柯炳生：农村改革40年回顾与感悟

    
    
    10月21日，中国农业大学经济管理学院“纪念农村改革40周年研讨会”在东区图书馆报告厅召开，柯柄生教授在会上做特邀报告。以下为全文实录：
    很高兴参加今天的活动。对农村改革开放四十年进行纪念和回顾，很有意义。刚才辛贤老师讲得很好，视野很宽阔，很有深度。郭沛老师讲了经管学院十几年的发展变化，取得了很大的进步和成绩。改革开放四十年来，我国的国家发生了巨大的变化，我们的学院也有了很大的发展；过去的四十年，对于我和何秀荣老师这个年纪的人，更有着特殊的意义，因为我们是这四十年的亲历者，有着非常深刻的亲身体验。我很高兴有机会对过去的四十年农村改革做些回顾，谈点感受和感悟。
    40年来的发展变化，是巨大的，天翻地覆，举世公认。这些发展有很多原因，其中最重要的，就是改革。改革就是制度的变化。制度的变化，包括了很多方面。其中最主要的，我想概括为四个方面。也可能更多，但是我个人觉得这四个方面是最重要的：首先是土地制度，是农民和土地的关系；第二是市场制度，是农民和市场的关系；第三就是税收和补贴，是农民和收入的关系；最后是就业制度，是农民与就业的关系。
    首先，是土地制度改革。土地制度是最主要的一个制度。40年前的农村改革，就是以小岗村大包干为标志开始的。这个大包干的方式，其实很早就有过。50年代，60年代，各个地方都先后试行过，但星星之火没有燎原，由于各种原因被压制下去的。大包干的含义，具体内容是三句话，“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的。”官方的称谓先后有多次变化，开始时叫“家庭承包经营为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制”，后来叫“农村土地承包经营制度”，现在进一步简化为“基本经营制度”。
    土地制度的改革，是最重要的一个基础。这个土地制度改革的意义何在？很多人在讲到当年小岗村改革时，关注的焦点是土地的分与合。我总觉得这没有说到根本上。小岗村的改革，我认为，本质上是建立利益机制。改革前，实行集体劳动，工分制，干多干少，干好干坏，没有多少差别，是吃大锅饭。每个人劳动付出程度和劳动的效率，与实际获得的报酬，是不挂钩的，没有直接联系。实行大包干后的三句话，实际上是实现了按劳分配，干得多少好坏，直接有重大收益差别。
    让个人的收益直接与劳动效果挂钩，非常重要。这是市场配置资源的关键基础。十九大报告提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”。如果没有利益机制，市场的作用就无法实现。市场机制的作用，就是价格的作用。如果生产的收益不直接归具体的生产者，那么，无论价格怎么变化，都与生产者的收入没有关系，价格也就不能发挥出调节生产的作用。大包干的作用，最主要的就是这件事。至于是分了还是合了，只是形式变化，不是最本质的东西。听说小岗村的土地，现在又合起来了，其实，合了之后，改变的只是要素组合方式，而利益机制并没有发生变化。很多人只看到分和合，而没有看到背后的利益机制。当初的分，是在当时的生产技术条件下，劳动的监督不容易，所以要分成一家一户的去作业。现在生产技术发展了，尤其是在平原地区，机械化程度大幅度提高，把土地流转集中起来耕作，就成为可能，并且生产效率更高。土地合起来之后，经济利益关系仍然是很清楚的，并不是对大锅饭体制的回归。
    土地权属关系的表达，也有一个变化。开始是分为集体所有权和农户的承包经营权。现在实行“三权分置”，也就是把最初的承包经营权，拆分为承包权和经营权。
    实行土地的集体所有权，我觉得有两个重大原因。一是社会主义意识形态和社会主义公有制的要求，二是实行农业土地利用方向管控和资源保护的要求。在国外市场经济国家，土地通常是私有的，但是用途并不能随便改变，国家要进行管控。在我国农村，由于法治观念仍然比较薄弱，如果是私有制，用途管控会很困难，实行集体所有制，会有助于土地用途的管制。
    承包经营权现在为什么分开了？在别的国家，土地通常只有一种属性——土地就是来种庄稼的。美国、日本和欧洲都是这样的。但是中国不太一样，在这个用途之外，还有一个功能，这就是社会保障功能。因为，我国的农民还没有纳入到整个社会保障体系中。尤其是40年前，30年前，农民没有养老保障，没有失业保障。现在，有2.8亿农民工到城里来就业，城里失业了，待不下去怎么办？那就要回去的，回到农村，靠着所承包的土地，可以维系最基本的生存需要，不至于造成贫民窟现象。我国没有出现贫民窟，与这种土地制度安排，有很大的关系。
    土地的这两种属性，原来都捆绑在一块，体现在承包经营权中。但是，随着现代农业发展的要求，就出现了矛盾。发展现代农业，尤其是平原地区，对土地流转、扩大规模的要求，很突出。但是，进城务工的农民，出于托底保障的需要，不愿意把承包经营权整个转让出去。现在，把承包经营权，拆分为承包权和经营权，就是分别对应着两种职能。承包权属于村集体中的农民成员，承担着社会保障功能。承包权不准转让，不准抵押。农民在保留承包权的前提下，可以把经营权流转出去。经营权，就是土地的耕种权。经营权在流转了之后，具有承包权的农民，是可以重新索要回来的。实际上，这种情况发生的概率很小，但是，进城务工的农民，会有一种心理上的保障感。土地的承包期，也不断延长。第一轮土地承包，从1983年前后开始，到1997年止，承包期为15年。第二轮土地承包，从1997年开始，土地承包期再延长30年不变。2017年十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。我觉得，这是很正确和很有智慧的。其实，说永久不变，老百姓的心里是没有数的，有不确定感。没有任何事情，可以永久不变。有明确的期限，反而更容易让农民具有稳定感。
    第二，是市场制度改革，是放开市场。在以前的计划经济条件下，政府对农产品市场实行全面管控，实行的制度叫“统购统销”。生产出来的农产品，只能卖给国家，叫统一收购；消费者能够购买什么，购买多少，也是由国家统一规定，实行粮票等票证制度，国家进行统一销售（配给）。实行这种制度的基本原因，是短缺，是供不应求。开发市场的改革，是渐进性的，开始是禁止，后来是默许，最后正式放开。这个过程很复杂，也分品种，有先后次序：先是瓜果蔬菜，然后是畜禽产品和水产品，然后是粮食，最后是棉花。在农产品开放市场方面，1993年是个重要的时间节点。这一年，真正全面取消了粮票。由于时间关系，这个过程就不详细讲了。
    农产品市场的开放，是在整个国家经济体制变革的大背景下发生的。市场机制的地位，有一个长期的改革过程。1982年，党的十二大提出了“计划经济为主、市场经济为辅”；1984年，党的十二届三中全会的表述为“有计划的商品经济”；1992年，邓小平南巡讲话提出提出：计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。同年，党的十四大明确提出，“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”；2012年党的十八大和2017年党的十九大，进一步明确了市场和政府两个作用的地位和关系：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。
    从1992年正式确立市场经济体制，到2012年党的十八大和2017年党的十九大对市场和政府两个作用的表述，牢固地确立了市场经济在我国的地位。实行好市场经济体制，包括文件、理念和实践三个层面的问题。写进文件，很不容易，尤其是改革开放初期，人们的观念长期受计划经济熏陶，对市场机制充满了不信任，能够写入文件，是经过了艰难的过程，极为不易。写进文件之后，也并不意味着就真正进入了头脑，成为坚定理念。而要真正落实到实践中去，落实到各项具体的政策中去，更不容易。经常可以发现这样的情况，写的是市场经济，讲的是市场经济，而制定出的具体政策和规定，却并不符合市场经济。根源，还是不相信市场机制在配置资源方面的有效作用。
    为什么要相信市场？因为，市场机制的作用，就是反映消费者的需求，满足消费者的需求。消费者的需求，是通过价格表现出来的。如果一种产品，消费者的需求很旺盛，甚至不可或缺，那么，其价格一定高企。如果一种产品，价格下降得很厉害，那么，其需求一定不强烈。前几天我到海南，了解到一个情况：海南省种的橡胶，过去的几年中，价格连续下降，现在已经降低到原来的25%左右。农民每亩地大概只能收入1千块钱，除掉成本只有三五百块钱。如此低的价格和收益，农民是不愿意种的。但是，农民还必须种，因为，上级部门说，橡胶是战略物资，必须要保证。既然是重要战略物资，那价格应该高涨才对啊。既然价格连续降低，那就说明并不怎么重要，或者有很多的替代资源。我问为什么叫战略物资？难道橡胶比大豆和粮食还重要？缺了不行？没有人说得清楚。我猜想，可能是习惯的作用。以前的某个阶段，计划经济时期，橡胶被作为战略物质，或者某个领导这样说过，就这么一直延续下来。外部条件已经发生了很大的变化，而有关部门人员的观念还停留在以前。类似的情况，也表现在一些人对待粮食问题的态度上。
    对于农业生产来说，市场配置资源的重大意义，更为突出。不同地区，农业生产的资源条件不同，比较优势有很大的不同。如果让市场充分发挥作用，那么，每种产品，都能够在最适宜的地方，集中生产出来，就一定会形成产品的区域专业化生产。一方面，会形成大量的地理标志产品，另一方面，整个国家的资源配置达到最优，以有限的资源，最大限度地满足消费者的需求。例如，现在有很多地方，一个县就一品，全县90%以上土地就种一种产品或两三种产品。例如，陕西洛川种的苹果，陕西眉县种的猕猴桃等。在计划经济体制下，在计划经济思维下，以粮为纲，就不可能实现这样的区域优势布局和优化的资源配置。现在很多地方形成的特色产品区域化现象，大的背景，也正是在这几年不特别强调以粮为纲了，各个地方都以各自最有比较优势的产品来进行配置资源，所形成的。因此，文件到位很重要；但如果理念不到位，光有文件，实践也难到位。
    这里还要提一下政府的作用。实际上，在上述的市场导向的改革过程中，如何发挥好政府的作用，也日益明确清晰。政府的作用，是中国特色社会主义的重要特征。更好发挥政府作用，就是让政府去做那些靠市场解决不了，或者解决不好的问题。我后边还要详细说这一点。
    第三，税收与补贴政策。我国的农业税政策，历史久远。最早可追溯到公元前594年，春秋时期鲁国实行的按亩征税的田赋制度，叫初税亩。它是承认土地私有合法化的开始。新中国成立后，1958年出台的《农业税条例》，规定平均税率为常年产量的15.5%。改革开放以后，尤其是在90年代末期，农业税费负担日益沉重，农民反映强烈。问题的主要根源，不仅仅是农业税本身的负担，更重要的，是依附在农业税上的“三提五统”，即乡镇和村级提取的各种费用负担。这些负担，不透明，很混乱，难以控制。这时候，就开始研究农业税费改革问题，想搞出一个科学合理的农业税收政策。最后，研究来研究去，发现就根本找不到这样一种政策。任何一种农业税政策，都是不合理的；最合理的政策，就是取消。这是提出取消农业税的一个重要背景。不过，取消农业税，涉及到向地方政府的转移支付问题，因此，为了取消，需要先规范。最后，提出了农业税费改革方案：正税税率为7%；农业税附加税为1.4%。这相当于地租。2000年试点，2003年全面实行。2004年开始降减，2006年全面取消。我国的农业税制度，从初税亩算起，在实行了2600年后，终于寿终正寝。
    提出实行直接补贴的背景是加入WTO。当时，针对发达国家成员的补贴问题，上级领导交来任务，让我来牵头研究直接补贴问题。开始，我还有些不以为然，认为现在农业税还那么多，还没有取消，研究什么补贴？因为，补贴的作用恰好与税收相反，
        
    
    
    而原理是一样的：收农业税，就是因为你是农民，从事农业，就要向国家交税；而补贴，则是因为你是农民，从事农业，国家给你发钱。当然，我们还是做了认真的研究工作，并且提出了研究报告。在研究报告中，提出了建议：取消农业税、农业特产税、屠宰税；取消教育费附加和“五统筹”；取消村提留；按照脱钩补贴方式，对农民进行直接补贴等。研究报告得到了国务院领导的重要批示，明确要求研究适合国情的直接补贴做法，结合农村税费改革、粮食购销体制改革、以及各项扶持农业的政策措施一并考虑，并指示财政部牵头做些酝酿。那时是2001年。从2002年开始，开始进行种粮农民直接补贴和农作物良种补贴的试点。2004年，全面实行粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴政策。2006年，实行农资综合补贴。补贴数额最大，远超其他补贴。2015年，实行“三补合一”试点（把农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴合并为一项）。2016年，全面实行“三补合一”。在“三补合一”试点时，我们的国家农业农村发展研究院受财政部委托，进行了很好的调研工作，做出了重要贡献。
    以上补贴，是直接补贴。此外，保护价政策，也是一种补贴，是通过扭曲市场实现的补贴。我国对小麦、稻谷，叫最低收购价格政策；对玉米、棉花、大豆等，叫临时收储政策。其实，基本原理都是一样的，可以统称为保护价政策，即：国家制定一个最低价格，当市场价格降低到这个价格时，国家按照这个价格，进行敞开收购。
    我国的保护价政策，也是从2004年开始的。为什么是2004年？因为从1999年到2003年的5年期间，粮食连年减产。为了解决粮食减产问题，提高粮食生产水平，2004年把能用的手段全用上来了，包括减税、补贴、最低收购价格。2004年，开始对小麦、稻谷实行最低收购价格制度；2007年，开始对东北玉米实行临时收储政策；2008年，开始对大豆、油菜籽实行临时收储政策；2011年，开始对棉花实行临时收储政策。
    在开始阶段，即2004-2007期间，小麦、稻谷最低收购价格保持不变，低于市场价格，因此，尽管有最低收购价格政策，但是并没有启动实际的收购。其后，2007-2014年间，保护价大幅提高。其中，每斤早籼稻从0.70元，提高到1.35元，涨幅93%；小麦从0.69元，提高到1.18元，涨幅71%；玉米从0.70元，提高到1.12元，涨幅60%。如此大幅度提价，使得保护价水平，不仅高于国内市场价格，也高于国际市场价格。结果，造成了一系列问题：国家库存爆满，财政补贴剧增，市场关系混乱：国内过剩时还大量进口，出现了销地价格低于产地价格等各种价格倒挂关系。
    针对这些问题，又进行了改革。2014年，取消了新疆棉花、东北大豆的临时收储政策，而代之以目标价格补贴政策。本来，当时有把目标价格政策也推广到其他品种上的想法，但是，在试行棉花目标价格补贴时，尽管实现了价补分离、市场定价的积极效果，但也发现了诸多问题，包括操作困难、补贴额大增等问题。于是，就想别的办法：2016年，取消了玉米临时收储政策，改为实行面积补贴。此后，又尝试对稻谷和小麦的政策进行改革：保留最低收购价格制度，但降低价格水平。稻谷从2016年开始，每斤最低收购价格，早籼稻从1.33元降低到1.20元；中晚籼稻从1.38元降低到1.26元；粳稻从1.55元降低到1.30元。小麦从2018开始， 从1.18元，减到1.15元。
    补贴，是个很复杂的问题。一方面，给农民补贴，肯定是好事，但是另一方面，如果补贴方式不当，就会变成政府花钱找麻烦。麻烦的根源，是不相信市场力量，干扰市场配置资源。国家可用于农业的财政支出，总是有限的，应该采用最有效的财政支农办法，让有限的财政资源发挥出最佳的作用。最好的补贴是不扭曲市场的补贴，最好的支持应当是科技创新、基础设施、公共服务等等。
    第四，是就业制度方面的改革。这分为两个阶段。第一个阶段，是乡镇企业的发展。包括了乡（镇）办企业、村办企业、私人企业等，相当于农村的二、三产业。在严格的计划经济体制下，对于农民从事非农业活动，有着非常严格的限制。改革开放之后，极大地突破了这种限制。乡镇企业，如雨后春笋般的涌现。到1987年，乡镇企业的产值，就超过了农业总产值，为农村的就业和农民的收入增长，做出了重要贡献。当时，叫做“离土不离乡”。
    第二个阶段，是离土也离乡，这就是农民工的发展。其定义是：户籍仍在农村，进入城市务工和在当地或异地从事非农产业劳动6个月及以上的劳动者。其中，在乡镇地域内从业的，叫本地农民工，现在已经超过1.1亿人；在户籍所在乡镇地域外从业的，叫外出农民工，已经超过1.7亿人。这在改革前乃至改革初期，是根本无法想象的。这是对农民的就业市场的开放和收入渠道的开放，是城乡融合的肇始。
    乡镇企业和农民工的发展，使得农民的收入大幅度持续增加。改革开放40年来，扣除通货膨胀因素，农民人均收入水平平均年增长8%。这是史无前例的。现在农民家庭收入中，外出务工和农村非农产业收入，已经超过了一半还多。
    农民工现在也还面临着各种问题。对城乡差别和工农差别感受最强烈的，可能就是农民工，尤其是新生代农民工。现在的差异主要是在就业、子女就学、社会保障等方面。这些差异，是改革开放之前一直存在的，改革开放以来，已经有了一些减弱减少。例如，农民在最低生活保障、医疗保障等方面，以前是没有的，现在已经有了，但是水平仍然不高。未来的发展趋势，一直是城乡的融合发展，是这些差别的不断缩小乃至消除。
    回顾40年，我国农业农村的改革，当然不仅仅限于以上四个方面，但这四个方面，是最重要的方面。
    最后，简短归纳一下，讲点感悟。40年改革开放，翻天覆地，成就辉煌，关键就在于发挥了两个作用：使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。
    市场的作用。40年改革的本质，就是不断的摒弃计划经济（包括制度和观念），不断走向市场经济。市场经济的本质，是赋予参加者有高度的自由选择权利。包括产业选择（种什么，养什么；怎么种，怎么养）、市场选择（卖给谁，卖什么价）、消费选择（买什么，买多少）、就业选择（哪个行业、哪个地方）等等。自由选择，能够最大限度地激励努力和创新；选择的动力，是利益最大化。而生产者与消费者利益的最大化，就是国家和社会利益的最大化。
    政府的作用。这也是绝不可少的，但是具体发挥哪些作用，却是需要界定的。四十年改革的过程，也就是政府不断放弃一些领域的作用，同时不断强化另一些领域的作用的过程。其实，这也可以归纳为放、管、服。放，就是改革，就是放开市场，尽可能让市场充分发挥作用。管，就是管市场做不了做不好的事，例如维护市场运行，遏制坑蒙拐骗，生态环境保护，食品质量安全……等等。服，就是提供各种公共服务，包括基础设施，科技，规划，信息，教育培训……等等。
    在过去四十年中，两个作用的发挥，成就了辉煌的发展成就。展望未来，还要更加努力，在正确发挥好两个作用方面，深化改革，促进更快更好发展。对于整个经济社会发展如此，对于农业的发展更是如此。