周作翰 张英洪：当代中国农民的平等权

    平等是人类文明的基本信条，是政治的核心价值之一。对公民给予平等的关怀，是当今世界各国和国际社会普遍遵循的共同准则；但在当代中国，囿于历史的局限，人为地建立起了二元社会结构，农民在二元社会结构中长期处于政治、经济、社会等诸多不平等的地位；
    消除对农民的种种歧视，是统筹城乡发展、构建和谐社会的内在要求和必然选择。
    一、平等：人类文明的基本信条
    一百七十多年前的1831年5月9日，一位年仅26岁的法国贵族抵达美国，进行为期9个多月的历史性考察。这位天才的年轻人在其30岁时出版的考察美国社会的世界名著中写道：“我在合众国逗留期间见到一些新鲜事物，其中最引我注意的，莫过于身份平等。我没有费力就发现这件大事对社会的进展发生的重大影响。它赋予舆论以一定的方向，法律以一定的方针，执政者以新的箴言，被治者以特有的习惯。”[1]（P4）这位此后倍受尊敬的名叫托克维尔的政治思想家继续写道：“翻阅一下我们的历史，可以说我们在过去的七百年里没有一件大事不曾推动平等。”[1]（P6）他发现“身份平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然。这种发展具有的主要特征是：它是普遍的和持久的，它每时每刻都能摆脱人力的阻挠，所有的事和所有的人都在帮助它前进。”[1]（P7）托克维尔特别强调身份平等，在他看来，身份平等既是民主制度最基本的特征，也体现了民主制度的正义性质。托克维尔认为：“追求平等的激情是一个不可抗拒的力量，凡是想与它抗衡的人和权力，都必将被它摧毁和打倒。在我们这个时代，没有它的支持，就不可能实现自由，而专制制度本身没有它也难以统治下去。”[2]对平等的理解和信念，使托克维尔相信：“我们迟早也会像美国人一样，达到身份的几乎完全平等。”[1]（P15）的确，平等显得如此重要，以至古今中外的仁人志士无不对之孜孜以求。“在平等理论的视角中，整个人类文明就是一部不断追求并逐步实现平等的历史。”[3]（P1）
    《布莱克维尔政治学百科全书》关于“平等”一词是这样释义的：“在政治思想中，平等的概念有两种基本的用法：第一是指本质上的平等，即人是平等的动物；第二是指分配上的平等，即人与人之间应在财产分配、社会机会和（或）政治权力的分配上较为平等。”[4]（P244）事实上，在人类追求平等的历程中，形成了诸如平均主义的平等、自由主义的平等、民主主义的平等、社会主义的平等、共产主义的平等、女权主义的平等等多种平等思想观念，各种平等主义的理想观念互不一致，有的甚至存在内部价值的严重冲突。但这并不妨碍人们对平等的执着追求。
    平等价值的凸显根源于社会不平等现象的严重存在。社会不平等的恶性发展，必然相应地催生平等观念的滋长。这是宇宙的辩证法。中国的老子就洞悉“损有余而补不足”的“天之道”：“高者抑之，下者举之；有余者损之，不足者补之。”[5]对不平等所积累的社会矛盾及其严重后果，圣人孔子深感忧虑：“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均。”[6]对财富分配不平等所造就的贫富两极分化现象，是中国社会孕育和扩展平均主义的主要因素。而“从平均主义的立场上去理解平等要求，去实践平等主张”在中国传统思想中“经久不息”[4]（P33）。这种以“等贵贱、均贫富”为诉求的平均主义理想，始终是中国两千多年来农民起义的主要旗帜。即便到20世纪五六十年代，共产党革命胜利后所建立的新生的人民共和国政权，仍然豪情满怀地在神州大地上践行“平均主义大锅饭”的共产主义“伟大实验”。对于平均主义，或许这句话是不错的：“平均主义的根源是个体农民的思想方式，是平分一切财富的心理，是原始的农民‘共产主义’的心理。”[7]
    亚里士多德认为平等是一种美德，并区分了数量平等和比例平等。他解释比例平等时说：“既然公正是平等，基于比例的平等就应是公正的。”[8]卢梭认为“在人类中有两种不平等：一种，我把它叫着自然的或生理上不平等，因为它是基于自然，由年龄、健康、体力以及智慧或心灵的性质的不同而产生的；另一种可以称为精神上的或政治上的不平等，因为它是起因于一种协议，由于人们的同意而设定的，或者至少是它的存在为大家所认可的。第二种不平等包括某一虚无缥缈人由于损害别人而得以享受的各种特权，譬如：比别人更富足、更光荣、更有权势，或者甚至叫别人服从他们。”[9]卢梭在这里区分了自然不平等和社会不平等。其实，基于性别、年龄、肤色、人种、相貌等自然因素的不平等，不过是一种自然选择的差异性而不是人为选择的不平等性，不存在善恶的道德评价，因而也不能成为人们应当消除的不平等的范畴，而社会不平等则是可选择和可以进行道德评价的。
    孟德斯鸠认为“平等是国家的灵魂”，他在《论法的精神》中写道：“在民主政治下，爱共和国就是爱民主政治；爱民主政治就是爱平等。”[10]皮埃尔·勒鲁相信“现在的社会，无论从哪一方面看，除了平等的信条外，再没有别的基础。”[11]（P5）皮埃尔·勒鲁认为“由全体人民大声说出的平等这个词就成为一种原则、一种信条、一种信念、一种信仰、一种宗教。”[11]（P21）萨托利将平等分为法律—政治平等、社会平等、机会平等和经济平等四种形式[12]。王海明认为权利平等原则有两层含义：一方面，人人所享有的基本权利应该完全平等，另一方面，人人所享有的非基本权利应该比例平等[13]。这种区分基本权利应该完全平等而非基本权利应该比例平等的见解富有启示意义。
    从平等的理念发展到作为基本人权的平等权，从而使平等权成为世界各国普遍遵循的宪法原则，这是人类文明进步最重要的成果之一。有的学者认为“平等权可以说不是一种具有具体内容的权利，而是一种实现权利的原则。”[14]周仲秋认为“平等权的实质是将那些公认的、最基本的、而又在社会政治经济和文化生活中可能实现的平等要求确认为法定权利而受到国家的强力保护。”[3]（P338~339）林喆认为，平等权是权利平等、义务平等、法律适用平等和法律界限平等，它表达的是一种原则和信念，是权利主体在法律所限定的范围内的平等[15]。
    在人类追求平等的历史上，美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》率先从法律上确认了平等权。1776年美国《独立宣言》第一次以法的形式宣告和规定“人人生而平等”是不言而喻的“真理”。1789年法国大革命的著名口号就是“自由、平等、博爱”。法国《人权宣言》第1条规定“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的。”此后，“在法律面前人人平等”就成为世界各国——无论是资本主义国家还是社会主义国家都共同遵守的一条最基本的宪法原则。1868年7月28日批准生效的美国宪法第十四条修正案规定：“任何一州，都不得制定或实施拒绝给予其管辖下的任何人以平等法律保护的法律。”这被法学界认为是平等权宪法保障的又一里程碑。1918年《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法》第22条也规定“公民不分种族及民族享有平等权利”，从而成为社会主义各国宪法确定人人平等权利之条文的滥觞。
    二战后，平等权发展成为全世界一致公认的国际准则，得到了国际法的普遍确认和保护。1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》第1条明确规定：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”第7条又规定：“法律之前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视。人人有权享受平等保护，以免受违反本宣言的任何歧视行为以及煽动这种歧视的任何行为之害。”1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第2条、第3条都规定了一切个人所享受的平等权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其它见解、国籍或社会出身、财产、出生或其它身份等任何区别。
    中国对平等的理解和追求曾长期局限于平分财富和结果平等之平均主义诉求上。19世纪中叶以后，随着国门的被迫打开，西方的自由、民主、平等、博爱思想也传入中国，这为中国人思考平等问题提供了新的思想资源。孙中山的三民主义平等观就是当时中西平等思想交融的结晶：“民族主义是对外人争平等的，不许外国人欺侮中国人；民权主义是对本国人争平等的，不许有军阀官僚的特别阶级，要全国男女的政治地位一律平等；民生主义是对贫富争平等的，不许全国男女有大富人和大穷人的分别，要人人都能够做事，人人都有饭吃。”[16]1912年《中华民国临时约法》第5条在中国历史上破天荒地规定：“中华民国人民，一律平等，无种族，阶级，宗教之区别。”从此以后，中国的各种宪法文本无不依例奉行“一律平等原则”。
    在革命战争时期，平等是中国共产党人高举的伟大旗帜之一。1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》第4条规定了工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众和他们的家属“在苏维埃法律前一律平等。”建国后，1954年《宪法》第85条明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”现行《宪法》第33条完全沿袭了这条规定。“在法律面前一律平等”就成为中国公民享有平等权的宪法依据。
    通过对平等和平等权的考察，不难看出，无论是从道德上，还是从政治上和法律上说，在现代社会，中国农民都应该享有平等的权利。
    二、二元社会结构中农民的不平等地位
    1，农民政治权利方面的不平等。根据国际人权公约的规定，公民权利和政治权利除了作为一种集体人权而不是个人人权的自决权外，主要有生命权、免受酷刑权、免于奴役权、人身自由权、安全权、人格尊严权、迁徙自由权、平等权、隐私权、思想自由权、良心自由权、宗教信仰自由权、言论自由权、和平集会权、结社自由权、家庭与缔婚权、儿童受保护权、选举权、参政权等。中国现行《宪法》明文规定的公民权利和政治权利有：平等权、选举权和被选举权、言论自由权、出版自由权、集会自由权、结社自由权、游行自由权、示威自由权、宗教信仰自由权、人身自由权、人格尊严权、住宅不受侵犯权、通信自由和通信秘密权、批评建议权、申诉控告和检举权、婚姻、家庭、老人、妇女、儿童受保护权等。从宪法文本来看，我国宪法除了未明确规定生命权以及将迁徙自由权从1954年宪法中取消外，其它所列举的公民权利和政治权利与国际人权公约的规定基本上是相吻合的。
    当代中国农民不平等地位的制度渊源，滥觞于有中国特色的城乡二元户籍制度的建立。20世纪50年代以来人为建立的城乡二元户籍制度，既是中国农民丧失迁徙自由权的标志，也是中国农民平等权利失落的起点。农民政治权利的不平等也就在情理之中了。我们仅从选举权和被选举权来看，1953年的《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4∶1；省、自治区为5∶1；全国为8∶1。1995年《选举法》才统一把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为4∶1，即农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数，“这意味着农村人口的选举权相当于城市人口的四分之一。这显然是在法律上设置了农村人口与城市人口的政治权利的不平等”[17]。从1995年统计的全国人口数分析，农村约每88万人选1名全国人大代表，城市约每22万人选1名全国人大代表。第十届全国人大代表选举农村按人口每９６万人选代表１人，城市按人口每２４万人选代表１人。农民代表在全国人大的构成比例与其总人数也是极不相称的，第一届有农民代表63人，占5.14％；第二届67人，占5.46％；第三届209人，占6.87％；第四届662人，占22.9％；第五届720人，占20.59％；第六届348人，占11.7％；第七届与工人代表合占23％；第八届280人，占9.4％；第九届240人，占8％；第十届与工人代表共551名，占2985名全国人大代表总数的18.46%[18]。在十届全国政协2238名委员中，真正的农民委员仅只1名。农民政治权利的不平等还体现在担任公共职务、结社等诸多方面。
    2，农民经济权利方面的不平等。从学理上探讨经济权利比较复杂，我们可以从剪刀差、城乡差距和基尼系数中管窥农民不平等的经济地位。
    剪刀差表明工农业产品价值的不等量交换，其实质是国家有针对性地对农民进行超经济剥夺。据统计，农民通过工农业产品“剪刀差”向国家提供的积累，从1952年到1986年是5823.74亿元，加上收缴的农业税1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，约占农民所创造价值的18.5％[19]。在1979年到1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元的收入，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元，农民平均每年的总负担高达811亿元[20]。本来就生活在贫困之中的农民在这种不平等的超经济剥夺中陷入了更加贫困的境地，在1958～1961年的三年大饥荒，有4000万人挨饿而死。根据诺贝尔经济学奖获得者阿阿马蒂亚.森对大饥荒的经典研究，造成大饥荒的根本原因并不是常人认为的那样是缘于粮食的歉收，而在于权利的缺失。
    城乡居民收入差距是验证农民经济平等权利的一个重要因素。据测算，1983年城乡居民收入差距为1.6∶1，1997年扩大到2.7∶1，2002年为3.11∶1，如果城市居民的收入再计入各种福利收入，而农民的收入则扣减各种负担和不能进入社会交换的实物收入，实际城乡居民的收入差距是5∶1，国家统计部副局长邱晓华认为城乡居民收入差距实际上高达6∶1的比率。而世界上绝大多数国家城乡收入之比为1.5∶1，超过2∶1的并不多见。我国已成为世界上城乡收入差距最大的国家[21]。
    基尼系数是衡量一个国家和地区贫富差距的权威性指标。据有关方面测算数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，1980为0.3左右，1990年为0.343，1994年为0.434，突破了0.4的国际警戒线，2003年已经达0.458，2004年已超过０.465，2005年逼近０.47，有的认为已达0.5。另据1998年数据，我国10%的高收入者占了总收入的38.4%，而20%的低收入者仅占总收入的5.5%；从全国居民储蓄存款来看，1.26%的富人占有7万亿元存款的27%，7.8%的富人占有7万亿元存款的65%。中国15%的人却拥有了85%的财富。这说明社会财富日益集中到少数人手中，贫富差距明显拉大，两极分化已相当突出。世界银行认为中国已成为世界上收入分配最不平等的国家。社会贫富的两极分化，对农民这些弱势阶层的经济平等权利提出了严峻的挑战。
    3，农民社会权利方面的不平等。社会权利是宪法赋予国家积极作为之义务以增进民众福祉的权利，因而被视为积极权利。从《经济、社会和文化国际权利公约》来看，具体的社会权利主要有社会保障权、家庭妇女儿童和未成年人受保护权、享受适当生活水准权、健康权、受教育权（受教育权也被看为文化权利）。《欧洲社会宪章》规定的属于社会权利的内容则包括健康保障权、社会安全权、社会照养权及行使社会工作权。我国《宪法》规定的社会权利有获得物质帮助权、社会保障权、受教育权、婚姻家庭老人妇女儿童受保护权（这些权利又被视为政治权利）等。
    当代中国农民在社会权利方面的不平等是相当广泛的。首先,农民没有平等的就业权。就业是民生之本，是公民获得物质保障所必要的权利，是生存权的基础。长期以来，国家只负责市民的就业和培训，而不负责农民的就业和培训。政府在统计失业率时，只统计城镇居民的失业率，而根本不把人口众多的农村剩余劳力统计在内。这是农民没有获得国家承认的平等就业权的一个典型标志物，另一个说明农民没有平等就业权的典型标志物就是所谓“农民工”现象的存在，农民工是改革开放的产物，是市场经济发展的产物，同时也是中国特有的歧视农民平等权利的产物。
    其次，农民没有平等的社会保障权。建国以来，中国建立的社会保障制度就是以户口划线，有城镇户口的居民享有社会保障，而农村户口的居民则与国家社会保障无缘。农民没有养老保险、没有医疗保险、没有劳动保护、没有工伤事故保险。在农村，农民不存在童工也无所谓退休问题，农民处于终身制劳动而又毫无社会保障的困苦境地。如果说中国农民在其它权利方面的不平等还体现为多与少的不平等的话，那么农民在社会保障权利上的不平等就完全是有与无的不平等了，这种不平等已超出了现代文明社会的底线。
    再次，农民没有平等的受教育权。当今世界各国无不对全体国民实行统一的教育制度，以尊重、保障和实现公民的受教育权。我国则在二元社会结构中，凡事皆分城镇与农村，从而实行城乡有别的政策制度，教育也就“自然”分成了城市教育和农村教育两大块，这种有中国特色的二元教育制度，实质上是将农民的受教育权人为地置于不平等的地位。“城市中小学教育基本是国家投资；农村中小学教育基本是以摊派的方式由农民自己投资。一部分大中专院校录取分数线，农村考生竟被要求程度不同地高于城市考生。”[22]教育不公已经成为当今中国一个最突出的社会问题之一。
    农民在社会权利方面的不平等还有诸多表现，比如农民在健康、生活水准、法律诉讼、社会交际、应征入伍等方面的不平等状况，国人对此并不陌生。
    三、反歧视：国际视野与中国选择
    在国际上，尊重和保障公民平等权利的运动或行动不叫平等权运动或平等权行动，却习惯于叫反歧视运动或反歧视行动。平等和反歧视，是一个事物的两种不同表述。对于歧视的定义，《现代汉语词典》解释为“不平等地看待。”[23]《布莱克维尔政治学百科全书》认为“该词是指对一种差异、一种区别或不同待遇的感受。”[4]（P218）
    当今世界歧视所涉及的范围十分广泛，主要有种族歧视、性别歧视、宗教信仰歧视、年龄歧视、生理缺陷如残疾人歧视、爱滋病、乙肝等疾病歧视、长相外貌歧视、同性恋变性人等特殊人群歧视等种种表现形式。在当代世界中，最令人关注的歧视是种族歧视和性别歧视。在中国，没有种族歧视，但却有农民歧视。对农民的歧视，有的称为身份歧视、户籍歧视或城乡歧视，笔者曾提出和使用农民歧视的概念，它指的“是我们在思想观念上、在制定政策法律上，对农民群体利益的忽视以及对农民采取的不公开、不平等和不公正的认识与对待。”[24]在当今中国，消除对农民的歧视，确立和保障农民的平等权利，依据“人人平等”的宪法原则开展反歧视行动或许是在所难免和富有积极意义的。
    在世界反歧视的历史上，富有价值且为世人所称道的经验主要是两个方面：一是被歧视的群体通过和平的非暴力的抗争去争取平等。印度圣雄甘地首创的非暴力不合作运动，美国黑人民权领袖马丁·路德·金以非暴力方式开展的民权运动，南非的纳尔逊·曼德拉以非暴力方式反对种族歧视的斗争，这20世纪发生的三大著名的非暴力抗争运动，都具有争平等反歧视的特点和和价值。有学者对这三大非暴力抵抗运动成功的经验作了探讨[25]。二是国际社会和各国通过反歧视立法来消除歧视。从国际法层面上看,《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》以及诸如《关于就业和职业歧视的公约》、《取缔教育歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》等专门反歧视公约，确立、遵循和表述了“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”、“法律面前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视”等原则。权利平等和不受歧视已成为国际社会公认的基本准则。从各国立法来看，美国、英国、澳大利亚以及中国香港等许多国家和地区，有的制定专门的反歧视法，有的制定各单行法以反对任何形式的歧视[26]。国际社会以及各国和地区的反歧视立法的成功经验，值得借鉴。
    在宪法的框架内，消除对农民的种种歧视，尊重和保障宪法赋予农民的平等权利，对中国共产党的执政能力和政府的管理水平提出了新的时代要求。众所周知，1949年以后，在当时的国际环境和国内情势下，对于一个刚刚从革命党跃升为执政党的中国共产党来说，执政能力不高，治国经验远未成熟，且又长期受到了极左思想的严重影响，从而建立了城乡分离的二元社会结构，使广大农民不能与少数城镇居民一同享受各项平等的权利。在半个世纪的历史进程中，执政党和政府习惯于在既定的二元社会结构中谋划中国的社会主义现代化建设。2002年中国共产党十六大以后，“统筹城乡发展”开始成为中国共产党执政兴国的新理念。这为中国农民平等权利的保障和实现创造了前所未有的政治环境。“统筹城乡发展”的新理念意味着，长期存在的二元社会结构已经丧失了存在的合法性，农民不平等地位高度制度化了的社会状况将予以根本的改变，执政党和政府将从重点保障城镇居民的各项权利扩展到包括广大农民在内的全部人口，从而使全体国民共同享有改革发展的成果。不难看出，“统筹城乡发展”是中国共产党治国理政日益自信成熟的产物，同时，也对党的执政能力和政府的管理水平提出了新的挑战。20世纪90年代以来，农民自身的权利诉求和此起彼伏的维权抗争已经进入当代中国的政治视野[27]，学界对“给农民以国民待遇”和建立“违宪审查制度”等有利于消除对农民歧视的呼声日高。我们可以判定，每一个农民是否享有宪法规定的平等权利、是否得到政府的平等关切，是检验党的执政能力和政府管理水平提高与否的重要标志，也是构建和谐社会的基石。
    参考文献：
    [1][法]托克维尔．论美国的民主：上卷[M]．董果良译．北京：商务印书馆，1997．
    [2][法]托克维尔．论美国的民主：下卷[M]．董果良译．北京：商务印书馆，1997．624．
    [3]周仲秋．平等观念的历程[M]．海口：海南出版社，2002．
    [4]布莱克维尔政治学百科全书（修订版）[M]．北京：中国政法大学出版社，2002．
    [5]老子·第七十七章．
    [6]论语·季氏篇第十六．
    [7]斯大林全集：第13卷[M]．北京：人民出版社，1956．105．
    [8]亚里士多德全集：第8卷[M]．北京：中国人民大学出版社，1992．279．
    [9][法]卢梭．论人类不平等的起源和基础[M]．北京：商务印书馆，1982．70．
    [10][法]孟德斯鸠．论法的精神：上卷[M]．北京：商务印书馆，1978．41．
    [11][法]皮埃尔·勒鲁．论平等[M]．北京：商务印书馆，2005．
    [12]参见[美]乔·萨托利．民主新论[M]．冯克利，阎克文译．北京：东方出版社，1998．388．
    [13]王海明．平等新论[J]．中国社会科学，1998，5．
    [14]何华辉．比较宪法学[M]．武汉：武汉大学出版社，1988．226．
    [15]林喆．平等权：法律上的一视同仁[N]．学习时报，2004-03-15．
    [16]孙中山全集：第十卷[M]．北京：中华书局，1986．31．
    [17]张帆．取消对农民的歧视待遇—与法学博士许志永的对话[N]．中国经济时报，2005-04-27．
    [18]参见管清友．中国农地制度：收益和成本[J]．大国，2005，4．
    [19]参见郭书田．再论当今的中国农民问题[N]．农业经济问题，1995，10．
    [20]参见徐冰．城乡差距：世纪难题求解[N]．中国经济时报，2005-03-09．
    [21]参见周作翰，张英洪．促进农民自由而全面发展的战略思考[J]．湖南文理学院学报(社会科学版)，2005，1．
    [22]郭书田，刘纯彬．失衡的中国——农村城市化的过去、现在与未来[M]．石家庄：河北人民出版社，1990．50．
    [23]中国社会科学院语言研究所词典编辑室．现代汉语词典[M]．北京：商务印书馆，2002．995．
    [24]张英红．城市化滞后与农民歧视[J]．城市化导报，2000，5．
    [25]参见骆晓会．20世纪反殖反种族主义三大非暴力抵抗运动成功原因初探[J]．湖南教育学院学报，1998，4．
    [26]参见金俭．国外反歧视立法与借鉴[J]．求索，2004，7．
    [27]参见于建嵘．农民有组织抗争及其政治风险[J]．战略与管理，2003，3．
    
    文章出处：《探索》2006年第1期