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赵树凯:中国基层民主发展中的“参与”问题

http://www.newdu.com 2018/3/17 社科院农村发展研究所 佚名 参加讨论

    乡村观察手记(二十一)
    越是与群众切身利益息息相关的事务,群众参与热情越高。国际经验显示,如果参与渠道不畅,经济性诉求不能有效表达,则容易转化为政治性诉求
    考察政治发展的历史,可以说,民主成长的过程就是“参与”不断扩大的过程。参与的广度和深度是衡量民主发展水平的尺度。参与的广度是指多少社会成员能够参加到政治过程中来,参与的深度则是指这种参与能够解决哪些政治问题。缺乏公众参与的政治,就是“精英政治”甚至是“寡头政治”。越来越多的人们参与到政治过程中来,人们参与政治的方式渠道越来越多,参与过程的制度化程度越来越高,是民主政治的基本发展逻辑。我们说改革开放以来中国基层民主取得了巨大发展,主要是指,基层政治过程的参与比以往有了难以比拟的扩大。在这个过程中,农村村民自治的发展和县乡人大代表的直接选举,是中国基层民主发展的突出成就。中国基层民主的制度体系,就是在这个历史进程中初步形成的。但是,从参与的角度透视中国基层民主,我们不难发现,民主政治发展面临严峻挑战。
    体制内参与发育不良
    从制度实际运行来看,在不同工作领域,不同环节,发展很不均衡,有些制度并没有运转起来,集中表现为制度化参与渠道不畅通,难以有效地吸纳群众参与。
    在自治组织选举中,城乡居民的参与程度差别很大,农村较高,城市较低。从原因来看,一是选举的利益基础不同。村庄选举与农民的利益关系密切,村民委员会组织有具体的资源管理权力,如耕地承包、宅基地分配、集体资产管理、村庄基础设施建设等。居委会选举与居民的利益关系不密切,许多居民并不关心。二是选举的工作基础不同。村民自治起步早,工作力度大,普及程度高,制度规范的发育相对完备;居民选举则起步较晚,真正实现直接选举的是少量居民委员会。现在看来,发展城市居民自治,需要根据社区实际和居民需求,探索新的利益联系点。从地方的经验看,发展社区建设,适应居民在社区服务方面的丰富需求,是凝聚居民关注和参与的重要途径。
    在基层人大代表选举中,选民态度冷漠是突出问题。主要表现为群众对选举不关心,不积极参加选民登记,不积极参加投票,有的在反复“动员”下才参加。根据调研,群众的冷漠主要与选举的组织工作有关。如在分配代表名额时,硬性规定选区应产生何种资格的代表,限制了选民的自由选择;在候选人提名中,一些地方的选民联名提名受到种种限制,难以发挥作用;介绍候选人的方式过于简单,只限于选民小组见面会,不利于选民对候选人的了解;确定正式候选人的程序不明确,一些环节存在控制、包办、缺乏透明度等问题;委托投票和流动票箱制度的不规范运用,也导致操纵舞弊行为。在这种情况下,选民选择余地不大,发挥作用空间有限,候选人的当选与选民的认知认同关系不大。一些群众认为选举过程不真实,参加投票像演戏,有比较强烈的厌选情绪。这些现象显示,虽然统计上“参选率”很高,并不说明群众积极参与。
    基层人大代表履行职责情况不尽如人意。一些基层人大代表缺乏履职的主动性和积极性。有的代表在任期内没有在会议或闭会期间发过言,没有领衔提过议案,也没有开展过持证视察,被群众称为“哑巴代表”、“拍手代表”。有的代表由于自身工作繁忙,参加人大组织的活动少,与选民联系少,也很少提出建议意见。也有的代表来自企业,更热心于利用代表职务为其企业寻找发展机会,或利用开会及视察等机会接近政府领导等。代表能力欠缺成为代表作用发挥的障碍。
    基层民意机构不能正常运行。一些基层的人民代表大会的工作流于形式。许多需要人大会议讨论的事项,往往只是走过场。一些地方的乡镇人大会议每年会期仅有半天,会议匆匆结束后再也没有其他活动,起不到应有作用。
    考察基层民主制度的运转现状,影响群众参与主要因素是选举的利益联系和竞争性。二者密切相关,竞争性选举搞得好,可以发育和强化利益联系。竞争中的当选者,会更多考虑选民利益,更好地履行职责。同时,竞争过程也是对候选人的锻炼培训。一些当选者没有履行应有职责的意识和能力,与选举过程缺乏竞争有直接关系。选民的冷漠,有的是缺乏民主权利意识,有的则是对选举缺乏公平竞争的自觉抵制,是民主觉悟提升的表现。为了让选举制度更好运转,选举过程应该进一步体现公开、公正和公平,进一步增强竞争性。在竞争性选举中,候选人将成为主要的选民动员力量,而不是主要由选举机构来动员群众参加选举。增强选举的竞争性,需要在选民资格确认、候选人提名确定、候选人与选民直接沟通等若干方面改进工作。
    自发性参与迅速成长
    随着社会利益多元格局形成,表达诉求、维护权益成为群众的现实需要。这种需要转化为行动,表现为多种多样的自发性参与,提出了对于基层民主的新要求。 
    群众维权活动非常活跃,直接推动基层民主。维权与日常生活密切相关,近几年群众参与的广度和深度不断拓展。在农村,因为土地征用、农业生产资料质量、消费品质量、虚假广告引发的农民维权事件增多,有的直接引发以政府为目标的冲突。一些带头人被农民选举为村干部。在城市,市政管理、消费者权益、拆迁、业主与物业管理单位的纠纷在增加。有的公民维权行动影响很大,引起了公众对于权益、法治和法律程序的关注,推动了政府治理的改进和法治改革,如围绕“收容遣送条例”问题,民工、媒体、知识界都有很多人参与,一段时间成为社会热点。近两年,维权活动开始和基层民主的发展直接结合,一些维权积极分子参与了自治组织和人大代表的选举竞争。 
    在基层人大代表选举中,自荐候选人大量涌现。1980年,曾有学生代表自荐当选北京的区级人大代表,此后,县乡也有自荐候选人当选案例。近几年,这种现象明显增加。在近几年的基层人大代表换届选举中,北京、深圳和湖北等地的“自荐候选人”成规模出现,并有一些成功当选,引起较大社会反响。根据初步了解,在当前的基层人大换届选举中,出现了更多自荐候选人,有的候选人还组织了竞选班子。在北京、武汉等地自荐候选人中,以大学教师、律师、工商业者居多。每一个自荐候选人的出现,不论当选与否,在当地社区都有重要影响,有的甚至受到社会的广泛关注。有的人落选后认为选举不公正,向法院起诉,或者向媒体等社会力量呼吁或求助。自荐候选人出现,不论对于选举组织工作本身,还是选举的制度规范,都是一种考验。多方面人士通过这种现象来考察评价基层民主制度的实际运行。
    现代传媒正在成为重要参与平台。随着互联网技术的普及应用,公民个体通过网络传播信息、反应诉求的情况迅速增多,并产生了重要作用。虽然政府部门开通了网络信箱等渠道征集民意,但总体上看,个体参与以在网络上制造“人气”、扩大影响为主要特点,事件性和偶然性强。这种参与方式往往将孤立事件扩大为一定范围的社会热点,并进而产生广泛的社会影响,有些情况下甚至引起某种集体行动。
    人口流动已经成为基层民主的重要难题。我国目前流动人口已达1.5亿,未来每年还会新增500万。一方面,大量农村青壮年劳动力转移到城市,一些村庄甚至无法召开村民会议和村民代表大会,自治难以正常开展;另一方面,现有暂住人口参加选举的规定过于复杂严格,大量流动人口实际上失去了民主参与机会。有的虽然能够参加选举,但是,利益表达渠道不畅,权利维护遇到的问题没有制度途径解决,导致有的人采取极端方式,有的寻求新参与方式。
    扩大参与是基层民主发展的重点
    关于民主的价值,可以从两个层面来谈。其一,民主是社会发展的基本目标,如,民主是社会主义的本质要求,民主是以人为本的科学发展观的根本要求。其二,民主是一种社会管理机制,或者是管理社会事务的一种方法。与其他的方法比较,用民主的方法来管理社会生活更能保证社会的良性运行,更有利于社会的长治久安。在基层,民主的这种社会管理机制的作用更加显得重要和突出。改革以来,随着农村经济社会结构的变化,民主在化解矛盾冲突、维护农村和谐稳定方面的作用日益彰显。这是被基层干部和农民都普遍认识和感受到的。农村的现代化进程,成为村民自治显著发展的社会基础。
    我国正处在快速的现代化过程中,群众的参与要求不断发展变化,新的社会成分和职业群体不断出现。适应群众的参与需求,建立有效的参与制度,不仅使参与有序进行,而且使参与机制富有适应性,是对基层民主制度建设的重要考验。如果参与机制僵化,新的参与要求无法整合进现有制度框架,就会出现大量体制外参与,增加社会不稳定因素。总的来看,群众的参与内容主要是经济诉求,特别是直接的权利利益诉求,越是与群众切身利益息息相关的事务,群众参与热情越高。国际经验显示,如果参与渠道不畅,经济性诉求不能有效表达,则容易转化为政治性诉求。
    作为一种社会管理机制,民主既能够化解冲突,同时,民主操作过程中也会引发一些新的冲突。因此,民主发展过程对于“操作水平”的要求是很高的。最近几年,在基层民主推进过程中,出现的矛盾冲突比较多,某些时间矛盾冲突甚至集中出现。这些矛盾积累甚至激化,主要是因为缺乏相应的化解机制和制度安排。制度方面的缺陷,既表现为法律规定上有疏漏而容易被操纵利用,也表现为出了争议没有明确渠道和程序解决。面对矛盾冲突,越来越多的群众开始用法律来规范行为和表达诉求,如有的主动学习并引用法律,寻求司法途径解决,也有的参与群众组织和基层人大代表的选举,通过制度方式实现参与。这表明群众认可法治道路,信任体制途径,而不是采取围攻政府、抗税等非理性行动。对于人民群众的这种进步,需要积极、及时、有效的正面回应。回应的基本方式是,通过法治建设和制度创新,为不断发展变化的公众参与需求提供有效途径,让人们的诉求得以有效表达,权利得以有效维护。群众的参与要求是客观存在的,并且不断滋长,如果制度安排不能提供有效参与途径,没有民主政治保障下的参与就会演变为“街头政治”、“黑社会政治”。 
    党的十五大和十六大报告,都把扩大基层民主、充分调动人民群众的积极性作为政治体制改革的一项重要任务。但是,如何扩大基层民主,在理论和实践两个方面的探索还很不够,特别是基层民主发展过程中出现的许多现实问题,在理论研究和政策研究中缺乏反映和回应。本人认为,当前扩大基层民主面临这样几个问题。第一,进一步落实现有的基层民主制度,应该巩固成果、总结经验、探索规律,不断完善现有制度框架和行为规范,为我国民主制度的进一步发展奠定坚实基础。如完善基层人民代表大会制度,完善村民、居民民主自治制度,完善社会团体的民主管理制度,加强制度的适应性建设。要特别重视提高质量,并不是速度越快越好,也不是层次越高越好,着重把现有民主形式组织好,使现有的参与渠道畅通高效,在稳健优质方面下功夫。第二,将民主活动引向社会生活的更多领域,特别是那些群众高度关注、发生利益冲突比较多的领域。群众的利益延伸到哪里,民主就应该延伸到哪里;公共决策的过程延伸到哪里,民主就应该延伸到哪里。从目前来看,基层民主应该向经济领域延伸,如土地承包、征地、拆迁等事项都应成为基层民主生活的内容;应该向公共服务领域延伸,如小区建设、村镇建设等,应该纳入基层民主生活的轨道。第三,扩大基层民主的参与主体。社会转型中出现的新社会群体,包括流动人口、民间组织等新的参与主体,需要被纳入基层民主的活动中。基层民主还应该向自治组织和群众组织的内部管理延伸,向基层党组织的内部管理延伸。通过完善现有的基层民主制度,将基层社会的各种社会主体都纳入基层民主的活动中,才能减少体制外的无序参与,使基层民主更好地运转起来。
    基层民主有利于化解基层社会矛盾和问题,有利于培养群众的自治能力和合作精神。基层民主向上延伸,群众逐步参与更高层级的选举和管理,是人民实现当家做主的大方向。目前,基层的改革积极性很高,出现了一些探索突破,提出了一些新的发展路径。为了更加主动地把握发展方向,更好地进行全局性决策,可以选择条件适当的地方,开展基层民主建设的试点工作。对试点投入比较强的研究力量,提供强有力的组织保障,跟踪观察变革动态,积累经验和认识,为基层民主深入推进创造有利条件。试点内容可以围绕当前一些比较重要问题展开,如乡镇直接选举、基层组织建设、民间组织管理等。
    作者单位:国务院发展研究中心
    文章出处:中国发展观察
    

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