赵俊臣：关于乡村振兴的投入保障问题

    实施乡村振兴战略需要巨额的资金投入。为解决所需的资金投入，2018年中央一号文件要求：“实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。”
    贯彻落实中央关于乡村振兴的资金投入保障问题的要求，需要解决什么样的投入保障制度才算是健全的、有哪些投融资机制可以创新、社会怎样积极参与乡村振兴战略等问题。
    一、明确乡村振兴战略所需资金的总额
    （一）资金是实施乡村振兴战略的基础
    实施乡村振兴战略同任何经济活动乃至政治活动、社会活动、文化艺术活动等一样，都有一个资金成本与资金保障问题的。如果不考虑资金成本，没有筹措到必需的保障资金，实施乡村振兴战略只不过是停留在口头上、文字上的美好愿景而已；如果筹措到保障资金不足位，实施乡村振兴战略势必要大打折扣。
    改革开放以来，各行各业都要大干快上，所需资金极大，就财政来说每年收入就那么多，不得不照顾到各方，采用拼盘是万不得已的选择，农业农村农民再重要，也就是那么多，确实做到了每年投入力度不断增强、总量每年都在持续增加。但是与实际需求来看，缺口很大，从而使目标不得不大打折扣。例如乡村振兴战略之前实施的新农村建设，当然取得了不小成效，但是由于投入不足，基层不得不采取抓示范典型的做法，也就无法照顾到大多数村庄，再加上其它原因，致使为数不少的乡村凋敝衰落。现在实施乡村振兴战略，国家财政比过去宽裕了，再加上实施更加开放的政策，相信一定会筹措到足额的保障资金。
    （二）明确乡村振兴战略所需资金的总额
    讨论乡村振兴战略资金投入，首先有一个所需资金的总额问题。实施乡村振兴战略需要的资金投入总额，急需学者们去研究计算，也可以待各地乡村振兴战略规划（应该有所需资金的估算）公布后进行汇总得出。不过现在可以肯定的是，乡村振兴战略需要的资金投入总额将是特别巨大的。
    不谈资金需求，仅仅把战略作为重要任务来抓，这是过去十几年来社会主义新农村建设一条需要吸取的重要经验教训。2005年10月中共十六届五中全会决定做出了建设社会主义新农村的决定，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务、目标、原则与政策。当时学界对资金保障曾有讨论，形成了低中高三种方案：中国社科院的调查报告提出大概需要国家投入两万——四万亿元人民币，中国银监会副主席唐双宁初步测算需要新增资金十五至二十万亿元人民币，而笔者提出需要30万亿——50万亿元资金（参见中国（海南）改革发展研究院编《中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革》，中国经济出版社2006年8月北京版）。令人遗憾地是，在社会主义新农村建设实践中，虽然中央财政的投入年年增加，但是许多地方并没有筹措到足够建设资金，从而出现两种情况，一种是农村中不少建设项目因缺少资金无法实施，以至于有的地方乡村基础设施长期得不到改善；另一种是地方在实践中不得不“抓典型示范村”，笔者下乡调研时曾发现有的地方搞“政府补贴农民盖别墅”，曾呼吁“新农村建设不能搞‘政府补贴农民盖别墅’”（参见中国改革论坛网2006-12-24）。“典型示范村”由于有资金保障，建设的确实有摸有样，有的还堆钱盖别墅，但是这种“典型示范村”毫无示范作用，不但其它村根本无法学、学不来，而且造成了新的社会不公平。
    （三）根据完成目标计算所需经费投入总量
    现在中央决定实施乡村振兴战略，要求的“确保投入力度不断增强、总量持续增加”，是完全正确的，这保证了乡村振兴所需经费投入不至于被其他因素所干扰。在此，我还认为，“投入力度不断增强、总量持续增加”的要求，相对来说还是比较容易实现的，因为“不断增强、持续增加”是抽象词汇，比上年多多少没有计较。这里的关键，是需要根据完成目标所需经费投入能够百分之百到位。因此，建议制定完成乡村振兴战略所需资金投入的规划，以保证投入能够百分之百到位。
    二、有哪些投融资机制可以创新？
    （一）我国现行支农投融资机制存在的主要问题
    我国现行投融资机制在乡村发展中存在的主要问题，是金融机构和资金的投资在市场化环境下由农村向城市倾斜、由农业向非农业倾斜，资本的流动由农村流向城市、由经济落后地区流向发达地区、由西部流向东部，以至于把农业农村农民的存款转向城市使用的非正常情况，从而导致金融服务“三农”的短板问题长期得不到解决，贷款难、贷款贵、担保少、保险弱、风险大、呆坏账多等问题成为了顽症。
    中央与社会早就洞晓支农投融资倒流情况，曾采取诸如对“三农”增加金融产品、改进服务方式等不少措施加以解决，如硬性规定金融机构放贷的支农比例、督促与鼓励金融机构增加支农贷款、对农村金融机构政策扶持等，都取得了一定成效。特别是，2017年底农业部在银监会、证监会、保监会等部门大力支持下，按照紧密贴合农民需求、覆盖区域广、信贷投放量大、风险防控机制合理等标准，择优评选了“政（政府）银（行）担（担保）”、“政（政府）银（行）保（保险）”、“银行（行）贷款+风险保障补偿金”、“两权（农村承包土地的经营权抵押贷款和农民住房财产权）抵押贷款”、“农村信用社小额信贷”、“农产品价格指数保险”、农机金融（融资）租赁、“双基（基层银行业机构与农牧社区基层党组织）联动合作贷款”、“互联网+农村金融”、“农业领域PPP”等10个模式，通过公开发布的形式向全国进行推广；鼓励各地结合实际，出台配套政策，加大创新推广力度，进一步满足农民金融服务需求。
    但是，由于上述创新模式尚处于推广初期阶段，有的还处于探索之中。例如，到目前全国PPP综合信息平台入库项目中，仅有140个农业项目，总投资961亿元，其中9个项目已经签约落地。再加上“三农”投资具有周期长、见效慢、回报率低、风险大等特点，特别是在机制上创新不足，乡村建设所需资金的满足度很低的问题长期来并没有得到有效解决。为此，中央一号文件要求“创新投融资机制”，可以说抓住了要害。
    （二）创新投融资机制的三层含义
    所谓创新投融资机制，我想至少有三层含义：一是在制度安排方面，保障财政从总量上增加对“三农”所需资金的支持数量，鼓励金融机构对“三农”放贷数量增加，激活与鼓励社会资金特别是城市资金下乡；二是在投融资产品方面，鼓励各金融机构和投资者不断开发和推出适合“三农”特点的新产品；三是在服务手段方面，鼓励各金融机构和投资者之间开展服务“三农”有益竞争，等。
    （三）政府财政支农要尽快从抓局部试点到全面铺开的转变
    过去，政府财政由于能够筹措到的支农资金有限，不可能照顾到大多数农户、农业项目和农村发展项目的需求，不得不通过抓示范试点的形式分配资金。现在，实施乡村振兴战略，资金将优先保证、比较充租，过去那种抓示范试点的一套做法就不能再延续下去了，但也不能搞平均分配式的“撒胡椒面”。因此，政府财政支农要尽快从抓局部试点到全面铺开的转变，创新新的工作方法。
    （四）继续建全与完善财政支农体系
    现有的财政支农体系运转是有效的，但是要完全满足乡村振兴需要，尚需要进一步健全与完善。一是改变现有的以财政平衡编制财政支农的计划的方式，按照乡村振兴的实际需要，编制财政支农的计划；二是继续探索采取政府购买服务、贷款贴息、税费减免、建立基金、民办公助、一事一议、以奖代补等多种有效形式，更好地发挥财政资金的杠杆撬动作用，引导金融、社会资本投向农业农村农民；三是组建国家农业信贷担保联盟体系,解决“融资难、融资贵”问题；四是建立完善农业保险政策，重点发展符合适度规模经营需求的多层次、高保障农业保险产品与服务，等。
    (五）继续建全与完善金融支农供给体系。前些年人们已经形成的共识是，构建由政策性金融、商业性金融、合作金融、新型农村金融机构及保险公司、券商和期货公司共同构成的既竞争又合作的，多层次、广覆盖、风险可控的金融服务供给体系。这个体系的缺陷是不承认民间金融在满足“三农”需求中的地位与作用，排出了民间金融发挥贡献的空间。建全与完善金融支农供给体系，就要承认民间金融，给民间金融发挥贡献的平等空间。
    （六）下决心解决“三农”投资担保动力不足问题
    “三农”投资担保动力不足问题，是长期困扰我国的一个老大难问题。主要原因在于贷款机构营利预期不高二是担保抵押风险不确定。目前参与土地金融创新的机构并不多,主要是农村信用社, 还有少量农业发展银行,在县域的大部分金融机构基本不再涉足涉农业务,涉农农村金融机构竞争不足,担保机构选择余地小，而且很少的几户担保机构实力不强，动力不足。
    解决“三农”投资担保动力不足问题，新创办一大批担保机构当然好，但是难度大，最可行的是允许并鼓励更多的金融机构参与到“三农”投资担保业务中来。
    （七）不断引入现代科技手段。虽然目前我国涉农金融机构越来越多的引入现代科技服务手段，提高了服务质量，但是各金融机构发展不平衡，特别是涉农服务这块差距比较大。要高度认识“三农”对现代化服务手段的渴求，打造“金融+科技”的农村投资与金融良好业态。深入挖掘农村投资与金融科技建设的重点问题，推动大数据、云计算、信息安全、移动互联网等信息科技在农村投资与金融领域的应用，打造“金融+科技”的良好业态，有效消除阻碍要素下乡的各种障碍，使农村投资与金融在助力乡村振兴中发挥更大的作用。
    三、社会资本怎样积极参与？
    （一）尽快启动有社会资本参与的“多种所有制的农村金融体系”建设
    中共中央和国务院2004年一号文件提出：“要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。”“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织。”文件发布后，有关部门为贯彻落实成立了研究小组，加紧工作，并在山西平遥等地启动了几个试点。
    但是，由于农村金融的复杂性，他们在十五年多的时间内尚没有制定出能够普遍推广的、具有操作性的具体办法，社会资本和外资也不见“积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”；农村金融体制的改革和创新也没有任何“加快”的迹象。这实在是太遗憾了！
    我们建议，尽快根据中央的要求，启动有社会资本参与的、以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织，并使其开展公平竞争。农村金融的多种所有制组织，包括现有的国有金融机构，例如农业银行以及为农业服务的工商银行、建设银行、中国银行，有待于大力开展农业保险的各保险公司等；股份制银行，例如股份制商业银行、股份合作银行；外资银行，以及中外合资（合作）银行、外资控股（参股）银行；农村合作金融机构，例如农村信用合作社（改革后有的已变成非合作性质的商业银行、股份制银行）、农民合作基金会，农民合作保险机构；个体私营金融机构，例如个体私营银行（保险）、个体私营为主的基金会（保险），等。
    为了尽快满足农民的金融需求，近期内应该大力发展农村合作金融机构，一个简便的措施是，鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验，开展集资、放贷、保险等金融业务。
    （二）最要紧的是打破一、二个部门或机构的垄断
    由于没有真正意义上的改革，我国农村金融几经变故，形成了农业银行和农村信用合作社两个“国有”、半国有性机构的垄断，其他任何自然人、企业法人、社团法人都不得进入。在行政性、并非自然竞争形成垄断的情况下，垄断者产生了一股厌恶对本区域贷款的恶习。这一恶习更为深层的原因，在于垄断者“津津乐道”的三个“潜规则”：一是对发达地区贷款所取得的效益高于对本区域贷款；二是对发达地区贷款的保险系数高于对本区域贷款；三是个人从对发达地区贷款中获得的回扣、红包等好处高于对本区域贷款。
    因此，当前最紧迫的是打破一、二个部门或机构自己把住农村金融体系改革试点的垄断，才能贯彻落实中共中央、国务院近几年来制订的若干有关农村金融改革的好政策。从理论上讲，人民群众是变革社会的决定性力量，也是加快进行农村金融体系的改革的决定性力量。我国农村金融体系的改革，理应由变革社会的决定性力量的农民群众来主导、来运作，而不能由一、二个政府机构把持着自己作。
    在农村金融体制与政策的变革中，村民的利益、意愿和行动，将起着决定性的作用。凡是那些符合最广大农民群众利益的制度与政策，反映了广大农民的意愿和利益，必将受到农民群众的衷心拥护，最终变成了农民的自觉行为。反之，如果不考虑广大农民的意愿和利益，其结果只能是适得其反，无一例外地造成了严重社会危害。
    （三）不要把社会参与视为“洪水猛兽”
    发展有社会资本参与的、以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织体系，许多人存在着模糊认识，特别是1990年代末期农村合作基金会被“一刀切”取缔后，一些人就患上了“农村金融发展恐惧症”，有的人甚至于把农村金融视为“洪水猛兽”，出现害怕、恐惧、鄙视等心态，有的人甚至于到了张口闭口“扰乱国家金融秩序”。在他们看来，农村金融发展不发展无所谓，农民有没有获得金融贷款机会无所谓，重要的是不要“扰乱国家金融秩序”。
    这种心态与观点的错误在于，把有社会资本参与的、以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织体系与扰乱国家金融秩序混同了起来。国家金融秩序当然不能扰乱。事实证明，扰乱国家金融秩序者，既有农村某些金融机构，也有城市金融机构，更有国有大型金融机构，而且城市金融机构、国有大型金融机构扰乱国家金融秩序，在手法、数额上都远远超过农村金融机构。其实，在中国，利用非法手段扰乱国家金融秩序、并造成重大影响的，主要是国有金融机构。
    进一步看，有社会资本参与的、以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织体系即使大发展了，并不会“扰乱国家金融秩序”。这是因为，第一，多种所有制金融组织体系存款贷款规模都不会太大，从总量上看难以影响全国信贷大局；第二，农民贷款都是发展种植业、养殖业、小商贸等，都是国家急需的，不会产生诸如通货膨胀等影响全局的问题；第三，农民利用好了多种所有制金融组织体系的金融产品，将大大改善生活水平，这对于增加消费、拉动经济增长，作用也是很大的。
    （四）让民间借贷在阳光下运作
    长期以来，我们对于民间借贷特别是农村民间借贷采取着一种严格禁止、不准高利借贷的政策。对于政府机构来说，这种政策的确减少了工作麻烦，但是既没有解决农民和农业企业贷款难的问题，又没有使民间借贷特别是高利贷从地下转到地上。
    在我国农村特别是西部民族地区农村，亲朋好友之间的民间借贷很是普遍，它解决了农民紧缺资金之急需。这种借贷，通常是不计付利息的，其实是农民间的互相帮助、金融互助。只有那些非亲朋好友之间的借贷才有付息之说，而利息超过了一个社会公认的水平线，就被称为高利贷。司法实践中我们把政府划定利息的四倍，作为界定线，四倍之内法律保护，超出则法律不予保护。
    高利贷是民间金融中的一个常见形式，而广泛存在于广大农村和一部分城市，被许多居民所使用。在有些地区，借贷双方乐此不疲，全然不顾社会贬低舆论和意识形态化的道德谴责，更是不顾并躲着政府部门的铁拳打击，所谓“放者愿打，借者原挨”，就是真实写照。受长期革命性理论与口号的影响，我们对于民间高利借贷一直采取两个手段：一是道德谴责，二是政府打击。但是，遗憾的是，我们的铁的手腕并没有把他们取缔得了。其中的原因，在于民间高利贷是一种经济行为，有其生存的土壤和条件。中外历史经验证明，靠道德谴责和政府打击，是奈何不了民间高利贷的，唯一有效的方法是疏，不是堵。
    在乡村振兴战略实施过程中，承认民间借贷以及高利借贷的合理性和合法性，让它们从地下转入地上，在阳光下运作，并把它们纳入正在构建的农村金融新体系中，才是正确的做法。
    （五）开放境外资资金进入农村领域
    2001年11月10日，世界贸易组织(WTO)第四届部长级会议审议通过了中国加入世界贸易组织的申请，中国将从12月11日起正式成为世贸组织成员。兑现我国加入WTO的承诺，开放外资金融机构进入农村领域，就是我国加入WTO的郑重承诺，兑现这一承诺，应该尽快提到议事日程。
    早在2006年中央“一号文件”中要求：“首先鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。” 十多年过去了，人们看到的私有资本、外资等参股县域内金融机构的情况并不多见。
    国内金融业界有种说法是，国内国有和股份制金融机构已经够多了，它们之间的竞争也很激烈，用不着再引进外资与私有资本。这种认识的糊涂在于，国有和股份制金融机构之间的竞争属于同质竞争，这和私有资本、外资银行进入农村金融领域的意义不可相比。目前，全国农村金融机构普遍存在资本金不足、内部人控制、效率低下等问题，外资和私有资本的进入可以有效弥补这一缺失。此外，外资银行的进入，能从根本上改变农村金融机构的治理结构缺陷，进一步完善产权制度。农村金融机构薄弱的人才、技术、经营管理、企业文化理念等方面，也有望借助外资银行的进入而扭转。
    要明白，外资金融机构之所以愿意进入中国，看重的、瞅准的正是农村金融市场的巨大潜力。从中小型的外资银行角度看，农村金融机构应该会比中国的国有大型商业银行更好打交道，这正是为数不多的如荷兰合作银行、澳新银行前些年进入中国选择城市商业银行和农村商业银行作为合作伙伴的主要原因。
    荷兰合作银行2006年与国际金融公司共同出资2.6亿元人民币，参股杭州联合农村合作银行，占有杭州联合银行10%的股份，这是外国股份第一次加入中国的农村合作银行。
    澳新银行1993年设立上海分行，经核准已于2002年获得了新颁发的外资营业许可证，为中国居民和中资企业提供全面外汇业务，是唯一一家在中国可以提供商业银行业务的大洋洲地区银行。
    从总的看，外资金融机构进入中国数量极少，有待继续扩大开放，让更多外资金融机构进入中国市场，特别是农村金融领域。
    参考文献
    1.赵俊臣：中国农村金融新体系构建研究，中国社会科学出版社2010年北京版。