赵俊臣 罗明灿 李娅：贯彻落实中央“适度放活宅基地和农民房屋使用权”的几个问题

    2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，这是中央审时度势作出的重大决策，是对长期来农民宅基地流转实践的认可，也是对人们争论的回应，更为今后改革指明了方向，具有重大意义。
    但是由于实践中有关方面多年来严控宅基地流转，以致于把宅基地弄成了一个讨论禁区。因此，贯彻落实中央要求的“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，尚有个统一认识以及怎么个“适度放活”、“适度放活”到什么地步等问题，都需要在充分讨论基础上形成共识并转化为行动。
    一、中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，是对长期来农民宅基地使用权流转实践的认可
    我国现有的宅基地法律法规规定，农村农户宅基地使用权只有占有权和使用权，没有收益权和转让权，更没有抵押权，也即只有居住权没有财产权，不得转让、抵押、收益。但是随着市场经济的发展，实践中农民们早已突破这些法律法规规定，农户宅基地进入市场已呈普遍化趋势，被学界改革派称为继土地林地责任制后“农民的又一个创造”。
    实践中农民宅基地进入市场有以下途径：
    一是租赁。宅基地租赁有四类形式：一类是在城乡结合部地区，政府在征用农民耕地后，将宅基地留下来，农民利用宅基地盖房出租，解决了快速城镇化进程中进城流动人口的居住问题，俗称“城中村”；另一类是在广大沿海地区，农民将宅基地盖成多层住宅，用于出租，满足快速工业化下大量外地农民工的居住问题；第三类是在有旅游资源的乡镇村，当地农民利用宅基地建盖房屋，出租给会经营者；第四类是在广大农区，一些举家进城的农户在城镇有稳定的工作和居所后，将宅基地私下出让或租赁给需要宅基地盖房的农户。
    二是共享，即与外人合伙，利用宅基地上的房屋进行经营。主要是在城郊结合部、交通沿线及有旅游资源的乡镇村，当地农民利用宅基地建盖房屋，和城市城镇居民、商人合伙经营商店、加工作坊、农家乐等，既解决了城市城镇居民、商人下乡经营的场地问题，又解决了当地农民利用宅基地及其房屋增值赚钱的问题，还解决了当地政府通过乡村旅游发展当地经济的问题，实现了一举多得多赢。
    三是村民间买卖。村民间买卖宅基地及其房屋由于不合法，交易都在暗中进行，且不过户。有几种情况;一类是一些举家搬迁到外地、或进城的农户在城镇有稳定的工作和居所后，将宅基地私下卖给需要宅基地盖房的农户；另一类是城郊结合部有的农户将宅基地及其房屋卖给城里或外地人，供其在当地做生意；再一类是有的农户在主人过世后，其亲属有自己的宅基地与房屋，而把宅基地及其房屋卖给其它农户。
    四是子女或亲友继承。新中国60多年来，我国农村历经土地改革—合作化—人民公社—家庭承包制的频繁制度变迁，宅基地制度变迁经历了与农地承包经营权制度变迁基本类似但制度安排相异的历程，而农户对宅基地的使用权一直随房屋的存在而存在。期间，随着农户家庭老人的去世，随之发生了子女或亲友的继承，被农民们认为是理所当然。
    五是民间借贷中的抵押。由于正规的国有或股份制金融机构服务覆盖的残缺，我国各地普遍存在着民间借贷，当借方还不起款时，借方家中的房屋及其房屋之下的宅基地便顺理成章地成为了抵押物。
    上述宅基地在不同类型地区大量入市流转的好处很多，主要是解决了农户紧缺资金的变现问题，受到农民欢迎，随之解决了工业化城镇化进程中原住民的财产增值、收入增加问题，也解决了迁徙人口的居住问题，从而都降低了工业化城镇化的成本，意义不可低估。
    有趣的是，在上述宅基地在不同类型地区大量入市流转的过程中，出现了三种值得研究的现象：第一种是当地村干部和村民都认为这种流转理所应当；第二种是决策层、法律法规和有关官员的态度是严厉禁止，这从前几年不准小产权房生存可见一斑；第三种是县和乡镇两级政府及其官员都对决策层、法律法规视而不见、听之任之，从而使决策层、法律法规和有关官员严厉禁止，成为了无人执行、无法执行“空话”“空文”。当然，乡镇两级政府官员这种对宅基地流转的态度还与他们都是本地人，自己家庭大都有房屋及宅基地在流转，有利益在里面有关。
    2918年中央一号文件首次要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，是对长期来农民宅基地流转实践的认可。有的学者把这种认可和1980年代初期农村农民自发搞包产到户包干到户责任制的情形相比较，发现政策都经历过从不允许到开了一个小口子的过程，似无不可。
    不过，现在宅基地流转与1980年代初期农民自发搞包产到户包干到户责任制时的情况不同，没有人再挥舞极左意识形态的大帽子吓人整人打人了！
    二、中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，是中央审时度势做出的决策，体现了市场化配置资源改革的决心
    宅基地制度是中国土地制度中非常独特的一项制度安排。由于历史形成的这特殊性以及它所承载的政治和社会功能，决定了要改革这项制度的难度和敏感度都很大，特别是学界讨论较少，不同意见没有交锋，利弊分析不充分，从而使决策层难以决断。现在中央审时度势做出了改革决策，正逢其时，具有其内在的必要性和迫切性，体现了坚持改革、以市场化配置资源改革的决心。
    那么，中央审时度势了那些变化了情况？
    一是农村宅基地大量闲置造成极大浪费。
    据刘守英的研究发现，从上世纪90年代至今，农村正在发生一场“结构革命”，即新生代农民工离土、出村、不回村。农民不断离开村庄，而且有一种一去不复返的势头，但是他们不能转让自己的宅基地及其房屋，“空心化”使得不少村庄破败。而全国农村宅基地有2.5亿亩，有人估计如果允许流动，将有数万至数十万亿元价值。特别是总数2.5亿亩中估计有5000多万亩处于闲置与低效率利用状态，完全闲置不用状态的至少有3000多万亩。这些闲置与低效率利用状态，农户财产权不能变现，建房投入不能收回，造成极大浪费。现在中央决策适度放活宅基地及其房屋使用权，将改变宅基地闲置与低效率利用状态，解决村庄“空心化”问题。
    二是宅基地财产权收益无法变现，使城乡居民财富差距愈拉愈大。
    我国近年来十分重视解决城乡居民财富差距问题，在提升农民财产收益方面做出不少努力，但是收效并不令人满意。主要原因还是农民最重要的宅基地这块大资产的真正的价值并没有显现出来，成为一直沉睡的资产。从而出现这样的状况：城市居民房屋及其其下的国有土地通过交易，使其价值充分显现出来，而且逐年升值，但是农民居民的房屋及其宅基地一直沉睡，不能通过市场交易而发现价值、实现价值，这就使农民居民与城乡居民的财产数量差距愈拉愈大。
    三是农民工无法卖宅进城买房，成为受尽欺辱的“低端人口”。
    自1980年代放开政策、允许农民进城打工至今，由于多年来的等级身份歧视、户口严管和收入低等原因，真正能够在城市购买房屋安家的农民工很少，郑风田等学者估计不到1%。农民工在城市城镇除了大都从事简单劳动、收入不可能高、买不起商品房以外，另一个重要原因是无法卖掉老家宅基地及其房屋作为首付进行置换。这就出现两个恶性循环：一个是农民工在城市赚的钱不得不带回老家盖房，越盖越多，空心房越来越多；另一个是为城市做出巨大贡献的农民工在城市买不起房，不能成为城市常住人口，被歧视为“低端人口”，只能住在城中村，还经常被“驱赶”，受尽种种欺辱。
    四是宅基地财产权不能抵押，缺失了振兴乡村的抓手。自2005年10月8日中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》提出扎实推进社会主义新农村建设以来，取得了举世瞩目的成就，但是由于政府财政不能有大的投入，社会资本下乡限制，农民宅基地财产权不能抵押贷款，缺失了振兴乡村的金融抓手。如果把全国2.5亿亩宅基地这个沉睡的巨额财富搞活，把它作为一种质押，来撬动银行贷款和社会投资，可以打开农村这个巨大的市场，这显然是振兴乡村的大抓手。
    三、中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，是对长期来过时认知的反思与摈弃
    过去有关部门对宅基地制度之所以以不动应对变化的强制管理，主要是受长期来形成的一些过时认知影响。现在中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，也是对长期来过时认知的反思与摈弃。
    那么，在宅基地问题上有那些过时的认知需要反思与摈弃呢？
    一曰宅基地和房屋是农民的命根子，不能放。
    这种认识表面上看是从农民的利益出发，为农民着想，实际上恰恰违背了农民的利益。
    一方面，这种认识的错误是把农民当成了没有理性的人。这种认识的潜台词在于，农民不会理性消费，出卖宅基地和房屋得到的钱就会乱花，钱花完后就会陷入无法生存的状态。受这种认识误导的人常常爱举出的例子就是农民特别是穷人爱喝酒，“今朝有酒今朝醉”就是他们的口头禅。实际上完全不是这么回事。凡是从事过农村调查的人都会发现，农民并不是经常喝酒的，更不要说酗酒了，仅有个别人偶尔喝酒致醉。据我们在云南省30多个调查村中的农民饮酒，除过年买酒外，平时饮酒主要发生在亲属间举办红白喜事时，此外还有不少贫困农户一年中都没有饮酒，表明他们由于太贫穷了，不但过年买不起酒，而且也没有参加过亲属间的红白喜事饮酒。与贫困农户极少饮酒形成鲜明对照的是，我国有些县、乡、村干部特别是城市，饮酒却非常频繁，许多人做到了天天饮酒。当然，干部们饮的是公款可以报销的酒（十八大后有收敛），有别人请饮的，有自己请别人饮的，大量的是陪饮的。在全国老百姓中流行很广的一首民谣曰：“当官不怕吃喝难，千杯万盏只等闲，鸳鸯火锅腾细浪，生猛海鲜走泥丸，桑拿按摩全身暖，舞到三更不觉寒，更喜小姐白如雪，三陪过后尽开颜”，就是腐败官员们饮酒的生动写照。官员们饮酒致死的案例屡屡发生，以至于社会见惯不惊。
    实际上，农民和城里人一样，都是理性经济人，很会算计自己家庭经济，甚至比城里人还精明。这是国际上流行的穷人经济学的基本原理论支柱之一。
     另一方面，这种认知没有看到我国社会保障制度正在逐步健全之中，一旦社会保障制度健全之后，流转了宅基地和房屋使用权的农民，假如生活没有着落，可以进入社会保障之中，并不会陷入无人管的地步。虽然我们现在社会保障还不健全，但是我们是要努力改进的。
    总的看，这种认知还是过去城乡分割时的旧思维习惯。在过去城乡分割时有两种状态，一是政府财政连城里人的福利还顾不过来，哪里有财力顾及农民？！二是说起社会保障，改革开放前，被斥之资本主义，不能搞；改革开放后又被有人斥之福利主义，不愿搞，从而出现秦晖教授称之的“低人权优势”。更要不得的是，这种认知把社会福利固化，不思改革扩大，并以此作为不逐步增加农民福利的理由，实在荒唐。
    二曰宅基地涉及农村安定，不要放。
    反对放活宅基地者提出的另一个理由是，宅基地涉及农村安定和政权稳定。这种看法的逻辑推理是，如果农民失去宅基地就丧失掉最基本的生存权，变成无家可归的游民，就是社会不稳定因素。有人还论证出中国历史上的农民起义，都是游民起义。这是不符合历史事实的。历史事实是，中国历史上的农民起义，都是封建王朝实行苛刻暴政，农民活不下去了，“官逼民反”，才举行起义。我们现在放活宅基地，是顺应农民要求，又有社会保障跟上，不用担心流转出宅基地的农民会成为流离失所的游民，更不会影响社会稳定。
    其实，这种担心流转出宅基地的农民会成为流离失所的游民，影响社会稳定，是重复了1990年代城市放开房地产时反对者的论点。1990年代城市放开房地产时，有人就认定有些卖掉房屋者会变成社会游民，成为社会不安定因素，危及政权稳定。而现实的情况完全不是这种预测，城市居民都很理性，房子卖不卖、买与不买，都经过好多次家庭论证和多方咨询，结果是卖掉房屋者一个社会游民都没有出现。
    三曰放活宅基地会冲击房地产市场，不敢放。
    放活宅基地对于房地产市场当然有影响，但是我们不能夸大这种影响。
    首先要看到，宅基地入市将是渐进式的。受制于严格的用途管制与规划管制，资本不会那么容易大规模入市。特别是地方政府还可以凭借国有土地价格、银行贷款、优惠政策等工具直接或间接掌控房地产市场的供给、价格与市场。因此，说放活宅基地就会冲击房地产市场，有点危言耸听，不能成为不放活宅基地的理由。
    其次，考虑到土地的区位性，不是所有的宅基地都能用来建商品房子。能够用来建商品房的只能是城中村、城边村、城郊村以及适合乡村旅游的村庄的宅基地，而且按照现行政策这些房子也只能进入到租赁房市场。从市场角度看，大量供给租赁房对租赁价格会造成影响，对商品房的影响也会有，但是不会太大。那种将宅基地入市视为刺激房价上升或下降的凶器，只是一厢情愿。
    再次，宅基地放开后，供应主体多元化，打破了地方政府垄断土地一级市场的格局，对地方政府财政收入的影响是难免的。但是我们还应看到，地方政府财政收入一是与经济放活成正比的，放活宅基地，能培育更多财源主体。此外，目前大家已经形成了共识，即地方政府财政收入严重依赖“卖地”是不正常，必须转变。
    五曰放活宅基地会导致宅基地管理失控  乱占有耕地。
    应该承认，我国宅基地管理长期来是有些失控。过去，我们虽然制定不少严格的管控宅基地的法律法规，但在实践中实施并不理想，主要表现：一是乡镇以上实施机制缺乏，管理成本高昂。一个乡镇土地管理所人员有限，很难对全乡镇几万农户进行监管，有些违规建房，往往只能在事后象征性罚款了事。二是现行的土地集体所有制实践中往往异化成村干部所有，在村干部既是土地所有权主体，又是宅基地管理一方的情况下，碍于乡亲街临的面子，对有的农户违规建房往往睁一只眼闭一只眼，上面盯得不紧时，更倾向于闭上管理之眼。
    还应该看到，即使是长期来宅基地失控管理，我国农民的宅基地除了少数村干部和强势人群外，基本上仍然是“一户一宅”、宅面合理，并没有达到乱占耕地的地步。在此的原因，还是回到农民都是理性经济人的判断，从总体上看他们建房并没有超出使用的范围，（至于有些城中村城郊村农民为了多得拆迁费补偿而随意在房子上加层，另当别论），特别是在人多地少的地区，农民根本不会占用大量良田好土建房，更不会在自己承包耕地上大量占地建房，在那些非农产业不发达、仍然依靠土地为生的大部分村庄，毕竟他们还要用耕地生产粮食以填饱肚子，种植经济作物以换钱，否则生存就会出现问题。
    至于放宽宅基地将会出现大量的城市居民和城市资本到农村抢购、囤积宅基地、导致乱占有耕地问题，也是不用担心的。一方面我们有严格地禁止城里人下乡政策，另一方面从实践中看占有耕地的大多数恰恰不是农民，而是有的开发商和农村里的干部等强势人群。
    有的质疑党国英教授主张的城里人到乡下建单家独院式别墅，其实他的主张是到非耕地的荒山上建。这里指得荒山，是那些即不能用作耕地，也没有条件种植树木与草的地方。放开这些地方建房，既满足了这些居民需求，又没有占用良田好土，而且还会美化荒山。
    四、赋予农户宅基地哪些产权？
    依据健全成熟的市场经济要求，农户宅基地产权也属于十八届三中全会决定要求的“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。因此，需要按照健全成熟的市场经济的通行原则来赋予农户宅基地完整的产权。
    但是，考虑到现实环境条件，赋予农户宅基地产权不可能一部到位，应该分步骤逐步实施。当前的任务，是落实好“决定”提出的“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”
    那么，按照十八届三中全会决定要求的“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，需要赋予农民宅基地哪些产权呢？
    (一)修改《物权法》，明确宅基地的用益物权性质。
    现行《物权法》“第十三章 宅基地使用权”“第一百五十二条”规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。” “宅基地使用权不得抵押。”按照这一规定，宅基地的用益物权只有占有和使用权，没有收益权，宅基地使用人不能以此获取收益。按照这样的规定，农民对宅基地的用益物权事实上就是一个居住权，而且是按照规定面积的一户一宅的居住权。停留在居住权意义上的宅基地制度，既与法律规定其为用益物权不符，也与现实相差悬殊，急需修改。
    （二）农村宅基地权利体系
    一是取得权。
    改革开放以来一条重要经验就是尊重历史，“老人老政策，新人新政策”，宅基地的取得也应这样。以一个时点为界，界定集体合法成员权，集体合法成员一次性获取均等的无偿的宅基地，新成员或立新户者以有偿方式取得宅基地。在此基础上，本着城市不动产登记的原则，获得的宅基地及其之上的房屋纳入不动产统一登记，让农民拿到宅基地土地使用权证及房产证，保证农民的宅基地权益。
    二是长久使用权。
    农民取得的宅基地使用权，应是长久使用权。至于长久使用权是多久，有两种意见，一种是70年，和城市居民商品房下国有土地使用权保持一致；另一种意见是不规定年限，不再留下扯皮后患。
    三是排他权。
    这里讲的排他权，是指宅基地使用权人之外的一切人都是义务主体，负有尊重他人物权，不干涉不妨碍物权人自主行使用益物权的义务。宅基地之上不容两个以上的相同内容的物权并从。宅基地用益物权具有排除他人侵害、干涉、妨碍的性质。宅基地使用权人有权禁止和排除他人的任何方式的不当干预和妨碍，并可请求法律的救助。
    四是担保权或抵押权。
    根据现行担保法的规定，农民抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟等荒地的土地使用权以及依法可以抵押的其他财产可以作为抵押物。
    城镇居民可以以首付加上抵押贷款住上房屋，农村的宅基地改革也应该让农民获得同等的权力。应该建立农村宅基地的抵押担保制度，让农民以宅基地的不动产权证作为抵押获得抵押贷款，将农民的沉睡资产唤醒。当然也建立抵押物处置机制、贷款风险分担机制、缓释和补偿机制，宅基地抵押做贡献制度可持续性，防范控制并化解风险。
    五是置换权。
    所谓宅基地置换权，是指具有宅基地的农民可以在一定区域内相互置换。由于农村地域发展的差别，农民因工作、婚姻等原因需要迁移居住，从而发生宅基地置换。
    探索宅基地置换制度好处很多，将有利于实现农民在一定区域（例如本县域范围内）的自由迁移流动，特别是将结婚女子的权益保障落在了实处。
    六是转让权。
    现行法律规定，农民作为经济组织的成员，対于宅基地拥有的是用益物权，即使用和收益的权利，其处分宅基地使用权的行为属于无权处分。但是根据《合同法》第五十一条，无处分权人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。所以，农户转让宅基地如果事后经过农村集体组织同意，应当认定合同有效。反之，则应认定其合同无效。也就是说，对于农民处分宅基地是否合法，以取得农村集体经济组织的同意为有效的前提。
    主流意见主张宅基地的使用权流转仅在本村庄内部流转，这种流转实践几乎没有经济意义。有的试点把范围扩大到在县域农村户籍内部流转，进了一大步。从长期看，宅基地应该允许在城乡间流转，形成城乡统一的建设用地市场。
    七是继承权。
    法律上的继承权是指继承人依法取得被继承人遗产的权利。
    宅基地的继承权也包括两种含义：（1）客观意义上的继承权，即继承开始前依照法律的规定或者遗嘱的指定而接受被继承人遗产的资格。（2）主观意义上的继承权，当法定的条件具备时，继承人对被继承人留下的遗产已经拥有的事实上的财产权利，即已经属于继承人并给他带来实际财产利益的继承权。这种继承权同继承人的主观意志相联系，不仅可以接受、行使、而且还可以放弃，是具有现实性、财产权的继承权。
    宅基地的继承权受法律保护，不能随意剥夺，只有在《继承法》规定的严重违反人伦道德的罪行或严重不道德的行为才丧失继承权。鼓励在城市城镇有固定工作、落户的农民工自愿放弃无偿取得的宅基地继承权。
    八是有偿退出权。
    目前，农民宅基地退出机制中，只有村集体这个具有垄断权力的唯一退出交易人。村集体垄断的结果是产生垄断低价，不利于宅基地退出市场的形成，也不利于农民在城镇购房获得首付资金。
    允许农民居民把农村的宅基地流转出去，获得收入，以供在城镇购买宅基地之用的好处很多：一是促使农民在城镇买房的比率大幅度地提升；二是盘活宅基地这座沉睡的资产；三是实现了城乡居民的房屋及其之下的土地的平等交易。
    （三）明确宅基地的集体所有权
    宅基地的集体所有权，是我国独特的一项制度设计，它在体现社会主义的优越性、保障本集体内的农户的平等权力、公平分配宅基地、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。
    宅基地的集体所有的内容，同土地林地的集体所有一样目前尚有个实践论证问题。学界有不同意见：一种意见是内涵广泛集体所有，包括公平分配给成员权，少量调整权，国家征地时出售权，收益分配权等；另一意见内涵限制的集体所有，即只有少量的权力；第三种意见是虚化派，即除了原始分配权外不再有其它权力。
    总的看，集体所有的利益分配权学界的意见分歧较小。利益分配权基于集体经济组织成员身份产生的，并不考虑集体经济组织成员对集体经济组织的贡献大小，只要具有集体经济组织成员资格，就应当享有均等参与分配的权利，这也是法律面前人人平等的体现。例如，根据我国现有法律法规的规定，国家征用土地给付的补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等。归农村集体经济组织依据所有权取得后，在征得农村集体经济组织成员三分之二以上多数同意后，可以将其平均分给农村集体经济组织成员。
    （四）建立宅基地民主管理制度
    建立农村宅基地的民主管理制度，应纳入农村土地林地水体等集体所有的财产统一管理体系，促进农村基层管理的民主决策、民主管理、民主监督。
    一是健全包括宅基地在内的农村土地管理议事决策机制、民主监督机制；
    二是健全包括宅基地在内的农村土地林地以及其它财产的管理机制，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地；
    三是健全服务机制，包括规划管控机制、使用权评估机制、转让权交易机制等。规划管控农村宅基地利用与乡村建设，建立健全乡村建设规划与服务制度。加强农村土地利用、乡村建设规划与管理工作，通过强化和优化规划来管控农村宅基地利用。
    四是矛盾纠纷调处机制。包括乡村调解员机制、司法判决与救助机制等。
    参考文献
    1. 刘守英：农村宅基地制度的特殊性与出路，爱思想2015-07-10 22:51:55。
    2. 刘守英：宅改是活化乡村的关键，中国新闻周刊2018-04-14 02:31:27。
    3．郑风田:宅基地三权分置该如何改革，中国乡村发现 2018-04-18。
    4．刘世锦：农村宅基地要尽快交易起来，财新网2015-04-20 13:06:00。