杜晓山：金融机构主动发挥作用，支持社会主义新农村建设

    党中央指出，解决“三农”问题是全党工作的重中之中。建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出的目标。近两年来，党中央、国务院1号文件已对农村金融改革和金融机构支持“三农”发展指明了方向。文件要求：要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。抓紧研究制定农村金融总体改革方案。培育竞争性的农村金融市场。
    要实现中央提出的“全面建设小康社会”要求的工作重点和难点在“三农”，最繁重最艰巨的任务在新农村建设。造成农村经济社会发展明显滞后于城市，中西部地区农村更为落后的重要原因之一是我国财政和金融对农村的支持不足。因此，深化改革，扩大公共财政覆盖农村的范围，改善农村金融服务，加快形成促进农业、农村和农民“三农”发展的财政和投融资体制，是推进社会主义新农村建设的重要条件。在此，仅就金融机构如何发挥作用，支持社会主义新农村建设谈几点意见。
    （一）支持社会主义新农村建设，农村金融应解决的问题
    一是农村金融机构或结构的功能定位需要进一步明确和调整。应真正实现政策性、商业性、合作性三种金融并存。而且，要重视和发挥央行和监管机构、保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、非正规金融组织、国际经济机构等在农村金融市场上的作用和功能，以满足农村金融服务多样化的需求。如仅就农发行、农行和农信社三者的关系而言，目前，它们的职能分工仍有混淆和冲突，因此产生了诸多难以协调的矛盾。因此，改革和调整的方向应是正确处理财政、政策性、商业性、合作性金融在支农方面的关系，各有侧重，优势互补，形成合力。
    二是农村信用社的功能和性质不够明晰。农村信用社的功能和性质定位的改革，应因地制宜、分类指导、不能搞“一刀切”。农村信用社应进一步提高防范风险和支农服务水平，重点放在农户和中小企业生产经营的资金支持上。
    三是农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道，现在多数地区，特别是对农户、个体工商户和中小企业贷款基本上只剩农村信用社了。农村资金大量外流，影响农村资金的整体供应。
    四是忽视对非正规金融机构的引导、监督和促进其健康发展。农村非正规金融机构发育层次低，运作极不规范，它们的正反面作用和效果都很突出，对它们要作具体分析。
    五是各类农村金融机构自身的资产质量和管理水平极需进一步提高。农村各类金融机构现在较普遍地存在资产质量不高，亏损严重甚至资不抵债，运营效率低下，管理能力和素质欠缺等问题。
    六是农村保险业发展缓慢。目前保险业在农村仍处于发展的初创阶段。全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6% 下降到2002年的0.6% 。从1985—2004年近20年间，我国农业保险呈逐年萎缩的势态，18年呈现亏损。
    （二）支持社会主义新农村建设，应注意的几项金融支农政策措施
    农村金融改革和支农服务的目标应是建立起一个能满足“三农”发展的金融体系，这种体系应是多元化的、功能和机构布局合理、既竞争又互补和可持续发展的。各金融机构应主动自觉树立为国为民服务和排忧解难的大局意识，找准自己的职能定位，发挥各自的特长和功能，努力做好为“三农”和新农村建设的金融服务。
    1、农信社的改革应注重商业金融与合作金融并重和多元化。
    农信社改革已取得阶段性胜利。然而，从目前情况看，信用社改革模式仍过于单一，垄断经营局面没有改变，绝大多数农信社管理体制和经营机制的实质性变化不显著。例如，信用社主任仍由上级任命，股东大会、监事会等仍多为摆设，治理结构、激励、监督、退市等微观机制触动不大。中西部地区农信社问题更显突出，很多信用社处于“难救活，撤不了”的局面。应设立存款保险制度，解决不良农信社和其他金融机构的退出机制。应允许成立跨行政区划的信用社/商业或合作银行，一个基层农信社可以包管几个乡，也可以让联社/商业或合作银行包含几个县。允许赢利的信用社保留在联社之外，或自主选择加入哪个联社。允许一个县有两个县联社，允许有的县联社/商业或合作银行不加入省联社，等等。
    2、有效协调对农信社的监管。
    现在，对农信社的监管职能变成了银行业监督管理机构（银监会系统）、中央银行（人民银行系统）和省农信社系统三家共管的局面，最近，还成立了中国银行业协会合作金融专业委员会。实际上，无论何种监管模式都有利弊得失。现在实行多家监督管理尤其需要协调、合作、分工和效率，应注意及时通报、共享信息和能有效处置问题。还要妥善处理好政府、省农信社联社与基层农信社的关系问题。
    3、激励和促进更多的金融机构进入农村金融市场。
    目前在农村金融领域，应该说竞争局面基本没有形成，农村金融体系的发育程度不高。当前，立即就可以做的事，是使不吸收社会存款、只从事微小贷款业务的非政府或半政府组织的小额信贷机构合法化和规范化。应积极开展商业化小额贷款公司的试点工作，目前此项试点已经启动，有关监管当局应积极通力协调合作，有效率的推动此项工作稳步健康向前发展。对已有和新建公益性小额信贷机构的政策规范也应尽早出台。政府政策还应鼓励设立真正村级资金互助合作组织，实行自主经营、自我约束、自担风险、自我发展。这类组织成本低、效率高、便利农户，只要政府支持和引导而不干预，基本无金融风险和社会风险。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。应尽快启动民营地方性银行的试点和推广工作，以增加对“三农”金融需求的供给，并形成对农信社改革和竞争的压力。
    抓紧制定县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济社会发展的比例，有关部门应抓紧制定管理办法。可以参考其他国家实行的社区再投资法等做法，调动各相关金融机构增加支农资金的投入。并且，允许商业银行委托其他金融机构代理，以完成分配给自己而自己又不愿或不能完成的配额。扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返回农村。还应尽快落实组建邮政储蓄银行，并择点启动试点工作。
    4、明确支农方向，加快农行和农发行改革。
    继续发挥农业银行支持农业、服务农村的作用农业银行目前的城市化导向和业务转移不应成为其忽视农村市场的借口，然而其商业化银行的定位是正确的。农行应完全按照市场化、商业化方式运作，自主地对农村有市场、有效益的项目进行支持。而且应规定，它对农业和农村经济的贷款要有一定比例。
    调整农业发展银行职能定位，拓宽其业务范围和资金来源。农发行的金融服务领域应切实承担起政策性融资的职能。在完善运行机制和提高业务和管理水平的基础上，应重点服务于农业和农村基础设施建设，农业综合开发，科技开发和推广，粮棉重点农产品、优势产业和特色农业开发，以及扶贫开发、生态环境保护等项目资金需求的支持。从成本效益角度考虑，在不少领域和金融产品上，包括针对农户和微小企业的信贷服务，可实行批发金融业务。对农业政策性金融的发展也应转变观念，可以考虑将原来按机构划定业务为主的模式转变为按机构划定业务与业务招投标并存的发展模式，以改善政策性金融的运作方式和效率。应支持国家开发银行主动参与农村金融服务的意愿和努力。
    5、鼓励发展农业保险业务。
    应在农村建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农村保险体系。农业保险总的经营原则应是政府政策扶持，公司商业运作。目前值得探讨和尝试的农业保险模式有：一是在经营农业保险基础较好的地区，设立专业性农业保险公司；二是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；三是设立农业相互保险公司；四是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险；五是继续引进象法国安盟保险那样经营农业险的外资或合资保险公司；等等。
    6、普及开展金融知识和诚信教育，加强社会信用制度建设，创建信用社区，为成功开展“三农”贷款和金融服务创造良好的社会环境。