韩俊：健全统筹城乡发展的体制机制

    内容提要
    扎实推进新农村建设，必须在完善“少取”的基础上，加大“多予”力度，加快“放活”步伐，建立健全统筹城乡经济社会发展的体制机制。主要包括：逐步建立适合我国国情的反哺农业的政策体系；加强农村基础设施建设，改善农村公共服务；逐步建立农村社会保障制度，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入；引入竞争机制，建立符合农村特点的农村金融体系；建立保障农民土地权益的长效机制；等等。
    目前，新农村建设已有了良好开局，农业农村出现了多年期盼、十分难得的好局面。但农业基础仍很脆弱，农民收入增长仍不稳定，各项支农惠农政策还没有规范化、制度化，工业反哺农业、城市支持农村的长效机制还没有形成。中央经济工作会议指出，扎实推进新农村建设，要坚持统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，切实巩固和加强农业基础，全面发展农村经济，努力增加农民收入，逐步建立工农协调发展的机制。贯彻落实中央经济工作会议精神，必须在完善“少取”的基础上，加大“多予”力度，加快“放活”步伐，建立健全统筹城乡经济社会发展的体制机制。
    建立健全工业反哺农业的政策体系
    工业反哺农业是经济发展到一定阶段的普遍现象，许多国家在工业化中都经历过由农业为工业化提供积累转向对农业进行保护的过程。目前，我国国民经济的主导产业已由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自非农产业。在工业化和城镇化快速发展的过程中，各种生产要素向高效益的产业流动，农业的弱质性充分表现出来。随着国家财力的增强，我国在总体上已具备了反哺农业的条件和实力，应逐步建立适合我国国情的反哺农业的政策体系。
    建立健全反哺农业的政策体系，一是合理调整国民收入分配格局，提高政府运用财政手段支持农业的能力。近几年，国家财政增收幅度较大，但新增财力用于支持“三农”的比重偏低。应增加财政支农资金投入总量，保证财政支农支出的增长幅度高于总财力的增长幅度，政府新增财力应向“三农”倾斜。同时，健全政府农业投资监督机制，防止截留、挤占、挪用支农资金。二是突出财政支持农业的重点。加强农业基础设施建设；支持农业科技和新技术推广、农民合作经济组织、市场信息服务等农业服务体系建设；支持发展农产品加工业和现代流通方式；增加对农村劳动力培训等人力资本开发方面的投入；加大对农业机械化的支持力度。三是完善对农业和农民的补贴制度。扩大农民使用良种的补贴范围，加大对农民购买农机具的补贴力度，完善对农民的直接补贴政策；对农业保费给予补贴，对农业保险机构提供适当补贴，建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度等。四是完善国家支农投入的法律法规体系。目前，农业法对农业投入的规定比较笼统，对各级政府财权和事权的划分、资金用途等没有明确规定。预算法也没有明确农业支出在财政预算支出中的地位。应制定更加具有约束力、可操作的法律条例和细则，保证支持和保护农业的政策措施落到实处。五是在对外开放农产品市场的过程中，支持提高我国农业的竞争力，防止农产品大量进口对国内农产品价格和主产区农业生产造成重大冲击。
    建立覆盖城乡的公共财政体制
    长期以来，我国公共品供给偏向城市。这种向城市倾斜的政策延续时间过长，使城乡居民在享受公共服务方面存在过大的差距。近几年，国家实施农村“六小工程”，农民生产生活设施有所改善；各级政府逐步加大对农村教育、卫生等社会事业的支持力度，农村社会公共服务有所加强。但由于历史欠账多，农村基础设施落后和公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观。这表现在：农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染治理难等问题仍然突出；广大农村地区尤其是中西部地区电力设施落后，相当一部分农村未实现城乡同网同价；城乡教育资源差距大，农村孩子上学难问题突出；农村公共卫生服务体系不健全，农民看病难；等等。
    加强农村基础设施建设，改善农村公共服务，是改善农民生产生活条件的重要基础，是推进新农村建设的重要内容和关键环节。随着我国国民经济进入以工促农、以城带乡的发展阶段，已经具备了将基础设施建设和公共服务重点转向农村的基本条件和能力。应调整国家财政资源和建设资金的投向，由以城市为主向更多地支持农村转变。政府应切实承担起为农业和农村发展提供公共服务的责任，为农民分享改革发展成果创造条件。
    建立健全覆盖城乡的公共财政体制，一是明确各级政府的职责，建立投入保障机制。根据基础设施的层次性和受益范围，合理界定各级政府应当承担的农村公共基础设施投入责任。当地方政府因财力限制、难以提供全国基准水平的公共基础设施和公共服务时，由中央政府给予一定的转移支付支持。二是集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。切实加强与农民生产生活直接相关的农村道路、水利、能源等中小型基础设施建设。在实行免费农村义务教育的同时，重视改善农村学校办学条件，提高教育质量，建立农村义务教育经费保障机制。增加政府对农村公共卫生服务的投入，有针对性地解决农村重大公共卫生问题。改善县乡医疗卫生条件，对乡村医生进行培训。三是调动农村社区组织和农民参与农村基础设施建设的积极性和主动性。推进新农村建设，政府不能包办代替。应采取“以奖代补”等方式，鼓励农民兴修水利、修建道路、实施中低产田改造工程。把握好有关政策界限，严格控制标准，防止因出现乱收费、乱摊派现象而重新加重农民负担。
    建立覆盖城乡的社会保障和救助体系
    长期以来，农村实行的是以家庭保障为主，政府、社区适当扶助的制度。改革开放以来，农村在扶贫救济方面取得了很大成就。但总体上看，还未建成比较成形的社会保障制度框架，一些重大类型的社会保障目前还处于探索阶段，农村社会保障覆盖的人口范围有限，保障水平低，保障项目少。中央农村工作会议明确提出：积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建设农村最低生活保障制度。
    我国是一个发展中国家，尤其是农村经济社会发展水平不高，发展农村社会保障事业必须从长计议。长远的目标是逐步推进城乡社会保障一体化，当前的重点：一是建立农村最低生活保障制度。从制度上解决农村人口的基本生存问题，可以极大地减少和避免因温饱问题而引起的社会矛盾，有利于缩小城乡之间和农民之间的收入差距。目前，建立农村最低生活保障制度的时机已经成熟，具备条件的地区应加快建立这一制度，对中西部财政困难地区中央财政应给予一定补贴。二是加快普及新型农村合作医疗制度。目前实行的新型农村合作医疗明显存在补偿不足的问题，农民仍需自费负担高额的医疗费用，化解大病风险的能力低。应逐步增加财政支持力度，提高筹资标准，提高农民受益程度。三是积极探索农民基本养老保险制度。各地可根据经济社会发展水平，试行低水平、广覆盖的农村养老保险制度，解除农民的后顾之忧。四是加快解决失地农民的社会保障问题。对完全失地的农民，鼓励其加入城镇居民社会养老保险体系；对部分征地的农民，加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的社会保障。五是完善农村社会救济救助制度。“五保户”作为一个特殊群体，在农村社会化养老体系建立之前对他们进行特殊的眷顾，使其老有所养，是文明社会的基本道德义务。随着义务教育阶段“两免一补”政策的稳步推行，非义务教育阶段的费用已成为一些农民家庭的沉重负担。应完善非义务教育阶段的教育扶助、救助制度，保证农民子女不因交不起学费而辍学。
    建立符合农业特点和农民需求的农村金融服务体系
    我国城乡金融发展不平衡，金融机构对农村信贷资金投放不足的问题长期存在，农村经济发展面临严峻的信贷约束。在农村资金大量外流的同时，许多有信贷需求的农户却不能获得贷款，或获得贷款的规模远小于实际资金需求。农村金融不同于城市金融，农民和农村中小企业的资金需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构为其提供服务的成本较高；农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款更为突出；城市工商贷款中使用的传统意义上的抵押品在农村严重缺乏；农业经营受自然和市场影响具有高风险性，使得农村金融机构的运作存在高风险性。农村金融服务的特殊性，决定了农村金融机构必须进行金融产品和服务方式创新，在实现自身可持续经营的同时有效满足农村金融需求。
    建立符合农村特点的农村金融体系，最重要的措施是引入竞争机制。随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出，应适当放松市场准入管制，允许新设机构进入农村金融市场。一是强化农业银行和其他商业金融组织的支农责任，完善农村政策性金融。二是深化信用社改革，争取在完善法人治理结构、转换经营机制特别是在提高对农户的贷款覆盖面、满足农民资金需求方面有实质性进展。三是发展小额信贷机构。降低准入门槛，允许设立更多的以市场商业运作为基础的小额信贷机构。四是尽快启动农户资金互助组织试点。今年中央１号文件明确提出要发展农户资金互助组织。发展农户资金互助组织，可以调节成员资金余缺，满足广大农户小额、频繁的资金需求；有助于形成符合农村资金需求特点、功能完善的金融服务体系。这一问题政策性强，应逐步创造推广的条件和政策环境。五是加大农村信贷资金投放，形成农村资金回流机制。
    建立保障农民土地权益的长效机制
    随着农村税费改革的推进，由农民负担问题引发的社会矛盾得到很大程度的缓解，而土地问题正成为当前新农村建设中不容回避的一个突出问题。据调查，目前农民上访反映最集中的就是土地问题。土地问题仍是“三农”政策的核心问题，建立保障农民土地权益的长效机制是新农村建设的一项重要制度建设。
    保障农民土地权益主要有三方面内容：一是依法保护农民的土地承包权。稳定和完善农村土地承包关系，是农村政策的基石。必须加强执法监督，对随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、随意变更土地承包合同、侵害农民土地承包权益的违法行为，坚决依法纠正。在坚持土地承包关系长期不变和尊重农民意愿的前提下，从各地经济社会发展的实际出发，积极探索建立“依法、自愿、有偿”的土地承包经营权流转机制。二是健全对被征地农民的公平合理补偿机制。加快改革土地征用制度，确保被征地农民得到公平合理的补偿和安置，生活水平不下降，就业有出路，长期生计有保障。对土地征用做法作出必要的改进，特别是对“公共利益”作出明确的法律界定，使其更符合现代市场经济的需要。改善征地程序，保证农民的知情权和参与权。三是依法维护农民宅基地权益。农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要权益，尤其是在经济发达地区和城市郊区具有很高的经济价值。在推进新农村建设中，一些地区在进行宅基地置换和农村居民点布局调整方面进行了探索。对农村居民住宅布局进行优化调整，有利于节约集约利用土地资源，有利于基础设施和公共服务设施集约配套，方便农民生活。但应当看到，我国农村居民点布局总体上是合理的，应坚持“大稳定、小调整”原则，不宜大拆大建，不能片面为了满足城市用地需要而进行农村居民点调整。在农村居民点布局调整中，应保障农民的知情权和参与权，保障农民宅基地的合法权益。
    文章出处：《人民日报》