李国祥：实施好新形势下的国家粮食安全战略

    2013年底召开的中央经济工作会议，提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新形势下国家粮食安全战略，并将其作为2014年经济工作的首要任务。紧接着召开的中央农村工作会议，再次重申了国家粮食安全新战略。2014年中央一号文件则将完善新形势下国家粮食安全战略作为首要工作加以部署。为什么在我国粮食连续十年增和当前国际粮食市场价格低迷的背景下如此重视国家粮食安全？如何理解新形势下的国家粮食安全战略？怎样才能实施好新形势下的国家粮食安全战略？
    一、新形势下中央为什么高度重视国家粮食安全
    建国以来，中央对粮食生产和粮食安全始终高度重视。改革前，我国长期受到粮食生产能力和进口能力不足制约，粮食等主要农产品供应紧张困扰着国民经济运行和发展。“以粮为纲”曾作为我国经济工作和农村工作的指导思想。改革后，我国在农村普遍推行家庭联产承包责任制，很快告别了粮食等主要农产品普遍短缺状况。随着我国粮食等主要农产品生产和供给状况的改善，农产品流通体制市场化改革迈开了步伐，并在1992年完全放开了粮食消费市场，从此粮票退出了历史舞台，标志着中国农产品短缺时代基本结束。
    总体上说，我国一直高度重视粮食等农业生产。但是，不同形势下发展粮食等农业生产政策的实施力度是不同的。改革后，我国农业生产经历了明显的几轮周期，粮食生产形势时好时坏。一般说来，每当粮食形势不好的时候，各级政府才真抓粮食生产，出台的政策“含金量”高，政策实施力度大，而当粮食形势好的时候，往往是“口号农业”，重视粮食生产形式上讲得多。
    1998年，我国粮食生产曾创历史最高水平，达到5.1亿吨，农民出现了普遍的卖粮难，虽然国家实施了粮食保护价政策，但是由于政策执行不到位，粮价持续多年低迷，农民种粮积极性受到伤害，粮食生产不断滑坡。直到2003年我国粮食生产出现明显减产，当年粮食总产量只有4.3亿吨，粮价在当年第四季度不断上涨，而且上涨幅度比较大，才促使2004年国家出台一系列促进粮食生产的惠农强农政策调动农民种粮积极性。具有划时代意义的政策，包括逐步取消农业税，建立对粮农的各项补贴制度，并放开粮食收购市场，在主产区实行粮食最低收购价和临时收储政策，这些政策措施为我国粮食十连增发挥了重要积极作用。
    新形势下，中央提出国家粮食安全战略，强调要牢牢地将中国人的饭碗端在自己手中，中国人的饭碗主要盛中国人自己生产的粮食，具有特殊的重要意义。
    第一，有助于更好地适应居民食物消费结构升级和满足人们生活水平提高的需要。到2020年，按照全国人口年均增长率大约0.5%和总人口估计大约14亿左右；城镇化率大约65%和城镇人口大约9亿计算，城镇居民家庭购买原粮大约为7800万吨到8300万吨，城镇居民在外用餐中直接消费的口粮原粮大约2400万吨到2600万吨之间；农村人口大约5亿，农村居民口粮消费总量大约6500万吨到7000万吨之间；我国城乡居民生活水平提高所消费的肉禽蛋奶水产品所消耗的饲料粮总量可能超过4亿吨。2020年，我国城乡居民直接消费的口粮和间接消费的饲料粮可能超过6亿吨，再加上种子用粮、工业用粮和生产加工流通环节等不可避免的损耗，粮食消费和消耗总量可能接近8亿吨，需要国内形成大约7亿吨的生产能力和进口大约1亿吨的粮食。如此庞大的粮食消费消耗规模，必须尽早谋划，才能做到主动。
    第二，有助于避免在粮食连续多年丰收后出现粮食生产大滑坡。当前我国粮食安全保障水平是历史最高的。2013年，我国粮食总产量已经突破6亿吨，粮食生产能力迈上新台阶，粮食库存充裕，粮食供给宽松。同时，国际粮食市场对我国进口也十分有利。但是，过去经验表明，我国粮食生产明显滑坡往往都出现在粮食增产后各地放松粮食生产。新形势下，面对国际国内粮食供给形势，提出要以我为主，立足国内保障粮食安全，对于各地继续抓好农业生产保障粮食安全的指导意义是显而易见的。
    第三，有助于处理好工业化和城镇化与粮食安全关系。我国正处于工业化中后期和城镇化快速发展时期，经济建设不可避免地要占用耕地。一些地方，受到土地财政的激励，长期低价征用农民土地，滥占耕地。一些地方，工业化相对发达，土地紧缺，由于耕地用于农业生产效益相对较低，于是总想方设法挤占耕地，或者占用良田补劣质农田以实现耕地总量平衡，直接威胁粮食安全。节约土地，走新型工业化和城镇化道路，是我国地少水缺基本国情下保障粮食安全的必然选择。
    第四，有助于协调好当期和未来粮食安全。我们在充分肯定新时期粮食十连增成效的同时，必须清醒地认识到我们为此付出的资源环境代价和农业生产资源利用的不可持续性。为了增产粮食，各地普遍过多地施用了化肥，还有一些地方开垦了山坡地。特别是长三角、珠三角等经济发达地方工业化水平上去了，粮食自给率却下来了，这些地方的粮食等农产品消费越来越依靠北粮南运。这种利用农业资源方式是不可持续的，不仅威胁到我们子孙后代的粮食安全，而且削弱了农业生态功能，加剧了环境恶化。保障粮食安全，不能长期单纯地依靠北方通过掠夺农业资源实现粮食增产。为长久计议，经济发达的长三角、珠三角等地也必须承担起粮食安全责任，加上适度进口等途径，缓解粮食主产区农业资源过度利用压力。
    二、如何理解新形势下的国家粮食安全战略
    过去，我国始终强调“立足国内生产保障国家粮食安全”。显然，这种国家粮食安全战略观是静态的、片面的、封闭的。仅仅立足国内生产解决我国粮食安全问题，没有充分考虑到我国面临粮食安全挑战的长期性和农业耕地和淡水资源的有限性，没有充分考虑到我国是一个自然灾害多发频发重发而农业生产仍然主要靠天吃饭的基本格局，没有充分考虑到我国农业既需要发挥保障农产品供给功能也要发挥改善生态环境功能，也没有考虑到我国对外开放水平提高后农业也要统筹利用国际国内两个市场，国外国内两种资源。传统的国家粮食安全观已经很难再很好地指导我国粮食工作和经济工作，甚至有时是有害的。
    对于世界人口最多、幅员辽阔的中国来说，把饭碗端在中国人自己的手上，任何时候都不能动摇。中国已经成为世界粮食的进口大国，对国际粮食市场影响十分明显。不坚持“以我为主、立足国内”保障国家粮食安全，是靠不住的，对我国不利，对世界也不利。
    传统的国家粮食安全观，在现实生活中往往会导致一些地方盲目地不计代价地追求粮食产量，这样的后果是什么呢？一方面，我国粮食多年增产后，国家库容已满，已不得不动用社会的库容力量。尽管如此，各地还面临着新的卖粮难问题。另一方面，农业资源不能很好地休养生息，我们当代人与后代人在争饭吃，这是不应该的。所以，粮食安全不安全，不能仅仅看当年的粮食产量，更需要看国家的粮食生产能力。某年某地粮食减产了，可以动用库存储备，在不明显冲击国际粮食市场情况下也可以多增加进口，实现国内粮食供求平衡。当今世界，尽管科技很发达，但是人类生产粮食仍然没有摆脱靠天吃饭的格局。我们既要藏粮于库，也要藏粮于田。确保国内粮食生产能力，不因粮食形势好和进口规模扩大而受到冲击，这是国家粮食安全新战略的重要任务。
    不放松国内粮食生产，确保城乡居民消费的谷物基本自给和口粮绝对安全，这是我们合理利用国内农业资源能够做得到的，是保障国家粮食安全所必须的。但是，这并不意味着我国所有粮食和食物都应该基本自给。实际上，仅仅局限于国内农业资源来满足我国城乡居民日益增长的粮食和其他食物消费需求，则使国家粮食安全战略走向了另一个极端，既做不到，也极其有害。我国现有耕地按照现有方式生产粮食，每年仍然存在着国内粮食产需很大的缺口。如果不参与国际分工，合理地利用国际粮食市场和国外农业资源，仅仅局限于利用国内农业资源满足国内粮食和食物需要，我国至少尚缺有水资源匹配的7亿亩耕地。
    我国已经成为世界上最大的进出口国。由于外汇储备充足，适度进口粮食和其他农产品，既不会损害当期的国家粮食安全，还会实现多赢。适度进口粮食，优化粮食和农产品进口结构，集中国内有限资源，依靠科技支撑，保障最重要的粮食品种生产，特别是口粮和其它谷物生产，不仅可以更好地满足国内粮食消费需求，而且可以缓解国内资源环境压力，更有条件生产优质安全农产品，也不会威胁全球粮食安全。即使是口粮来源的稻米和小麦，未来也可能存在一定数量的进口，但是总体上国内生产的稻米和小麦在数量上足以满足城乡居民消费的需要。
    三、怎样才能更好地实施新形势下的国家粮食安全战略
    新形势下，中央已经对国家粮食安全战略进行了重新总体设计。未来必须要围绕着尽快构建国家粮食安全新战略体系，做好任务落实、长远规划和政策调整等工作，确保国家粮食安全保障水平进一步不断的提高，为我国经济社会发展奠定更加坚实的基础。
    实施国家粮食安全新战略，必须让各级政府承担起应有的责任。中央政府在保障国家粮食安全中承担首要任务，在调控粮食市场、建立粮食主产区利益补偿机制和保护调动农民种粮积极性等方面发挥重要作用，并督促检查地方政府切实履行粮食安全责任。过去，国家粮食安全的重任主要由中央政府和粮食主产区地方政府承担。未来粮食主销区也应负起责任，要在划定粮食功能区确保一定的粮食自给率、到主产区建设粮食生产基地、增加粮食库存等方面发挥积极作用。加强责任考核和追究，切忌米袋子省长负责制落空。除了督促主销区现有的粮食自给率原则上不下降外，还有督促检查主销区按照有关规定储足粮食。
    实施国家粮食安全新战略，必须更加严格地保护耕地资源和淡水资源。以我为主，立足国内、确保产能，核心是稀缺土地和淡水资源的保护和改善。坚守18亿亩耕地红线，不仅要守住18亿亩耕地数量不能减少，而且还要保证耕地质量能够不断地提高。无论什么地方，城镇建设和工业发展都不能以任何借口在划定的永久基本农田上打主意，坚决杜绝在城镇建设用地增减挂钩和土地整治中以劣质耕地替代良田的继续发生。
    农业科技创新是保障新形势下国家粮食安全的根本途径。农业技术集成化、作业过程机械化和生产经营信息化，对我国农业生产发展和保障粮食安全潜力仍然很大，要选择示范种粮农户进行扶持，集成配套推广使用适用技术，包括优良品种、高效栽培、疫病防控、农业节水等技术，实现优质高产。
    农业基础设施是提高农业抗灾能力的重要途径。多年来，我国的农业基础设施建设投入严重不足，严重影响到农业防灾抗灾减灾能力，制约着我国农业生产的稳定发展。农业基础设施建设需要的投入庞大，关键要完善投入机制，改进配套投资政策。针对我国农业基础设施薄弱环节，要重点加强农田水利设施建设，加强中低产田改造。要以财政投入为主，并引导金融资本和社会资金，大力加强高标准农田建设，着力提高土地生产率和水资源利用率。
    实施国家粮食安全新战略，必须保护好农民种粮积极性。谁来种粮？怎么种粮？核心是要让粮食生产有利可图。我国已经建立起来的粮食直补、农业生产资料综合补贴、良种补贴和农机购置补贴等政策措施效果明显，需要坚持。针对我国一些地方向农民种粮计发补贴与农民生产粮食实际还不够紧密的问题，未来在稳定农业补贴存量的同时，新增农业补贴需要向粮食主产区农民、种粮大户等新型粮食生产经营主体倾斜。我国实施的粮食托市收购政策，对于防止粮价过度下跌和稳定粮食市场起到了重要作用，但是也带来了严重扭曲粮食市场价格的弊端。未来我国必须要探索建立起既不会扭曲粮食市场价格，又能够保护农民种粮积极性的政策，其中目标价格和差价补贴或者目标价格保险是重要的调整方向。
    实施国家粮食安全新战略，必须加快农业发展方式，构建新型农业经营体系，更加注重生产优质安全农产品。这就需要培育出一批专业大户、家庭农场、合作社和涉农企业等新型主体。在实际调查中了解到，同一地方不同经营主体生产粮食的单产水平存在着明显差异。比较而言，规模化和专业化种粮的农户粮食单产水平明显要高。黑龙江和山东等地粮食种植大户的单产水平普遍地高于一般农户10%以上。培育新型农业生产经营主体，需要政府加大农民培训，在鼓励支持发展农业生产中成长。培育新型农业生产经营主体，必须有序稳妥推进农村土地流转。土地流转是一种经济行为，政府不能盲目地强制农村土地流转，更不能将农村土地流转规模大小作为政绩考核，而应着重培育农村土地流转市场，促进农村土地配置效率的提高，尊重农民有偿流转土地意愿，依法维护农民土地承包经营权，解决流转土地农民后顾之忧，长期稳定农村土地承包关系和流转关系。
    考虑到我国粮食等主要农产品产需缺口将不断扩大，需要从战略高度探索利用国内国外两种资源和统筹国内国际两个市场来谋划新形势下国家粮食安全战略。将稻谷和小麦口粮等核心粮食品种布局在国内生产基础上，要加强主要农产品进口风险管制，实施农业走出去战略，将国内外粮食生产和进口有机地结合起来，有效避免国际农产品市场波动对国内粮食等主要农产品生产和市场的冲击。
    (作者： 中国社科院农村发展研究所研究员)
    文章出处：《中国经贸导刊》2014年第13期