于法稳：我国农村水资源持续利用的政策性建议

    水资源问题成为全球范围内普遍关注的根本原因，就在于它不仅影响、制约现代社会的可持续发展，而且成为21世纪全球资源环境的首要问题。我国水源问题更加严重，众所周知，我国人均水资源量仅为世界人均水平的1/4，即使在这种情况下，还存在着严重的水资源浪费与污染问题。农业作为水资源利用的主要产业，但在灌溉方式、种植结构方面的适应性调整还远远不能跟上日益短缺的水资源形势，广大农村还存在严重的饮水困难问题。我国提出了构建社会主义和谐社会的蓝图，一个关键的问题就是实现人与水资源之间的和谐。
    解决农村生产和生活用水的迫切性
    水问题和粮食问题都是全球性问题，对人类生存与发展具有极端重要的意义。以水资源的可持续利用来保障粮食安全，是世界各国共同面临的紧迫任务。随着经济和社会的发展，自然资源相对来说更加短缺，特别是土地资源、水资源等对粮食生产的约束越来越大，如何实现粮食安全已经成为各国政府和国际社会高度关注的重大战略问题。中国作为人口大国，粮食消耗量最大，而且对粮食的数量、粮食质量、粮食获得的稳定性等方面的要求也更高，而实现粮食安全所面临的耕地资源、水资源短缺的压力进一步增大。如何实现中国的粮食安全，不仅关系到我国的社会的稳定，而且对世界粮食安全保障也具有十分重要的意义。
    从农业生产角度看，新中国成立之后，我国曾开展过三次大规模的农田水利基本建设，大力发展灌溉农业，极大地提高了农业生产能力。但目前农村水利基本上处于灌排设施不全，工程老化失修，运行效益衰减状态，一方面难以支撑农业的发展，而且不利于水资源的可持续利用。农业的发展对水资源依赖程度较高，但农业水资源存在着如下几个方面的问题，给我国实现粮食安全构成一定的威胁。首先是水资源短缺，时空分布不均，水土资源不匹配，影响粮食生产。其次，工业和城市用水需求增加，加重了粮食生产用水的短缺程度；第三，农业灌排基础设施不完善，用水管理粗放，粮食生产用水效率不高，浪费严重。农业用水短缺程度还可以从区域的旱灾受灾率上得到反映，水资源越短缺，农业发生旱灾的概率就越大，西部地区旱灾受灾率高于东部地区和中部地区，说明西部地区的水资源具有相对稀缺性。统计资料表明，我国农田旱灾面积年均达3亿亩，年均减产粮食280多亿公斤，严重威胁着我国的粮食安全。
    从农村生活用水方面看，2000年以来，党中央、国务院把解决人畜饮水作为农村基础设施建设“六小工程”的重要内容，建成各项农村饮水工程80多万处，解决了5700万农村人口饮水困难。但从目前看，农村人口饮水安全问题还没有得到彻底的解决，很多地方的饮水存在着高氟、高砷等问题，而且随着工业化和城镇化的发展，农村水源受到很大污染，不仅加剧了水资源的短缺，而且水质的恶化严重威胁着广大人民群众的身心健康。有关资料表明，全国还有3亿多人口饮水存在不安全因素。这个数字是很大的，
    因此，实现农村水资源持续利用，对于解决“三农”问题，实现农村社会经济的可持续发展，都具有重要的意义。
    我国不同区域水资源量及供水能力差异较大
    一般来讲，区域水资源总量可以表征水资源的特征，但水资源总量中还有一部分无法利用，因此不能利用水资源总量来判断区域是否短缺。同时，也不能以人均占有水量和单位耕地拥有的水量做依据，因为这两个指标是水资源短缺的结果，而不能作为论证水资源是否短缺的依据。
    2000年，东部地区水资源总量为5352亿m3，占全国的19.3%；中部地区为6596亿m3，占全国的23.8%；西部地区为15753亿m3，占全国的56.9%（西南占全国的48.0%，西北占全国的8.9%）。由此可见，我国东、中、西部地区水资源总量相差较大，这只能从宏观上表征水资源特征，区域水资源开发利用程度如何，还要从供水能力上进行分析。
    从供水能力来看，我国东、中、西部地区也存在很大差异。这里采用年总供水量占水资源总量的比例进行比较。东部地区年总供水量为2087.17亿m3，占其水资源总量的39.00%；中部地区年供水为1656.36亿m3，占其水资源总量的25.11%；西部地区年总供水量为1787.2亿m3，占其水资源总量的11.35%。供水能力在一定程度上反映了区域水资源开发利用的程度，并由此产生水资源短缺问题。
    水资源用水结构的区域差异较大
    根据《2000年中国水资源公报》，2000年全国总用水量5498亿m3。其中，农业用水3784亿m3（农田灌溉占91.6%），占总用水量的68.8%；工业用水1139亿m3，占总用水量的20.7%；生活用水575亿m3（城镇生活占49.4%，包括全部建制市、建制镇以及具有集中供水设施的非建制镇的居民住宅用水和公共设施用水），占总用水量的10.5%。
    按我国东、中、西部统计，东部地区用水量2061亿m3（占全国总用水量的37.5%），其中农业用水占60.9%，工业用水占26.3%，生活用水占12.8%。中部地区用水量1652亿m3（占全国总用水量的30.0%），其中农业用水占66.7%，工业用水占23.5%，生活用水占9.8%。西部地区用水量1785亿m3（占全国总用水量的32.5%），其中农业用水占79.9%，工业用水占11.7%，生活用水占8.4%。可见，我国东、中、西部地区用水结构相差较大，东、西部农业用水和工业用水比重相差15个百分点以上。这与该区域工业基础落后，生活取水难度相对较大有一定的关系。由于水资源利用的效益差异，农业水资源的“农转非”必然存在，农业用水比例会进一步下降，相对加大了农业水资源的短缺程度。
    农业节水发展缓慢
    农业是水资源利用的主要产业，但在由于区域水资源短缺程度的不同，水资源的农业利用方面也存在的很大的差异。为了说明这个问题，我们从区域灌溉面积占耕地面积的比例进行分析。2003年，我国东、中、西部地区的灌溉面积占耕地面积的比例分别为67.44%、42.34%、37.96，东部地区比中部、西部地区分别高出了25个、30个百分点，尽管西部地区农业用水量占总用水量的比例最大，但这相对于西部地区农业发展来讲，还是远远不够的。相对于东、中部地区而言，西部地区农业可持续发展受水资源短缺的限制比较大。特别是在农业比较效益相对较低的情况下，水资源利用的结构调整，即农业水资源通过不同途径改作他用，导致单位水资源所产生的效益高于原有的水资源模式。这既是一种趋势，也是比较效益在发挥导向作用，生产要素配置在效益比较高的产业和地区。笔者对西北地区水资源利用效率的研究结果表明，2000年，第一产业每立方米水资源创造的GDP为0.98元，而第二产业每立方米水资源创造的GDP为49.99元，后者的效益是前者的近50倍。
    通常来说，农业水资源不足，就应该采取节约用水的方式，也就是说发展节水农业。但事实上，我国在发展节水农业方面发展比较缓慢，在农业灌溉面积中，只有很好的部分采取的是节水灌溉，而绝大部分采取的是粗放用水方式，下列数据可以更好地说明这个问题。2003年，东部地区灌溉面积中，节水灌溉面积只占35.58%，中部地区节水灌溉面积占灌溉面积的比例为23.02%，西部地区节水灌溉面积占灌溉面积的比例为37.00%，西部地区采取节水灌溉的比例较东部、中部地区大。这表明，资源的稀缺程度在一定程度可以诱导节水行为。
    农村饮水安全问题引起广泛关注
    党的十六大提出要全面建设小康社会，保障饮水安全是建设小康社会的重要内容之一，同时也是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。
    农村饮水安全面临的主要问题是水资源短缺，水污染严重，水性地方病和水性传染病威胁，加上农村供水工程标准低，缺乏水处理设施，饮水水量和水质没有保证。造成这些问题的原因在于，工业废水和生活污水的不达标排放，农药、化肥用量、化学杀虫剂的不断增加，严重地污染了地表水和浅层地下水资源。
    统计资料表明，全国2000年工业废水（不包括火电直流冷却水）和城镇生活污水排放总量620亿吨，其中工业废水占66%，生活污水占34%。废污水年排放量大于20亿吨12个省（自治区），其中东部地区有5个省（自治区），中部地区5个省（自治区），西部地区2个省（自治区）。这个结果也说明了西部地区工业基础薄弱，与上面的结果是一致的。
    按流域片统计，长江片234亿吨，珠江片129亿吨，松辽河片63亿吨，淮河片62亿吨，海河片52亿吨，东南诸河片39亿吨，黄河片27亿吨，内陆河片8亿吨，西南诸河片6亿吨。
    农村饮水不安全对人民群众的身心健康构成了威胁。自然成为当前人民群众最关心、最迫切需要解决的问题，也引起了党中央、国务院的重视。胡锦涛总书记和温家宝总理对农村饮水工作做出了重要批示，各级党委、政府都把解决饮水问题作为实践“三个代表”重要思想，为农民群众办实事的具体体现。2000—2003年，国家发改委和水利部先后立项下达了全国农村饮水解困工程项目总投资162亿元，计划解决5064万人口的饮水困难问题。截止2003年底，共完成投资155亿元，建成各类农村饮水工程83万处；到2004年9月，已解困人数达到4978万人。
    农村水资源持续利用的政策性建议
    我国水资源利用效率比较低下，大致了宝贵的水资源浪费十分严重。作为农业大国，农业用水量占总用水量的比例较大。农业长期以来采用粗放型灌溉方式，水的利用效率很低，现有灌溉用水量超过作物生理需水量，既造成了水资源的浪费，又违背了作物生长规律。因此，我国必须以提高水资源利用效率为核心，大幅度提高用水效率。在农业生产中，大力推行节水灌溉技术，调整农业作物种植结构。在节水方面所采取的措施有一个历史发展过程，都产生了很好的效果。20世纪50年代和60年代，主要采取平整土地、改畦，实现了由漫灌到沟灌、畦灌的转换，有效地减少了单位灌溉面积的用水量；70年代，在灌水量、灌水次数和灌水时间试验的基础上，改善了灌溉制度，有效地减少灌水量；80年代，采取地膜覆盖技术以及抗旱保水剂等方式，减少作物灌溉定额；90年代以来则主要采取渠道防渗，减少输水损失等措施。进入新的世纪以后，采取的措施则是以先进的节水灌溉技术、作物结构调整等措施。
    为了有效地解决农村水资源短缺问题，可以从以下几个方面考虑：
    一是控制农业灌溉面积。由于灌溉面积中采取节水灌溉的比例比较小，灌溉面积的扩大必然会加大灌溉用水量，这也是农业用水量占总用水两比例一直比较高的原因所在。
    二是改变目前还在实行的大块漫灌方式，实行畦灌。这样可以节约大量的灌溉用水。目前，在政府层面上，需要进行节水试点，为进一步推广节水灌溉做准备；在农户层面上，将灌溉地块进行平整，同时缩小地块面积，是比较容易实现的节水措施。
    三是引导农民建立节水型的种植结构。调整作物结构，减少耗水作物的种植，增加节水作物的面积，一方面可以节约水资源，另一方面可以增加作物的经济效益，增加农民收入。同时，需要政府进行宣传，让农民认识到水资源问题的严重性，以及开展节约用水的必要性，逐步树立节约用水的观念，并自觉地落实到自己的行动中去，为建立水资源节约型社会尽自己的力量。
    四是逐渐改变水费收取方式。目前，水费收取方式在一定程度上限制了节水措施的实施。在一些大型灌区，由于在灌溉水资源计量方面还存在一些不足，目前按照灌溉水量收费也是不现实的。因此，比较可行的方式是，采取按亩次收费的方式，灌溉一次收一次的水费。这样就避免了水费收取中产生的不公平现象，也可以诱导农民在进行作物灌溉时，采取一种有利于节水的方式。如根据作物生长情况，以及当年的降水情况，调整灌溉次数和用水量。同时，也可以诱导农民优化种植结构，多种植一些需水少的经济作物，在增加经济效益的同时，达到节约水资源的目的。在条件满足时，再实行按方收费。在一些井灌区，则是按照提水所用的电量，根据当地电价进行收费，根本不考虑用水量的多少。
    五是灌溉管理体制上进行创新。近几年采取的农民用水者协会，在解决农村灌溉水资源问题方面发挥了有效的作用。因此，需要有效发挥这些群管组织的作用，逐步发育集体或民营供水企业，提高水资源管理的透明度，降低农民的水费支出。
    六是在解决农村饮水安全问题方面，采取的总体思路是适应全面建设小康社会的总体要求，以改善农村饮用水条件，实现饮水安全为目标，以提高农村饮用水质量为重点，统筹规划,分步实施,到2020年基本解决农村饮水安全问题。
    七是引导农民在保障农村饮水安全方面采取有效措施，特别是在农业生产中，尽可能减少农药、化肥、化学杀虫剂量的使用量，减少因自身行为当所导致的地下水资源污染问题，同时也改善了土壤的物理化学特性，提高了农产品品质。