李国祥：实现农民增收的根本途径与政策选择

    中国随着经济的不断发展，城乡居民收入水平不断提高，但是城乡居民收入差距总体上趋于扩大。保持农民收入较快增长，不但是农民的强烈愿望，而且更是社会建设的重大目标和各级政府的中心任务。中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出到2020年要实现农民人均纯收入比2008年实现翻番的目标。
    在实际工作中，保持中国农民收入较快增长难度相当大。制约农民增收的因素多种多样。深入分析就会发现，很多制约因素在短期内无法解决，在农业农村内部不好解决，依靠分散的农民更是解决不了。尽管如此，只要我们以科学发展观为指导，对农民收入增长的困境有比较全面的分析和认识，突破农民增收的困境还是有希望的。我们必须树立信心，积极探索突破农民增收困境的办法来，这在当前中国经济正在受到世界性的金融危机冲击的情况下更加重要。
    改革以来，中国农民增收的主要途径：农业产出增加、农业结构调整、农产品价格上升、农村非农产业发展、农民财产性收入和政策转移性收入来源增加。大致来看，在现有条件下实现中国农民收入较快增长的困境主体表现在增产增收的矛盾、农民工就业条件不够理想、政策性转移收入面临财政预算约束以及农村低收入群体增收缺乏有效途径等难题。从根本上说，这些困境的突破主要依赖农业的现代化、国家经济的发展和体制改革的深化。
    一、农业增产与农民增收矛盾的解决有赖于农业要素市场化和农业现代化
    农业收入一直是中国农民的主要收入来源。2007，在农民人均纯收入中仍然占到42%。对于典型农区的农民，农业收入的意义更大。农业产出和农产品贸易条件是影响农民收入的两个基本因素。改善农产品贸易条件，增加农业产出，就会带来农民增收。但是，现实中经常碰到农业增产与农民增收的冲突。
    农民通过发展农业实现增收，最常见的决策是扩大农业生产。就每个农户来说，为了实现增收，扩大农业生产的基本途径要么是扩大规模，要么是提高生产率。比较而言，中国农户家庭扩大规模面临的约束更大，这既影响着农民收入的增长，又制约着劳动生产率的提高。突破农户经营规模的制约，需要多管齐下，核心要解决农村经济要素流动不足的矛盾。提高农业生产率，根本是发展具有中国特色的现代农业。
    在中国农业发展的不同阶段，农产品供求关系经常发生变化。在农产品供给极度紧张和农产品供给相当充裕的情况下，农产品贸易条件一般都会恶化，农业增产与农民不增收的矛盾就比较突出。农产品供给紧张，国家会通过行政手段控制农产品市场价格，而在这种情况下农业生产资料价格一般都比较高，农产品贸易条件对农民增收不利。农产品供给充裕，农民组织化程度低，市场摆脱不了恶性竞争，农产品价格一般都很难在短时间内在持续低迷状况下走出来。解决农业增产和农民增收之间矛盾的根本途径是提高并改善国家对农产品市场的宏观调控能力。
    （一）扩大农业生产规模需要激活农村要素市场
    总体上说，在农产品贸易条件不变的前提下，扩大农业生产规模，增加农业产出，就意味着收入的增加。适度规模是实现农民收入翻番目标和保证专门从事农业生产的农户获得与城镇居民相均衡收入的前提。国外发达国家城乡居民收入没有明显差异，对于专门从事农业生产的家庭农场来说，关键是农业生产规模足够大。比较而言，中国农户农业生产规模普遍偏小。中国将来要实现城乡居民具有均衡性收入水平，必须解决农业专业户扩大经营规模的制约因素。
    不同农产品的生产，扩大规模所依赖的要素具有相当大的差异。扩大粮食生产，需要能够获得足够多的耕地。蔬菜和花卉等园艺产品需要足够数量的劳动力。而规模化养殖需要相对较多的资金和技术。
    无论从事哪类农产品的生产，农户要扩大规模都普遍面临着较大的约束。从事粮食等耕地密集型农产品生产，单个农户要能够获得足够多的耕地。在中国，家庭联产承包责任制是农村的一项基本制度。耕地承包时基本上是按农村集体内人均分配的，并且根据现有相关法律法规和政策规定，农民与集体的耕地承包关系长久不变。在现有政策框架下，只有农民之间通过协商流转耕地才具有合法性。
    农民之间农用土地流转尽管具有合法性，但是中国农村现实经济生活中土地流转面临很多困难。根据中国现有条件，一方面，农村总体上缺乏流入耕地的农户，另一方面，农民间耕地流转的交易费用过高。显然，耕地流转后可能面临多种风险，更是制约着农地流转。这些制约因素使得适度规模经营的推广往往只具有理论意义。
    在中国，制约农业适度规模经营的因素不仅是农用地流转困难，而且资金、高素质劳动力等的获得性都相当困难。农村金融体系极不完善，农民贷款难长期困扰着农民扩大农业生产的规模。
    破除农业规模经营的制约，最重要的是尽快在农村建立完善的农业生产要素市场。要彻底改变长期压抑农村要素市场的政策，打破城乡完全分割的要素市场，让农地流转市场、资金市场和农业劳动力市场活跃起来，通过要素充分流动实现农业规模经营，增加农业生产者的收入。
    （二）提高农业生产率需要走中国特色现代农业发展道路
    在现代化进程中，不断提高生产率是缓解城乡居民收入差距不断扩大的重要途径。与工业化相比，农业是一个传统性产业，农业生产率的提高相对较慢。受农业经营规模扩大比较困难等因素的制约，农业劳动生产率提高得更慢。
    中国农业发展中土地等要素生产率提高相对明显。中国正是由于土地生产率的大幅度提高，我们用占世界9%的耕地，养活了占世界22%人口的吃饭问题。但是，只提高土地生产率而没有相应提高农业劳动生产率所带来的农业增产不增收的问题越来越突出。
    农业劳动生产率低，是制约农民收入水平提高的根本性经济原因。2007年，中国第一产业增加值占国民经济比重11%，而从事第一产业的劳动力占到全社会的40%。解决农业劳动生产率偏低问题，不是农业发展自身能够解决的。从长远看，只有中国进一步城镇化、工业化和非农化，才可能为农业劳动力转移提供更多的非农就业机会。除此而外，中国必须走具有特色的农业现代化道路，才能将农业劳动生产率的提高和土地等稀缺要素生产率的提高统一起来。
    （三）改善农产品贸易条件需要加强国家对农产品市场的宏观调控能力
    农业增产农民增收矛盾始终影响着我国农业政策的选择，因为在市场经济中几乎不可能找到只影响农产品价格而对农产品产量不起作用的政策来。
    近年来实施的一些粮食安全重大政策在粮食供求形势发生明显变化后面临着新的选择。如粮食最低收购价政策，是继续扩大实施范围和强度还是淡化最低收购价政策？随着粮食收购数量的增加，一些地方的仓容压力问题突出。再如，近年来实施的各类补贴政策，如果目的在于解决粮食生产的比较效益偏低问题，那么这种补贴一般都会有粮食增产和收入的效应，此类补贴方式在粮食供过于求和粮价持续下跌情景中会面临两难境地。补贴越多，粮食生产越多，粮食过剩越多，粮价下跌越多，粮农减收幅度也越大。补贴往往难以解决粮食生产的比较效益偏低问题。
    自1983年以来，我国在粮食（以及其他农产品）增产与农民增收之间时常处于矛盾之中。农产品供求关系紧张，价格上涨，国家增加财政支农力度，并采取提高价格和增加补贴等政策，大力发展农业，直到农产品供求关系改善，这个过程是农民增收相对较好的阶段。而当农产品市场受到外部冲击影响的时候，如宏观紧缩政策、亚洲金融危机，农产品供求关系将由偏紧很快较变为相对宽裕，市场价格回落直至下跌，农业增产与农民增收的矛盾就会不断地尖锐起来。这一轮美国金融危机已经对我国经济增长的影响开始显现，农产品价格开始出现显现回落，农民销售农产品困难的问题越来越突出。能否很好地应对这次美国金融危机冲击及其我国经济增长放缓对农业经济的影响，需要我们做好事前调控。
    国家应将农业宏观调控的焦点置于主要农产品的核心产区。总体上看，我国农业生产能力并不会形成严重过剩的状况。每轮农产品价格下跌和农产品卖难，主要是需求减少，供给相对充足，导致少量的供求剩余。13多亿人口，每人每月少吃1斤粮，就会减少约80亿公斤的粮食消费，占粮食总产量的1.5%。研究表明，如果收入预期不好，居民“节衣缩食”倾向仍然存在。如果解决不足常年产量5%的过剩问题，应成为明年政府调控的重点。农业结构战略性调整已形成了我国农产品区域化生产。这为国家有针对性地调控农产品提供了可能。我们不能对所有农产品宏观调控采取像粮食一样建立国库，但是我们能够在各类农产品集中产区采取有效措施，实现有计划地生产或者收购，保证市场上主要农产品供求的紧平衡。
    二、非农收入增长不利条件的改善有赖于国家经济的发展和二元体制的突破
    从长远来看，中国农民收入的增长越来越依赖于非农收入来源。中国农村除了发展农业专业户扩大农业生产规模外，更为重要的是提高农业兼业户在农村的比重，并保障农业兼业户的收入来源中非农收入的比重要相当大。
    （一）增加工资性收入需要不断改善农民工就业条件
    非农就业机会是提高农民收入的最有效途径。研究表明，东部地区农民收入水平相对较高，增长相对较快，重要原因是劳动力资源得到更加充分有效利用，工资性收入的贡献大。从发达国家开辟农村居民收入的来源看，也主要是增加非农收入。
    农业劳动力转移不但有助于增加农民自身收入，而且也是国家工业化所必需的重要资源条件。正是中国大量相对廉价的农村富余劳动力转移为国家工业化加快推进提供了条件。
    长期以来，中国农民工的工作和生活条件极其恶劣。农民工不但工资率低，而且曾经长期得不到提高。农民外出务工除了工资水平相对较低外，还长期在权益方面得不到保证，受政策歧视。农民工的职业病、工作环境恶劣，安全事故时有发生等突出问题还很难得到有效解决。从某种意义上来说，中国工业化的推进往往是以牺牲农民工权益为代价的。
    自2008年以来，中国实行了新的《劳动法》。这部法律在改善农民工就业环境确实发生了重要作用。但是，在世界性金融危机冲击下，各地用工企业普遍感到劳动力成本的压力。解决农民工的就业条件与国家工业化，甚至城镇化之间矛盾就是要寻找到新的平衡点，既要使农民工能够充分分享到中国改革发展的成果，又不能因改善农民工就业条件延缓中国工业化和城镇化进程。
    工资性收入一直是中国农民增收的主要增长点。为了增加中国农民的非农收入，必须进一步改善农民工就业环境和条件。各级政府要为农民工提供用工信息，根据条件逐渐提高农民工工资，并监督检查用工单位按时兑付农民工工资的情况，保证农民的工资性收入继续增长。要继续发展农村二三产业，不断吸收农民工本地就业，增加农民来自二三产业的收入。
    （二）增加政策性转移收入需要深化涉农财税体制改革
    政府转移性收入越来越成为农民收入的一项重要来源。多数西方发达国家，农民收入来源于政府直接补贴的份额所占的比重都相当大。随着中国国力的增强，应逐步发挥政策对农民增收的效应。问题是，政府是否愿意加大农业投入？近年来中央财政投入农业的力度明显加大。但是，一些地方对农业的投入问题就比较突出。2008年9月份笔者在沿海某个省调研时了解到，2007年这个省地方财政一般预算内支出3000多亿元，但投入到农业的不足2个亿，加上中央对农业的投入合计才20多亿元。
    地方政府不愿意在财政支出中把农业补贴作为重要的预算，更何况中国农民数量庞大，中央财政用于农业补贴的规模可能不小，但平均到农民头上可能补贴金额相当少。如何解决这个矛盾？关键要在发展现代农业的体制和机制创新。地方投入农业积极性不高，这至少与政绩考核指标体系设计不合理有关，更与中国现行的财税分配体制有关。如果不从体制上和机制上理顺现代农业发展相关主体的关系，明确各自的责任，就不可能从根本上解决问题。中国现代农业的发展迫切需要政府重新设计更加健全的制度，增加农业补贴。
    三、让农村低收入群体致富有赖于国民收入再分配的调节
    改革以来，中国农村不同群体间农民收入水平差异悬殊，农村相对较低收入的人口众多，且他们的收入增长乏力，缺少政策支撑。如果不采取有效措施，缓解农村居民内部收入差距日益扩大的矛盾，农村收入分配的非均等化所带来的负效应将逐步显现，对农村和全社会发展产生冲击。
    （一）环境条件恶劣是农民低收入群体致富的最大制约因素
    一个地区农民收入水平的高低，说到底是当地经济发展状况的反映。我国区域间发展极不平衡，与之相对应，地区间的农民收入水平及其增长差异悬殊。东部农民收入水平高，增长快，中西部农民收入水平低，增长慢。近年来，西部地区的农民人均纯收入只相当于东部地区的一半，实现中西部地区的农民收入相对较快增长难度更大。
    中国农民收入相对较低的贫困地区，一般都是自然资源缺乏，生态环境恶劣，而且这些地区往往交通不便，基础设施比较落后，自然灾害更加频繁，抗御能力相当薄弱，因灾致贫比较普遍。近年来尽管国家采取了加大扶贫力度，但是国家重点贫困县农民人均纯收入还不足全国平均水平的一半。
    以种养业为主的家庭经营收入一直是农村低收入群体收入的最重要来源。农民增收困难，来自农业的收入增长更是缺乏保障。受农业比较效益偏低和低收入者面向市场扩大农业生产规模障碍相对较多等不利因素影响，农村低收入者的收入增长更加不稳定且增速慢，低收入农户进入市场困难，自给性农业生产比重高，难以享受到分工和专业化生产带来的成效，农业劳动生产率相对较低。
    （二）改善农村低收入群体经济状况更需要国家政策支持
    解决农村居民内部收入差距不断扩大的问题，大致上有两条思路：一是通过发展促进农村居民中相对较低收入群体的收入实现相对较快增长；二是通过调节收入分配的方式促进农村居民内部收入的均等化。政府虽然有二种方式可供选择，但是，结合中国农民内部收入差距状况及其变化趋势，当前及未来相当长时期内更需要政府通过向低收入群体农民提供更多公共服务，加强对农村较低收入者的支持，从而实现他们的收入相对较快增长，这是主要路径。
    要将改变落后地区农民生产生活条件和实施异地转移迁移相结合。从区域来看，交通不便，基础设施比较落后地方的农民收入水平相对更低，增长更加缓慢的农户所占份额更大。应把改善这些地区的农民生产生活条件放在更加突出的位置。同时，要促进欠发达地区农村力的异地转移就业。中国很大一部分贫困农民生活在高山远山地区、水库库区、地质灾害频发地区。为了让这部分农民脱贫致富，有效途径是加快异地移民步伐。
    应进一步完善专门扶持贫困农民的政策措施。目前，中国农村贫困户从政府得到的转移支付主要是救灾款、扶贫款和各种农业生产的补贴款。但这些款项发放范围小，力度轻。一些地方低收入农户得到的转移收入反而不如高收入农户。因此，扶贫开发应进一步提高目标瞄准性。扩大扶贫项目覆盖面，逐步缩小贫困面。在加大扶贫开发力度，坚持整村推进的基础上，应更多地关注农村低收入群体，逐步实现由瞄准区域扶贫目标向瞄准群体扶贫目标的转变。
    收入是消费的最重要决定因素。要提高农民消费水平，扩大农村市场需求，确保农民收入能够持续较快增长是先决前提。如果农民收入增长缓慢，有效购买力不足，无论什么措施也不可能扩大农村消费。农民只有收入水平不断地提高，才会增加消费。
    农民收入水平不高，保持持续较快增长难度大，导致农村有效需求严重不足，制约着经济发展，极容易形成农村恶性闭路循环。如果没有创新的大思路，不打破这种困境，不将科学发展观落到实处，实现农民收入持续较快增长的长效机制就不可能建立起来。
    从我国农民收入来源来看，家庭经营和务工是两大基本途径。在农户家庭承包经营中，由于受到农业生产经营规模和农业比较效益偏低等因素的制约，农业收入增长乏力。但是，这并不意味着要加快农民增收就必须放弃农业收入来源。从理论和我国多年来各地的实践经验来看，农业内部的收入增长仍然具有潜力，可以进一步挖掘。随着农村经济的发展和社会的转型，农民家庭从事非农产业的机会也越来越多，这将会为更多农民开辟新的增收来源。从我国的实践来看，农民务工收入增长相对较快，在农民收入中的份额总体上呈现上升趋势。未来我国将有一大部分农民实现转移就业，主要从事非农产业，这既可以将农产品市场和农业资源让给专门从事农业生产的农民，发展规模经营，又可以促进农民专业化水平的提高，增加工资率。还有一部分农民主要实现兼业经营，实现家庭收入的多元化。
    进一步挖掘农业内部的收入增长潜力，就必须要实现农业结构的战略性调整。我国是一个人多地少的国家，大部分人从事传统农业经营，必须导致生产规模小和农业劳动生产率低的问题。
    我国地域辽阔，各地条件千差万别，形成了各自的独特优势。市场经济条件下，为了提高农业比较效益，一条有效的途径是发挥比较优势，实现农业生产的专业化和规模化，推进农业集约化经营，发展优质高效农业，开辟新功能农业。各地要按照农业生产区域化布局的要求，大力发展特色农业，结合农民的探索，定位好主导产品，配套好专业市场建设、技术支撑和社会化服务，提高农业设施水平，发挥集聚效应，推进一村一品、一乡一品建设。在调查中了解到，一些地方通过发展设施农业，实现专业化生产，不但市场容量大，而且每亩农地能够带来几万元的纯收益，农民靠集约化经营放大了增收空间。要因地制宜拓展农业的多功能性，打造功能多样、资源节约、环境友好的可持续发展的现代农业。
    适度规模是实现农民收入持续较快增长的有效途径之一。国外发达国家城乡居民收入没有明显差异，对于专门从事农业生产的家庭农场来说，关键是农业生产规模足够大。比较而言，中国农户农业生产规模普遍偏小。中国将来要实现城乡居民具有均衡性收入水平，必须解决农业专业户扩大经营规模的制约因素。
    破除农业规模经营的制约，最重要的是尽快在农村建立完善的农业生产要素市场，激活农村要素。要彻底改变长期压抑农村要素市场的政策，打破城乡完全分割的要素市场，让农地流转市场、资金市场和农业劳动力市场活跃起来，通过要素充分流动实现农业规模经营，增加农业生产者的收入。
    在现代农业发展中，要在发挥好政府服务的基础上，更加注重农业组织结构的调整，提高农民的组织化程度。农业内部增收潜力最终能否被挖掘出来，一个关键要看农业组织的创新。要在农民分化和加强农村社会保障的基础上，通过建立农村土地等要素市场等措施引导农民合法有序有偿转让农业生产要素，实现农业资源的重组和优化配置。我们在调查中了解到，有地方种田能手花700多元租金从其他农民手中租来耕地搞粮食生产，仍然能够致富。这就是农业组织结构调整所带来的效益。从各地实际情况来看，前些年一些农户投资了养猪产业，结果发现这个产业不适合自己经营，导致增收失败。如果通过农业要素的流动实现组织结构的调整，必然会带来多赢的结局。提高农民组织化程度，要更加注重农民专业组织建设。应进一步培育具有生命力和深受农民欢迎的合作社，发挥好在市场经济中带领农民致富、解决农民生产实际困难的组织作用。
    要延长农业产业链，实现农产品加工增值，为农民创造更多的收入增长机会。多年来的实践表明，在多数农产品特色不十分鲜明和农民生产经营素质不高的情况下，推进农业产业化经营，发挥龙头企业的带动作用，大力发展农产品加工业，细分农产品市场，开拓高端农产品市场，延长农业产业链，实现农产品增值。在此基础上，鼓励龙头企业与农户建立合理的利益分配和风险分摊机制，从而为一部分农民创造出更多的收入增长机会。近几年来，社会上对外资和工商资本进入农业提出了一些质疑。通过在东北某地的调查，了解到大资本进入当地稻米生产加工经营产业，促进了当地生产稻谷品质和价格水平的提高，在当地稻米产业升级中发挥着重要的龙头作用。因此，大资本进入农产品加工业，如果没有实质性地冲击国内市场，没有给国家粮食安全带来威胁，应该继续鼓励和引导。
    要改善农民工外出就业环境，增加非农就业机会。工资性收入一直是中国农民增收的主要增长点。为了增加中国农民的非农收入，必须进一步改善农民工就业环境和条件。长期以来，中国农民工的工作和生活条件极其恶劣。农民工不但工资率低，而且曾经长期得不到提高。农民外出务工除了工资水平相对较低外，还长期在权益方面得不到保证，受政策歧视。农民工的职业病、工作环境恶劣，安全事故时有发生等突出问题还很难得到有效解决。从某种意义上来说，中国工业化的推进往往是以牺牲农民工权益为代价的。
    各级政府要为农民工提供用工信息，根据条件逐渐提高农民工工资，并监督检查用工单位按时兑付农民工工资的情况，保证农民的工资性收入继续增长。要继续发展农村二三产业，不断吸收农民工本地就业，增加农民来自二三产业的收入。要发挥组织劳务输出、发展家政服务、建设劳务基地和开展国际劳务对农民工就业的支持作用。加大对农民工培训力度，提高农民工技能，增强农民工就业能力。改善农民工工作环境和条件，建立健全农民工社会保障制度，解决农民工子女入学困难问题。要采取优惠政策积极扶持雇佣农民工相对较多的劳动密集型产业和服务业的发展，增加农民工就业机会。我国有众多的农村富余劳动力，除了城市化就业之外，还应寻找新的经济增长点，进一步形成促进农民持续增收的合力，增强县域经济发展活力，改善农民工进城就业和返乡创业环境。