赵树凯：中国基层民主发展中的“参与”问题

    乡村观察手记（二十一）
    越是与群众切身利益息息相关的事务，群众参与热情越高。国际经验显示，如果参与渠道不畅，经济性诉求不能有效表达，则容易转化为政治性诉求
    考察政治发展的历史，可以说，民主成长的过程就是“参与”不断扩大的过程。参与的广度和深度是衡量民主发展水平的尺度。参与的广度是指多少社会成员能够参加到政治过程中来，参与的深度则是指这种参与能够解决哪些政治问题。缺乏公众参与的政治，就是“精英政治”甚至是“寡头政治”。越来越多的人们参与到政治过程中来，人们参与政治的方式渠道越来越多，参与过程的制度化程度越来越高，是民主政治的基本发展逻辑。我们说改革开放以来中国基层民主取得了巨大发展，主要是指，基层政治过程的参与比以往有了难以比拟的扩大。在这个过程中，农村村民自治的发展和县乡人大代表的直接选举，是中国基层民主发展的突出成就。中国基层民主的制度体系，就是在这个历史进程中初步形成的。但是，从参与的角度透视中国基层民主，我们不难发现，民主政治发展面临严峻挑战。
    体制内参与发育不良
    从制度实际运行来看，在不同工作领域，不同环节，发展很不均衡，有些制度并没有运转起来，集中表现为制度化参与渠道不畅通，难以有效地吸纳群众参与。
    在自治组织选举中，城乡居民的参与程度差别很大，农村较高，城市较低。从原因来看，一是选举的利益基础不同。村庄选举与农民的利益关系密切，村民委员会组织有具体的资源管理权力，如耕地承包、宅基地分配、集体资产管理、村庄基础设施建设等。居委会选举与居民的利益关系不密切，许多居民并不关心。二是选举的工作基础不同。村民自治起步早，工作力度大，普及程度高，制度规范的发育相对完备；居民选举则起步较晚，真正实现直接选举的是少量居民委员会。现在看来，发展城市居民自治，需要根据社区实际和居民需求，探索新的利益联系点。从地方的经验看，发展社区建设，适应居民在社区服务方面的丰富需求，是凝聚居民关注和参与的重要途径。
    在基层人大代表选举中，选民态度冷漠是突出问题。主要表现为群众对选举不关心，不积极参加选民登记，不积极参加投票，有的在反复“动员”下才参加。根据调研，群众的冷漠主要与选举的组织工作有关。如在分配代表名额时，硬性规定选区应产生何种资格的代表，限制了选民的自由选择；在候选人提名中，一些地方的选民联名提名受到种种限制，难以发挥作用；介绍候选人的方式过于简单，只限于选民小组见面会，不利于选民对候选人的了解；确定正式候选人的程序不明确，一些环节存在控制、包办、缺乏透明度等问题；委托投票和流动票箱制度的不规范运用，也导致操纵舞弊行为。在这种情况下，选民选择余地不大，发挥作用空间有限，候选人的当选与选民的认知认同关系不大。一些群众认为选举过程不真实，参加投票像演戏，有比较强烈的厌选情绪。这些现象显示，虽然统计上“参选率”很高，并不说明群众积极参与。
    基层人大代表履行职责情况不尽如人意。一些基层人大代表缺乏履职的主动性和积极性。有的代表在任期内没有在会议或闭会期间发过言，没有领衔提过议案，也没有开展过持证视察，被群众称为“哑巴代表”、“拍手代表”。有的代表由于自身工作繁忙，参加人大组织的活动少，与选民联系少，也很少提出建议意见。也有的代表来自企业，更热心于利用代表职务为其企业寻找发展机会，或利用开会及视察等机会接近政府领导等。代表能力欠缺成为代表作用发挥的障碍。
    基层民意机构不能正常运行。一些基层的人民代表大会的工作流于形式。许多需要人大会议讨论的事项，往往只是走过场。一些地方的乡镇人大会议每年会期仅有半天，会议匆匆结束后再也没有其他活动，起不到应有作用。
    考察基层民主制度的运转现状，影响群众参与主要因素是选举的利益联系和竞争性。二者密切相关，竞争性选举搞得好，可以发育和强化利益联系。竞争中的当选者，会更多考虑选民利益，更好地履行职责。同时，竞争过程也是对候选人的锻炼培训。一些当选者没有履行应有职责的意识和能力，与选举过程缺乏竞争有直接关系。选民的冷漠，有的是缺乏民主权利意识，有的则是对选举缺乏公平竞争的自觉抵制，是民主觉悟提升的表现。为了让选举制度更好运转，选举过程应该进一步体现公开、公正和公平，进一步增强竞争性。在竞争性选举中，候选人将成为主要的选民动员力量，而不是主要由选举机构来动员群众参加选举。增强选举的竞争性，需要在选民资格确认、候选人提名确定、候选人与选民直接沟通等若干方面改进工作。
    自发性参与迅速成长
    随着社会利益多元格局形成，表达诉求、维护权益成为群众的现实需要。这种需要转化为行动，表现为多种多样的自发性参与，提出了对于基层民主的新要求。　
    群众维权活动非常活跃，直接推动基层民主。维权与日常生活密切相关，近几年群众参与的广度和深度不断拓展。在农村，因为土地征用、农业生产资料质量、消费品质量、虚假广告引发的农民维权事件增多，有的直接引发以政府为目标的冲突。一些带头人被农民选举为村干部。在城市，市政管理、消费者权益、拆迁、业主与物业管理单位的纠纷在增加。有的公民维权行动影响很大，引起了公众对于权益、法治和法律程序的关注，推动了政府治理的改进和法治改革，如围绕“收容遣送条例”问题，民工、媒体、知识界都有很多人参与，一段时间成为社会热点。近两年，维权活动开始和基层民主的发展直接结合，一些维权积极分子参与了自治组织和人大代表的选举竞争。　
    在基层人大代表选举中，自荐候选人大量涌现。1980年，曾有学生代表自荐当选北京的区级人大代表，此后，县乡也有自荐候选人当选案例。近几年，这种现象明显增加。在近几年的基层人大代表换届选举中，北京、深圳和湖北等地的“自荐候选人”成规模出现，并有一些成功当选，引起较大社会反响。根据初步了解，在当前的基层人大换届选举中，出现了更多自荐候选人，有的候选人还组织了竞选班子。在北京、武汉等地自荐候选人中，以大学教师、律师、工商业者居多。每一个自荐候选人的出现，不论当选与否，在当地社区都有重要影响，有的甚至受到社会的广泛关注。有的人落选后认为选举不公正，向法院起诉，或者向媒体等社会力量呼吁或求助。自荐候选人出现，不论对于选举组织工作本身，还是选举的制度规范，都是一种考验。多方面人士通过这种现象来考察评价基层民主制度的实际运行。
    现代传媒正在成为重要参与平台。随着互联网技术的普及应用，公民个体通过网络传播信息、反应诉求的情况迅速增多，并产生了重要作用。虽然政府部门开通了网络信箱等渠道征集民意，但总体上看，个体参与以在网络上制造“人气”、扩大影响为主要特点，事件性和偶然性强。这种参与方式往往将孤立事件扩大为一定范围的社会热点，并进而产生广泛的社会影响，有些情况下甚至引起某种集体行动。
    人口流动已经成为基层民主的重要难题。我国目前流动人口已达1.5亿，未来每年还会新增500万。一方面，大量农村青壮年劳动力转移到城市，一些村庄甚至无法召开村民会议和村民代表大会，自治难以正常开展；另一方面，现有暂住人口参加选举的规定过于复杂严格，大量流动人口实际上失去了民主参与机会。有的虽然能够参加选举，但是，利益表达渠道不畅，权利维护遇到的问题没有制度途径解决，导致有的人采取极端方式，有的寻求新参与方式。
    扩大参与是基层民主发展的重点
    关于民主的价值，可以从两个层面来谈。其一，民主是社会发展的基本目标，如，民主是社会主义的本质要求，民主是以人为本的科学发展观的根本要求。其二，民主是一种社会管理机制，或者是管理社会事务的一种方法。与其他的方法比较，用民主的方法来管理社会生活更能保证社会的良性运行，更有利于社会的长治久安。在基层，民主的这种社会管理机制的作用更加显得重要和突出。改革以来，随着农村经济社会结构的变化，民主在化解矛盾冲突、维护农村和谐稳定方面的作用日益彰显。这是被基层干部和农民都普遍认识和感受到的。农村的现代化进程，成为村民自治显著发展的社会基础。
    我国正处在快速的现代化过程中，群众的参与要求不断发展变化，新的社会成分和职业群体不断出现。适应群众的参与需求，建立有效的参与制度，不仅使参与有序进行，而且使参与机制富有适应性，是对基层民主制度建设的重要考验。如果参与机制僵化，新的参与要求无法整合进现有制度框架，就会出现大量体制外参与，增加社会不稳定因素。总的来看，群众的参与内容主要是经济诉求，特别是直接的权利利益诉求，越是与群众切身利益息息相关的事务，群众参与热情越高。国际经验显示，如果参与渠道不畅，经济性诉求不能有效表达，则容易转化为政治性诉求。
    作为一种社会管理机制，民主既能够化解冲突，同时，民主操作过程中也会引发一些新的冲突。因此，民主发展过程对于“操作水平”的要求是很高的。最近几年，在基层民主推进过程中，出现的矛盾冲突比较多，某些时间矛盾冲突甚至集中出现。这些矛盾积累甚至激化，主要是因为缺乏相应的化解机制和制度安排。制度方面的缺陷，既表现为法律规定上有疏漏而容易被操纵利用，也表现为出了争议没有明确渠道和程序解决。面对矛盾冲突，越来越多的群众开始用法律来规范行为和表达诉求，如有的主动学习并引用法律，寻求司法途径解决，也有的参与群众组织和基层人大代表的选举，通过制度方式实现参与。这表明群众认可法治道路，信任体制途径，而不是采取围攻政府、抗税等非理性行动。对于人民群众的这种进步，需要积极、及时、有效的正面回应。回应的基本方式是，通过法治建设和制度创新，为不断发展变化的公众参与需求提供有效途径，让人们的诉求得以有效表达，权利得以有效维护。群众的参与要求是客观存在的，并且不断滋长，如果制度安排不能提供有效参与途径，没有民主政治保障下的参与就会演变为“街头政治”、“黑社会政治”。　
    党的十五大和十六大报告，都把扩大基层民主、充分调动人民群众的积极性作为政治体制改革的一项重要任务。但是，如何扩大基层民主，在理论和实践两个方面的探索还很不够，特别是基层民主发展过程中出现的许多现实问题，在理论研究和政策研究中缺乏反映和回应。本人认为，当前扩大基层民主面临这样几个问题。第一，进一步落实现有的基层民主制度，应该巩固成果、总结经验、探索规律，不断完善现有制度框架和行为规范，为我国民主制度的进一步发展奠定坚实基础。如完善基层人民代表大会制度，完善村民、居民民主自治制度，完善社会团体的民主管理制度，加强制度的适应性建设。要特别重视提高质量，并不是速度越快越好，也不是层次越高越好，着重把现有民主形式组织好，使现有的参与渠道畅通高效，在稳健优质方面下功夫。第二，将民主活动引向社会生活的更多领域，特别是那些群众高度关注、发生利益冲突比较多的领域。群众的利益延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里；公共决策的过程延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里。从目前来看，基层民主应该向经济领域延伸，如土地承包、征地、拆迁等事项都应成为基层民主生活的内容；应该向公共服务领域延伸，如小区建设、村镇建设等，应该纳入基层民主生活的轨道。第三，扩大基层民主的参与主体。社会转型中出现的新社会群体，包括流动人口、民间组织等新的参与主体，需要被纳入基层民主的活动中。基层民主还应该向自治组织和群众组织的内部管理延伸，向基层党组织的内部管理延伸。通过完善现有的基层民主制度，将基层社会的各种社会主体都纳入基层民主的活动中，才能减少体制外的无序参与，使基层民主更好地运转起来。
    基层民主有利于化解基层社会矛盾和问题，有利于培养群众的自治能力和合作精神。基层民主向上延伸，群众逐步参与更高层级的选举和管理，是人民实现当家做主的大方向。目前，基层的改革积极性很高，出现了一些探索突破，提出了一些新的发展路径。为了更加主动地把握发展方向，更好地进行全局性决策，可以选择条件适当的地方，开展基层民主建设的试点工作。对试点投入比较强的研究力量，提供强有力的组织保障，跟踪观察变革动态，积累经验和认识，为基层民主深入推进创造有利条件。试点内容可以围绕当前一些比较重要问题展开，如乡镇直接选举、基层组织建设、民间组织管理等。
    作者单位：国务院发展研究中心
    文章出处：中国发展观察