李周：“十一五”期间我国农村改革与发展的目标

    “十一五”期间，要围绕保障粮食安全、增加农民收入、提高农村社会事业发展水平三大目标深化农村改革，确保城乡统筹发展有一个良好的开端。政府应承担的主要责任是：通过提高财政转移支付增量的倾斜力度，为改善农村基础设施、增加农民社会福利和提升低收入农民保障水平做出更大的贡献；通过深化户籍制度改革和发育要素市场，不断地改善农民、农业和农村发展的宏观政策环境；通过促进城乡协调发展的短期政策的调整和长效机制的建设，加快现代生产方式对传统生产方式的改造，增强农民和农村的发展能力。
    一、我国农村改革与发展的目标取向
    1．市场化。“十一五”期间，要积极推动包括金融市场、土地市场和劳动力市场在内的要素市场发育，以进一步确立市场配置资源的基础地位。
    要采用增量改革与存量改革相配套的方式发育竞争性的农村金融市场。一方面，继续推进农村信用社和中国农业银行的改革，并将农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。另一方面，赋予非政府小额信贷机构合法地位，充分发挥小额金融的作用；适当降低农村金融市场的准入门槛，促进农村中小银行的发展，有效地解决国有商业金融在农村的功能趋于弱化，农户贷款困难的问题。要规范民间借贷，使其发挥应有的作用规范。
    从法律上明确界定农户对承包的土地享有占有权、使用权、收益权和处分权，确保土地权利人享有充分的知情权和参与权，为发育农村土地市场创造必要的条件。征地补偿必须以土地的市场价值为依据，并及时、足额到位，有效地解决农村土地市场不规范，滥用土地征用权，对农民的补偿过低，严重损害农民利益等问题。
    加快城乡劳动力市场一体化的进程，引导和支持服务于劳动力市场的各类中介服务机构健康发展，彻底拆除城乡分割的藩篱，建立城乡统一的劳动力市场。
    2．非农化。“十一五”期间，政府应不断完善社会保障制度和彻底拆除农民转化为市民的藩篱，尽快完成由农民劳务输出到农村人口迁徙的转变，实现非农就业的扩大与农村人口减少的有机结合。
    3．法治化。在现实中，部分农村干部行政不作为和滥用公权是农民最为憎恨的事情，也是引起干群冲突的主要原因。为了扭转这种局面，必须采取行之有效的措施来提高干部的素养。但更为重要的是，作出政府官员必须依法行政的制度安排。只有双管齐下，才能更为有效地解决部分政府官员滥用公权和行政不作为等问题。
    4．民主化。“十一五”期间，应在改进村民自治的基础上，逐渐扩大选举制替代任命制的范围。在继续推进民主选举的同时，还应在赋予农民参与社区决策、管理和监督的权利方面，取得实质性的进展。
    二、我国农村改革与发展具体目标
    1．健全粮食和食品安全体系。“十一五”期间，乃至未来的几十年内，我国粮食需求总量仍呈增长的态势。粮食安全是国家安全的重要组成部分。为了确保粮食安全，一要实行最严格的耕地保护制度，确保基本农田总量不减少、质量不降低、用途不改变。二要在继续实施粮食直补、良种补贴、农机补贴和保护价收购政策的基础上，加大财政对农业保险的支付力度，建立农业风险防范机制，对遭遇自然灾害的农民给予救助，确保他们的正常生活及再生产，以保护农民种粮的积极性。三要合理确定国家粮食储备规模。四要确立食品安全目标，加强食品生产安全的管理。
    2．以农业结构战略性调整为切入点提高农业竞争力。“十一五”期间，农业生产要在确保国家粮食安全的基础上，推进农业结构的战略性调整，加快林业、畜牧和水产业的发展，推进农产品标准化生产，全面提高农产品的质量和安全水平，提高农业的竞争力和农民的增收能力。继续优化农业区域布局，推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中，形成优势农产品产业带，促进农业的规模化、优质化、标准化生产，不断提高农业产业化经营水平。继续加大对初级农产品的加工转化，增加农产品的附加值。
    3．努力提高低收入农民的生活水平。“十一五”期间，政府用于农民增收的财政转移支付应该瞄准农村低收入人口，使其按购买力平价计算的人均日收入尽快超过1美元，确保低收入农民的生活水平与农村平均生活水平的差距逐渐缩小。
    4．建设农村基础设施体系。“十一五”期间，要初步形成覆盖农村地区结构合理的基础设施体系，化解基础设施制约农村经济社会发展的状况。一是将水量安全提升为水质安全，使更多的农民享有的生活用水权与市民一样。二是扩大城乡电网一体化的范围，使更多的农民享有的用电权与市民一样，支付的电价与市民一样。三是将全天候的县乡路网体系延伸至村组的路网体系，使更多的农民享有的用路权与市民一样。四是初步建成覆盖农村地区的通讯网络，使更多的农民享有的通讯权与市民一样。此外，要继续推进以农田水利基础设施建设和重大生态环境工程建设。
    “十一五”期间，随着市场经济体制的不断完善，政府在退出竞争性行业的同时，要不断加大农村基础设施的投入力度。第一，加大国债用于农村基础设施建设的投资比例。基础设施在促进农村地区经济增长和社会进步方面具有重要作用，理应成为国债投入的重点领域。第二，扩大以工代赈规模。通过以工代赈增加农村基础设施供给，既可以为农村地区的经济发展奠定基础，又可以为农民提供短期就业和增加收入的机会。
    政府应按照突出重点的原则，整合投放在农村基础设施体系建设上的资源，加强监督。要将提高财政支农资金的使用效果与增加财政支农资金，放到同等重要的地位。政府除了加大财政无偿投入外，还要用少量的财政补贴引导社会资金参与农业和农村基础设施建设。
    5．农村社会发展。农村社会发展集中在教育、医疗和养老三个方面。一是进一步改善农村义务教育的条件，特别要加大非正规教育的供给，为广大农民提高素质和掌握新技能提供更好的条件。二是扩大低标准的农村合作医疗保障体系的覆盖范围，为更多的农民化解“患大病”之忧。三是逐步进行从社区养老保障向社会养老保障的转变，提高农民养老的保障程度和水平。
    政府教育投入的重点应由城市转向农村，通过建立健全农村义务教育的财政转移支付制度，使农村尽快实行免费9年制义务教育制度。就我国现在所处的经济发展阶段，“十一五”期间完全有条件在农村实行免费9年义务教育制度。
    要进一步加大对农村医疗体系建设的支持力度，进一步改善农村医疗卫生服务，完善农村新型合作医疗制度。近期内，农村医疗救助制度建设应以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点，使贫困农民看得起病，用得起药。私人医疗机构是农村医疗服务的主要提供者，针对其技术水平相对较低、服务设施相对较差的实际情况，政府要对村级医生实行免费培训，提高农村医疗服务质量。要安排专项资金帮助改造农村卫生所（站），并购买一些最基本的医疗设备和设施。要进一步增加对农村公共卫生体系的投入，重点用于预防性措施，确保合作医疗参保人员获得免疫接种和早期疾病检查及常规体检等服务。
    要进一步完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步完善救助方式，逐步提高供养、救助标准和覆盖面。在具备条件的地区，要建立农村最低生活保障制度以及将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合的农民养老保险制度，循序渐进地解决农民老有所养、病有所治、灾有所助的问题。
    农民迫切需要的教育、医疗和养老救助，都是低水平的、生存型或基本发展型的。省市政府要像中央政府那样强化责任，特别是投入的责任，加快形成以政府为主、农民和其他社会主体积极参与供给的体制，共同建立农村社会发展投入稳定增长的机制。