孙平：村民自治背景下农村公共产品供给模式的构建

     摘要：本文采用系统分析法，借鉴公共经济学理论、财政学理论、市场经济学理论、村民自治理论及其他相关方面研究成果与方法，对村民自治背景下农村公共产品供给问题进行探讨。求力做到实事求事，有的放矢，将农村公共产品供给与村民自治有机结合，使研究成果紧贴农村社会发展实际，重视成果的可操作性。本文首先提出了村民自治背景下农村公共产品供给所存在的问题，即农村公共产品供给总量不足、效率低下、结构失调、缺乏财力保障；并对产生问题的原因进行了深入分析，认为问题主要源于经济体制改革带来的挑战、县乡村职责不明确、地区经济发展不平衡、村民自治体制不尽完善等原因。然后，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，从政府转变职能、建设新农村、打破城乡二元结构和落实科学发展观等方面提出了解题依据。在综合分析的基础上，提出了村民自治背景下农村公共产品供给模式，就是建立完善的公共财政体制、合理界定各级政府公共产品供给职责、营造农村公共产品供给的良好氛围、科学规划农村公共产品的空间布局、创新农村公共产品供给的决策程序、推进农村公共产品供给多元化。
     我国的村民自治制度，是在党的领导和乡镇人民政府的指导下，村民群众按照党的方针政策和国家的法律法规，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动实现村民的自我管理、自我教育和自我服务，全体村民自行管理或处理自身公共事务和公益事业。作为村民自治重要支撑的农村公共产品，是指在农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非排他性和非竞争性的社会产品，它不仅包括物质范畴的各种产品，而且还包括各种管理服务，特别是包括大量信息供给。在市场经济体制下，利益最大化的私人竞争机制占据主导位置，以致具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提供，只能由各级政府供给。村民委员会不是一级政府，也不是一般的社会与经济组织，而是基层群众性自治组织。由于村民自治组织的特殊性，加上处于转型期社会的特点，使得村民自治背景下农村公共产品的供给存在一些不尽完善的方面，需要重新进行模式构建。
     一、问题的提出
     改革开放之后，农村实行了家庭联产承包责任制，由此带来农村经济的飞跃。为适应农村经济体制改革的需要，或者说为了适应农村生产主体多元化的新形势，引导农民自觉自愿实施合作成为当务之急，村民自治便应运而生。总体来看，村民自治经历了三个发展时期。一是创立时期，即从1978年党的十一届三中全会到1987年村委会组织法（试行）的出台，一些地方农民自发组建村委会，1982年宪法中明确了村委会的法律地位，我国亿万农民开始找到了重新组织自己、扩大基层民主、实行村民自治的路子。二是发展时期，即从1988年村委会组织法（试行）实施到1998年修订后的村委会组织法正式颁布，逐步建立了村民自治的框架。三是完善时期，即从1998年至今，村委会组织法为全面推进村民自治提供了法律保障，各种相关制度处于逐步完善之中。村民自治在探索中发展，在前进中完善，虽然取得较大进展，但是还存在一些问题，特别是在公共产品的供给方面不能适应农村经济发展和广大村民群众生产生活的需要。长期以来，我国在公共产品供给上实行两套政策，即城市所需要的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施都由国家来提供；农村的公共基础设施主要靠农民自已解决，国家仅给予适当补助。村民自治本是新生事物，配套制度不完善，加上各级政府惠农支农政策不到位，农村公共产品供给存在较大问题。
     （一）农村公共产品供给总量不足
     改革开放以来，农村公共基础设施落后的状况在一些地方有所改善，但总的来看仍不能适应形势发展的需要。农业基础设施建设滞后于农村经济发展，特别是事关农业兴衰的水库、防洪排涝设施、农田基本建设等公益事业投入明显不足；事关农民文化生活的各类设施，如学校、文体设施、医疗卫生设施等不断向城市聚集，城乡差别不断加大。城市公共基础设施建设远远好于农村，农村落后面貌没有得到明显改变。不仅城市道路和基本生活设施建设比农村好，而且事关可持续发展的教育、医疗卫生保障、疾病预防和控制体系建设方面城市也远远好于农村。国家的教育投资主要是向城市和大中专倾斜，农村义务教育的投资在整个教育投资中的比重仍然很低。医疗卫生和疾病预防控制投入情况也是如此，我国农村人口占全国总人口的比重约70％，但农村卫生费用占全国卫生费用的比重却只有30％多一点。此外，城市社会保障体系无论从完备程度讲，还是从覆盖的人口角度看，都超过了农村。目前，只有少数经济发达的省市建立了农村医疗保险和社会养老保障体系，绝大多数省市区还处于起步阶段。村民自治后，随着政府职能的转变，国家不再象原来那样对农村公共产品进行大量投入，农村公共设施欠账越来越多。在我国这样一个农业大国，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，多年来农业基建投资始终偏低。同时，我国财政的支农支出徘徊不前。我国的农业属于弱质产业，比较利益低，农民与城市居民的收入差距越来越大，农村大部分人口还未享受医疗保险，也没有社会保障。由村集体供给的公共产品，也因农村经济发展缓慢、乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。
     （二）农村公共产品供给效率低下
     相对于城市，农村本来就地广人稀，公共产品使用效率较低。家庭承包制使农民的生产进一步分散化。但是，各农户的生产对象和生产过程存在的共性，都需要良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育，即需要社会化的服务与合作。而我国农民收入普遍较低，由每个农户单独提供相关公共产品是不可能的，也是缺乏效率的。同时，农民由于交通不便，信息闭塞，常常因缺乏市场供求信息而盲目生产，所以才会出现产量增长而收入下降的现象。由政府提供全国性的市场供求信息在近年来已成为农民的迫切愿望。就目前而言，在我国大部分农村，农民急需的公共产品供给还是严重缺乏，虽然国家已开始关注这些公共产品的供给状况，对其增加了投入，但仍嫌不足，难以适应加入WTO后国际竞争所带来的挑战。同时，部分公共产品的提供损害农民利益。即使政府的出发点是好的，政府提供的公共产品也不是一定会使全部农民受益。还有多种因素影响公共产品供给效率，如政府的决策出现偏差，影响资源的有效配置；政府官员中的少数或者说个别人为了谋取私利，导致“豆腐渣”工程出现等。在我国农村，带有普遍性的问题是政府对公共产品配置的调查研究不够，就草率地决策，甚至强制农民更换产品品种，常给农民带来严重后果。有的服务机构为了谋取非法利润，在向农民提供良种、化肥等农业生产资料时，以次充好，损害农民利益。
     （三）农村公共产品供给结构失调
     一方面，财政供养人员过多，县乡编制超编问题尤其突出。主要原因在于县乡二三产业欠发达，人员分流渠道有限，长期积压，因人设事，需要大量公共支出。同时，受不良考评制度的影响，“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”、“窗口工程”等，也耗费了大量公共开支。另一方面，涉及到老百姓急需的公共产品供给不足。特别是在教育、医疗卫生、环境等方面，公共产品供给矛盾突出。农村文化教育水平普遍较低，导致农民文化素质低下，吸纳科学技术的能力较差，思想狭隘，无法适应市场经济改革带来的变化，减少了农民在市场经济中取胜的机遇，也限制了农村劳动力的转移。国家将农村教育丢给地方政府，在地方政府财力的限制下，大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求。我国农村医疗保障普遍缺乏，农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫的问题一直农村扶贫工作的重点和难点。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，导致农民身体素质下降，影响了农村社会的进步和可持续发展。我国农村的生态环境恶化，如土壤肥力减弱，水资源匮乏，旱涝灾害频繁，环境污染严重。虽然近年来国家采取了一系列的措施，如退耕还林、退牧还草等，但大部分农村地区仍缺乏保护环境的政策、措施和资金投入，一些地方政府追求短期和局部的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模，负面外部性问题严重。
     （四）农村公共产品供给缺乏财力保障
     农村公共产品建设和发展需要有财政的大力支持，以及符合市场经济的完备融资机制，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。从目前的情况看，无论是财政支持还是市场融资机制的建立，都存在很多问题。首先，缺少一个公共产品筹资的法律保障机制。公共产品的投入往往需要通过立法来给予保障，例如，在教育和疾病预防与控制投入方面，世界上一些国家均采取了相应的法律制度来给予足够的经费投入保障。虽然我国也在这方面做了一些工作，但还是存在较大差距。其次，筹资的制度安排不合法。县乡政府负债或者向农民集资、摊派的筹资行为，是一种没有法律保障的行为，本身就存在合法性问题。随着农村税费改革的不断深化和国家严格信贷制度，县乡集资、摊派和负债筹资将受到极大的限制。这样一来，以前可行的农村公共产品建设筹资渠道越走越窄，在缺少其它新的、有效融资渠道补充的情况下，相当于减少了资金的来源。第三，缺少一个长期的农村公共产品建设和投资规划。从长远发展的角度看，农村公共产品建设一直缺少一个整体的和可持续发展的筹资规划。国家只有到了出现问题或者问题已经很严重的时候，才会紧急拨款进行建设。各级地方政府也是如此。这样一来，各级政府在财政资金的安排上，就很少考虑到农村公共产品的长远建设和发展。
     二、问题的成因
     （一）宏观看——面临经济体制改革的挑战
     虽然家庭承包制对农村经济发展产生了巨大推动作用，但在农村公共产品供给方面则存在较大缺陷。在家庭承包制下，对于劳动密集型公共项目的建设，政府和村集体的动员远不如改革前见效了，农村公共产品生产成本增加，从而造成了公共产品供给不足。家庭承包制的实施极大地促进了农村私人产品的供给，但却带来了农村公共产品供给方面的问题，即家庭承包制缺乏对农村公共产品供给的激励。换句话讲，由于家庭承包制的实施，原有的公共产品供给制度不再适用了。改革开放以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没有给予地方相应的财权，在规范的转移支付未建立起来的情况下，各级政府为了自求资金平衡，都力求扩大预算外资金和制度外收费。乡镇政府作为我国目前五级行政体系中最基层的政权机构，在争取财权及公共产品方面处于弱势地位，财政状况岌岌可危，多数是负债运行。村民委员会依法进行自治，没有聚财功能，只有受托履行自我管理与服务的职能。上面转移支付不到位，村民自治就成了一句空话，“巧妇难为无米之炊”。你办不好事，老百姓对村委会就失去信心，如今许多农民外出打工，对村民选举等自治活动不屑一顾就是最好的例证。
     （二）纵向看——源于县乡村职责不明确
     基层政府承担了过重的农村公共产品供给职能，这里包含两个方面：一是县乡政府应该承担的农村公共产品供给职能，由于自身财政能力所限，即由于现有财政体制上存在的一些问题，承担不起供给责任；二是在公共产品供给上，由于不同级别政府事权划分存在着不合理性，一些本不该由地方政府，特别是不应由或不应仅由县乡政府承担的职能，也在行政和财政体制改革的名义下，转移给了县乡政府，结果造成县乡政府财政负担过重而无法承受。这就是我们通常所说的公共产品供给上的财权与事权不对称。这一现象在实行分税制以后表现得尤其突出。在这样的背景下，县乡政府只能通过创办政府型企业、采用集资和摊派、甚至乱收费、负债等形式，以解决公共产品供给资金不足的问题。现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力，即乡（镇）行政管理权和村民自治权，它们构成了党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。实际工作中二者又经常发生矛盾。一种倾向是过度自治化，村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自做出不属于村自治范围的决定。另一种倾向是消弱自治权，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，村民自治在一定程度上名存实亡。乡村关系处理不好，直接影响到公共产品的分配与公共资源的配置。最大的问题就是存在“由上而下”的公共产品供给模式，缺乏群众基础。
     （三）横向看——源于地区经济发展不平衡
     公共产品供给总体上讲实行分级负责，所以，地方财政状况或者说经济发展水平的高低，直接制约着地方公共产品的供给。经济发展在区域上表现出来的不平衡性，也反映到农村公共产品供给上。公共产品供给上的地区差距要比经济发展上的差距大，并且还有进一步扩大的趋势。例如教育投入，从我国农村义务教育的发展情况看，西部农村地区义务教育投入水平与东部农村地区存在较大差距，省（市、区）之间的差距更大。导致不同地区农村公共产品供给差异的主要原因在于：一是不同地区财政收入总量和人均占有数量不同，导致财政在农村公共产品投入上的差距。二是不同地区市场化程度不同，直接影响到公共产品建设经费的来源。在市场化进程较快的沿海地区，多渠道筹集农村公共产品建设资金，公共产品投入多主体的格局初步形成。例如，在农村教育发展过程中，发达地区政府办教育和民办教育并存；在贫困地区中民办和私立学校数量很少。特别是城乡之间经济发展差距较大，所以，城乡之间公共产品供给水平的差距也最明显。
     （四）内部看——源于村民自治体制不尽完善
     村民自治组织内部各种关系不顺，必然影响公共产品供给。导致村内机制失调的主要原因是：村党支部、村委会、村民代表会、村民大会等方面关系协调不好。有的地方以村支部代替村委会，以村委会代替村民代表会，或者直接代替村民大会，使公共产品配置未能代表广大村民的意愿。村委会组织法规定党支部是领导核心，很多村支部书记自认为是村里的“一把手”，不论什么事都由自己拍板定案。而村委会成了摆设或执行者，从而导致村民自治很难全面开展，村民选出的村委会形同虚设，群众逐渐对民主政治丧失热情，对集体事业产生冷漠。在有些地方，村委会制定的自治章程和村规民约不同程度地存在违法规定，这在很大程度上挫伤了农民的积极性。有的地方还存在宗族、帮派势力操纵村民自治或基层政权，严重影响了村民自治进程。此外，村务交接存在问题，有些村新任村主任上任后其前任村委班子却不移交村务，不移交公章、帐目及办公设施，甚至在一些事关全体村民利益的经济活动中仍然行驶着权力；或者新任村主任不接受前任村委会的帐务，不承担其债务；或者移交手续混乱。这些做法严重影响了村委会的信誉，不利于村民自治活动的开展，也不利于发展本村经济和其它有关事务的处理，使公共财产遭受损失。
     三、解题依据
     根据邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观要求，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要是我们一切工作的出发点和落脚点，从而成为我们破解农村公共产品供给难题的根本依据。除了宪法、村委会组织法及其他法规政策依据外，构建科学合理的农村公共产品供给模式，主要有下列依据：
     （一）完善农村公共产品供给是转变政府职能的必然要求
     政府要由计划经济时期的计划性政府转变为服务型政府，决定了财政体制必须由原来的控制性财政转变为公共财政。公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。具体讲，公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能为市场提供公共服务需要为目的的一种政府分配行为。其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征。在市场经济条件下，政府不再参与微观经济领域的各种活动，公益事业、公共服务，或者说公共产品供给成为政府基础性职能。公共财政要求政府为居民提供更多的纯公共产品。近年来，国务院承诺将在农村的教育和医疗卫生上投入大量资金，农村其他方面的公共服务也在逐步加强，以体现政府以人为本的行政理念。因此，搞好新形势下公共产品供给，实质上成为政府职能转变的重要标志。
     （二）完善农村公共产品供给是建设新农村的保证
     增加农村公共产品供给，是促进新阶段农村居民生活走向高水平“小康”的客观需要。公共产品供给和居民消费水平如何，直接反映了居民生活综合质量和现代化程度。目前，城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小，而在公共产品消费，尤其是享有社会保障、公共福利方面的差距在拉大。公共产品的严重短缺，已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高。现代社会，应该在生存、发展、健康、文化娱乐等方面满足村民群众多层次和多样化的需求。然而，在不少农村地区“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在，一些地方因缺少基础设施，仍不能消费现代家用电器，使用现代通讯手段，享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱问题基本解决，许多地区基本达到“小康”的情况下，农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变，增加公共产品的供给就成为建设新农村的一项主要任务。
     （三）完善农村公共产品供给是打破城乡二元结构的突破口
     在我国过去“二元”发展模式和体制下，由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”、优先发展城市的战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局，以及与之相适应的城乡有别的公共产品供给体制。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农村居民来承担。政府承担提供公共产品的责任及界限不明确，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。因此，要增加农村公共产品供给，首先要加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给制度的改革与创新，使农民享有真正的“国民待遇”。
     （四）完善农村公共产品供给是落实科学发展观的战略举措
     切实转变发展观念，增加农村公共产品的供给，是贯彻落实科学发展观的具体体现。必须站在实现以人为本、“五个统筹”、全面协调可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品的战略内涵、意义和迫切性，切实实现发展观念的根本转变。要按照新的发展观要求，创新农村公共产品供给的理论与实践。要彻底纠正只重视个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质数量、不重视生活综合质量，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然的关系的传统发展观念；摆脱传统的、根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”的思想观念影响，以及思维方式、习惯和定势的束缚；要进一步推进政府自身的改革，树立正确的政绩观，增强责任意识，搞好政府各部门的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的增加和发展。根据科学发展要求，影响社会和谐的许多因素取决于“三农”问题的解决。所以，要切实把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，不折不扣地落实党和国家及各级政府对农业、农村的政策。要积极进行农村政策的完善与创新，尤其要制定和完善促进农村公共产品建设、发展和供给的配套政策和法规。加大农村公共产品供给上的政府投入和扶持力度，进一步完善惠农政策，增加对农业的补贴，优化财政支农结构，把各种支农资金的使用与增加公共产品供给结合起来。要在使城市对公共产品需求继续得到一定程度满足的情况下，逐步把农村公共产品领域作为政府实施宏观调控政策和投资的重点。
     四、模式构建
     （一）建立完善的公共财政体制
     构建中国特色公共财政体制，本质上是以国家为主体的分配关系的进一步优化，最终表现为本着财政为市场提供合格公共产品的原则，把财政的规模、结构和效益有机地结合起来。优化财政规模，要注重对收支结构的优化，更要重视财源建设，支持高效益产业的发展。对于财政结构的优化，一是要使国家财政适应政府职能的转变，退出某些竞争性领域，而加强对某些必要公共事务的参与。二是要进行财政收支结构自身的改革，如费改税、税制优化、完善政府采购制度等，使财政自身运作更加顺畅。财政体系的运作应尽可能建立在长期、稳固、健康、平衡的基础之上；财政政策的职能发挥要尽量与每个特定经济时期的现实需要相适应；财政制度必须成为促进经济、政治、社会可持续发展的机制之一。相对来讲，加强财政收入制度建设易于引起各级政府的高度重视。因此，要以战略的眼光加强财政支出方面的制度完善与创新，在明确财政职能的基础上，重新界定财政支出的项目，把支出的重点放到社会亟需的公共产品或劳务上；大力推行政府采购制度，把竞争机制引入政府部门的经济活动，以提高财政支出的透明度和效率，消除非生产性寻租行为；对财政资金分配后的使用情况加强监督和效益评价，并努力把相关的措施加以制度化；支出的选择要尽量避免挤出效应，防止“挤出”民营部门的有效需求，而应注重以财政投入引入民营部门的追加投资。要实现地方基层政府的角色转换，改变其长期承担地方经济发展推动者的角色，使之成为地方经济的服务者，提供当地居民所需的公共服务。西方财政理论认为，地方最适合的税种首先是受益税或使用费，其次是对不流动的要素征税。农村最适合的征税对象应是土地本身以及一些不具有流动性的财产。如何设计对效率影响最小的并具有公平性的农村税费体系是一个重要课题。农业和非农业的税收负担均等化应是改革的方向。同时，建立和完善政府间转移支付制度。要求转移支付的最重要的理由是外部性的存在。当前地方基层政府税源的薄弱致使地方政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。建立和完善政府间转移支付制度，对进一步推进农村税费改革意义重大。
     （二）合理界定各级政府公共产品供给职责
     总体上讲，由中央政府供给全国性公共产品并按照公平性原则对地方性公共产品给予资助。对于全国性公共产品，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供。这些公共产品大多与农民的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益，应由中央政府承担供给责任。同时，国家应本着公平的原则，按贫穷程度通过转移支付的形式对农村地方性公共产品，包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等的供给给予支持。公共产品供给应呈现出分层次的特点，通过合理划分事权确定财权，明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任和范围。受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供；受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。中央政府在提供农村公共产品时，主要是从事跨经济协作区的大江大河大湖的治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学研究，以及与国防建设有关的民兵建设，与国民素质相关的义务教育等。地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理。要积极进行乡镇行政管理体制改革，合理界定乡镇政府的职能和事权范围，使乡镇的财权和事权相符合。在科学界定乡镇政府职能的基础上，推进乡镇机构改革，把转变职能与减人、减事和减支结合起来，降低行政运行成本。同时，要进一步理顺乡镇政权与村委会的关系，使村民自治这一组织形式在配置村级公共产品中发挥核心作用。明确了各级政府和村民自治组织在农村公共产品供给方面的职责，便可防止上级政府将公共产品供给责任转移现象的发生，从而杜绝基层政府因事权与财权不统一，以乱收费和加重农民负担的形式来提供公共产品。
     （三）营造农村公共产品供给的良好氛围
     村民委员会组织法从宏观上明确了村民自治中的各种关系，但对一些具体问题的处理并没有给出具体办法和措施，从而给各地实施村民自治留下了较大空间。各地应该结合实际，以地方法规、规章及政策的形式进一步明确村民自治中的各种关系，坚定不移地推进村民自治，为公共产品供给创造良好的制度环境。在乡村关系中，乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理，并从传统上过多干预农村经济发展转变到搞好公共服务即提供公共产品上来。国家应当就乡镇与村委会的关系制定更为明确，更具有可操作性的法规，加快村民自治进程。另一方面，村民自治组织应自觉协助乡（镇）政府做好各项工作，防止和杜绝违法违规现象的发生。要正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导。在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。目前在这一方面许多地方有一些可贵的探索，如“一肩挑”也有叫“两肩挑”，就是村主任和村支书由一个人担任；“两票制”，就是当村支书首先要拿到群众的同意票，再经过全体党员的选举，实现“两委”的和谐。村民自治制度的配套化、一体化已经成为当务之急。村民对村庄自治事务的参与也不会仅仅局限于选人、用人上，他们要寻求更多地表达意志的机会，特别是对公共产品配置上要求有更多的参与权、自主权。乡（镇）村关系、两委会关系应当有更明确的规定；村委会新旧班子的移交应当制度化、规范化，应当有明确的程序、纠纷处理途径及责任承担；村民对两委会的监督机制应当进一步完善。单打一地抓某一项村民自治制度建设已经不能满足形势的需要。因此，村民自治制度的相互配套、相互衔接、融为一体将是必然趋势。还应当总结经验，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。转变基层政府对农村的管理方式，引导农民正确行使民主权利，正确指导和帮助村民自治，促进“乡政村治”格局的规范化运行，这样才能为公共产品有效供给创造良好氛围。
     （四）科学规划农村公共产品的空间布局
     多数公共产品限制在一定区域，不同地区的人们享用公共产品客观上是有地域差别的，所以，公共产品供给的空间布局显得十分重要。宏观上看，城市体系的空间布局直接影响国家及地区公共产品的总体分布，城镇社区的分布对地方公共产品供给和地方群众对公共产品的享用起到一定的限制作用。因此，要科学设置村民委员会。在加强社区居民委员会建设的同时，要高度重视村民委员会的设置。要推动条件好的村民委员会向社区居委会的转变；同时，通过撤并村民委员会，扩大其面积和人口规模，推动人口向发达地区或者集镇转移，为生产要素的聚集创造条件。农村早已实行家庭联产承包责任制，随着市场经济的发展，农民更多地需要市场及市场服务体系，而这些正是村委会的“软肋”。要加大村委会的撤并力度，改变以往只在发达地区撤并村委会的策略，要在欠发达地区积极推进村委会撤并工作，使村委会密度与人口密度和经济发展水平相协调。积极推进村委会向社区居委会的转变，放宽设立社区居委会的条件，象改革开改初期发展建制镇那样采取优惠政策加大社区居委会发展力度。将撤并村委会与设立社区居委会结合考虑，实行“推拉战术”，促进农村地区人口向社区聚集，从而提高公共产品供给效率。同时，建立城乡一体化公共产品供给体系。实施工农业协调发展的战略，实现工业反哺农业。我国农民在工业化初期通过农业税及“剪刀差”等形式为城市工业化作出了重要贡献。当前，我国已经建立完备的工业体系，结束提取农业剩余的时机已经成熟。不仅要消除工农产品价格剪刀差，使农产品价格真正反映其价值，而且要使工业反哺农业，给予农民相应的补偿，为农村公共产品供给注入有力的财力支撑。加大农业投入，将农村公共事业建设列入公共财政范围。农业是弱质产业，国家应加大对农业的扶持力度，以法律法规来落实农业的基础地位，提高财政支农比例，将农村公共基础建设纳入国家财政预算，特别要加大中央财政对农村基础教育、医疗卫生、社会保障等方面的投入力度。只有这样，才能真正建立起城乡一体化公共产品供给体系，增加农村公共产品供给，推动农村的可持续发展。
     （五）创新农村公共产品供给的决策程序
     在村级公共产品供给的决策规则上，必须强调决策的“自下而上”。“自上而下”的农村公共产品供给是行政指令的结果，这种由外生变量即来自社区外部的各种因素来决定公共产品的供给方式，往往违背大多数村民意愿，违背实际情况，是造成农村公共产品供给出现偏差的主要原因。因此，要改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。一是搞好村委会选举，保证村级领导人对选民负责。乡镇干部也要加大民主选举力度，通过选举约束，使他们真正对本地选民负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位。要采取制度措施使村级领导人相信，他们的当选与否完全取决于本地选民，而与其他任何因素无关。这样，村级领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定。二是搞好村务乃至政务公开，完善公共产品供给的表达机制。这就需要进一步推进农村基层民主制度建设，在村民委员会制度和乡人民代表大会制度的基础上，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决，使农民的意见得到充分反映。要增加公共资源使用的透明度，积极推进政务公开，定期将收支情况公之于众。三是加强公共产品供给的调研，努力实施科学决策。乡村领导班子要深入了解农民对公共产品的实际需求，加强可行性分析，不作脱离当地农村实际情况的决策。随着形势发展，要扩大农民在公共产品供给过程中的参与决策权。不仅要保证村民参与决策，而且事前还要积极组织、引导村民参与公共产品配置的调研活动，努力提高决策水平。
     （六）推进农村公共产品供给多元化
     我国是一个发展中国家，农村地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，单靠政府供给是无法满足农村公共需求的。因为政府资源是有限的，供给成本又大，而且难于保证所提供的公共产品适合各地的情况，所以应改革农村公共产品资金筹集制度，积极利用市场力量、农村社区力量和非政府组织来提供公共产品。对于全国性公共产品，国家应本着公平的原则，按贫穷程度通过转移支付的形式对农村地方性公共产品包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等给予支持，中央政府应无偿足额提供，不应再向农民征收。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地，比如我国乡镇级政府承担的基础教育投入，由上级或邻近地区、政府对其进行适当的补助，平衡这类公共产品成本的分摊，调整当地居民税费支付和受益享用间的偏差。对于部分准公共产品可以采用政府与市场混合的方式来提供，在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁引进、谁收费”，“谁投资、谁收益”的原则，大力兴办农村公共产品建设事业。针对社会供给主体力量薄弱，发展缓慢的特点，政府应提供优惠政策，鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资农村公共产品，推动多渠道、竞争性供给格局的形成。通过投资主体多元化，减轻乡村财政压力，也就减少了农民对公共产品的成本分担。更为重要的是要培育和壮大其它社会供给主体。
     五、结束语
     村民自治背景下的公共产品供给是一个新课题，没有现成的模式可以借鉴。我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平极不平衡，公共产品模式的构建应该兼顾不同情况。因为模式本身就具有高度的概括性，所以，从宏观上看构建具有中国特色的农村公共产品供给模式是社会发展的必然要求。综上所述，构建我国农村公共产品供给模式的主体思路表现在：建立完善的公共财政体系是前提，合理界定各级政府公共产品供给职责是关键，营造农村公共产品供给的良好氛围是保证，科学规划农村公共产品空间布局是基础，创新农村公共产品供给决策程序是焦点，推进农村公共产品供给多元化是方向。当然，建立一个完善的农村公共产品供给模式不可能一蹴而就，需要国家及各级党委政府的全力推动，需要社会各届及广大村民的广泛参与，需要法律法规的强力支撑，需要加强理论与制度创新，需要完善相关配套措施。相信通过各方面的共同努力，我国村民自治背景下的农村公共产品供给一定会走出一条良性发展的新路子。
     参考文献
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    文章出处：天益网