大多数农村社区通过努力就能达到的标准为依据，确立新农村建设的最低标准。第三，有了新农村建设的最低标准，才能把需要政府扶持的农村社区识别出来，从而把加大对中西部地区、贫困社区和贫困农户的扶持落到实处；也可以要求已超过最低标准的农村社区，依靠自己的力量来提升新农村建设的规格和水平。
    二、发挥比较优势是相对落后地区开展新农村建设的关键举措
    我国农村社区的经济发展水平相差较大，生产、生活和资源禀赋、生态条件不尽一致，新农村建设的重点也应有所不同。一般来说，东部发达地区的新农村建设，应把改善生态环境置于优先地位，促进生产、生活与生态的和谐；中部要着重提高农业综合生产能力和生活条件，提高农民收入，注重农村生态环境；相对落后地区则应该把增加教育、卫生和水电路等公共基础设施置于优先地位，改善农民生产和生活的环境。
    虽然落后地区的经济发展水平较低，但它们仍有自身的比较优势。农村社区的比较优势不同，新农村建设的重点也应该有所不同。对于农业类资源禀赋具有比较优势的农村社区，应该建设以农业为重点的社会主义新农村。为了培育具有市场竞争力的农业，应该在农地资源禀赋相对丰富的中部地区，通过农村人口的转移和土地的依法流转等措施，建设一批具有适度规模经济，具有国际市场竞争力的农业为主要特色的新农村。对于生态类资源具有比较优势的农村社区，应该重点发展有机食品、健康食品和特色产品，建立以生态产业为重点的新农村。对于加工类资源丰富的农村社区，应该建设以非农产业为重点的新农村，并注意新农村建设与城镇建设的有机结合，实现双赢。对于文化类资源禀赋具有比较优势的农村社区，应该建设以文化服务业为主的社会主义新农村。相对落后的地方，往往是自然地理风光优美和民族风俗传统丰富的地区，也是自然和文化遗产保护得相对较好的农村社区。对于这类地区，应该围绕休闲、观光、考察、旅游等活动，建设一批具有文化特色的新农村。
    三、政府如何扶持落后地区的新农村建设
    政府扶持相对落后地区的重点是提供旨在改善农民的发展环境的基础设施，包括教育、卫生和水电路等；鼓励并支持农村社区自治，强化农民自我发展、自我管理、自我服务的功能，引导农民按照参与式的方法制订包括基础设施、村落改造、民房设计、生态和谐等内容的新农村建设规划，以免再走东部农村已经走过的一次又一次大拆大建的弯路，确保农民以自愿、自主的方式参与新农村建设。在此基础上重构运行效率更高、管理成本更低的农村社区管理体制。政府用于新农村建设的财政转移支付，应采用以奖代补的方式，以鼓励农民积极参与新农村建设，并防止这部分资金的挪用和漏出。政府用于新农村建设的投入应实行公示制度，为实行民主监督创造必要的条件。
     政府要帮助落后地区培育支柱产业，发展县域经济。要有效地解决农业难以实行标准化生产，农产品难以形成知名品牌，难以提高附加价值，农村经济难以实现外向化等“四难”问题，使农民既可通过劳动力的跨区转移，又可通过劳动力的区内转移分享经济增长的成果，使农民就业拥有更大的理性选择的空间。
     在帮助落后社区建设新农村方面，社会的力量比政府的力量更大。所以，政府除了加大财政转移支付力度，改进第二次分配外，还要借助非政府组织和志愿者的力量，充分发挥第三次分配的作用。非政府组织和志愿者的参与，有利于加快新农村建设的步伐，有利于促进政府机构与非政府机构之间的竞争，有利于促进公民社会的发育。
     新农村建设是农村社区自己的事情，新农村建设究竟做什么，应通过参与式的方法让农民自己来决定。长期生活在当地的农民，对社区特色的判断，对社区发展目标的确立和发展举措的选择，是不大可能脱离实际的。而最有可能做出脱离实际的判断，确立脱离实际的社区发展目标和选择脱离实际的发展举措，往往出自既不了解社区特色，又不打算为社区长期工作，而仅仅为了追求政绩和获取升迁机会的外来官员。所以，新农村建设规划的制订必须以农民为主体，政府不宜为农村社区或农民做选择，也不宜过多地干预农村社区和农民的选择。
    文章出处：中国社会科学院院报