财政分权中的中央集中度：评价、问题与改革

    合意的中央集中度是发挥财政分权效率导向又兼顾中央调节能力的必然要求。以往文献对中央集中度的研究主要集中在一般预算收入上，而对于一般预算收入之外的政府收入则较少涉及。由于中央与地方在一般预算收入划分中的非均衡状态，使得地方加大非预算收入的征收成为理性选择，但也由此导致全口径中央集中度的下降。因此，谋求有利于中央与地方财力健康均衡的中央集中度，需要在政府间收入以及支出上进行更为规范和彻底的改革。
    一、问题的提出
    以1956年Tiebout发表《地方支出的纯理论》为标志，财政分权理论开始出现在公共财政理论中。倡导财政分权理论者认为，最接近居民的一级政府能更好地调整预算以适应居民的偏好，从而能够更好地对辖区居民偏好进行回应和提供一揽子公共产品。因此，在公共品的供给问题上，向地方政府转移财政收入和支出权力可以解决困扰中央政府的信息缺损问题，并由此保证地方财政收支的效率状态。[1-2]然而，需要注意的是，这一模型的一个可能后果是富有社区的基本公共服务支出将远远超过贫穷社区，而且，与贫穷社区相比，富裕社区能够以更低的税收价格提供高水平的公共服务。这再次凸出了效率和公平之间的相互抵消关系，也引起人们对财政分权中的中央调节能力的强烈关注。需要指出的是，中央调节能力的实现需要一定的中央财力集中度来支撑。因此，合意的中央集中度是发挥中央调节能力的必然要求。中央集中度通常用中央集中的财政收入占全国财政收入的比重来衡量，按照实施财政分权国家发挥中央调节能力的通行做法，中央政府(或联邦政府)在初次收入分配中往往收大于支，形成财力剩余;而省(或州)及地方政府则是收小于支，存在财力缺口。然后，中央(或联邦)政府将一定的财力剩余通过转移支付的方式补助给存在财力缺口的省(或州)及地方政府。[3]这种“先集中，后补助”的财力调节方式，是坚持财政分权的效率导向又兼顾中央的调节能力，缩小地区间公共服务差异的必然选择。
    1994年我国实施分税制后的中央集中度成为人们争论的焦点问题。一些学者、媒体和地方政府普遍认为集中度过高，并把县乡财政困难归咎于此;中央政府则认为，中央对收入的集中度并不高，未达到分税制推出时的目标值(60%)，从而影响了均衡性转移支付的扩大。[4]本文认为，以往文献没有对中央集中度口径做出区分，是导致人们对中央集中度高低产生分歧的重要原因。分税制改革使得一般预算收入中央集中度大为提高，由此大大压缩了地方政府的一般预算收入空间;在地方承担繁重事权和政绩考评的压力下，追求非预算收入的增加就成为地方政府在现有条件和环境下的理性选择，地方非预算收入的增加最终导致在全部财力分割中的中央集中度的下降，而且地方在追求非预算收入过程中所引发的一系列经济社会问题，使中央和地方的现有财力划分模式问题不能持续。因此，重塑中央和地方的财政分配关系，从而建立健康均衡的中央集中度迫在眉睫。
    二、财政分权对中央集中度的影响分析
    (一)不同财政分权类型对中央集中度的影响
    财政分权一般被界定为有关财政决策制定权下移到次级政府的过程。通常认为，财政决策权包括收入筹集、支出安排以及对收支的管理控制权力，根据上述内容要素的不同组合，财政分权可分为三种不同的类型。[5]第一种形式的财政分权是不伴随权力下放的财政代理，中央政府只是赋予其任命的地方政府贯彻执行财政政策的权力，但地方政府不具有制订计划和选择政策的权力。在这种类型的分权结构下，地方政府是作为中央政府的分支机构存在，本身没有任何自主权，因此，征哪些税、安排哪些支出以及收支政策完全都由中央做出，地方只是负责执行。第二种形式是委派制。在委派制下，地方选举出的政府被授予提供大多数公共品的责任，但其收支行为要受到高层级政府的规制。第三种形式是权力下放。权力下放的过程是地方选举出的政府在他们独有的政策执行领域内的完全的收支自治。我国是一个单一制集权国家，财政分权鲜明地体现出地方是中央政府行政代理的角色，地方本身并不具备收支的自主权。因为地方政府的官员不是由当地选民选举出来的，而是由上级任命的。政府间关系是实行下管一级的体制，即中央决定31个省(市)的财政关系，每一个省(市)自主决定本省(市)与省内地市的财政关系，每一地市再决定与所辖县的关系，最后县一级政府决定与乡镇的财政关系。因此，一级政府的权力范围、自主程度都是由上级政府规定的。从责任关系上看，下级政府也是向上级政府负责;从决策权来看，无论分权决策的做出还是撤回都不必经次级政府同意。因此，即使分权后，最终决策制定权仍然保留在上级政府那里。[6]所以，我国的财政分权从决策权、责任关系到官员任命多方面确保了中央财政控制力的绝对主导地位。
    我国的财政分权具有一定特殊性。在处于体制转轨和增长的双重压力下，如何刺激地方政府发展经济的积极性和主动性对整体经济发展极为关键。正如世界银行所言，尽管中央政府确定分税制的宽泛轮廓，但它仅与各省(市)直接打交道。例如，它设置了与各省(市)收入分享的规则;接着，各省(市)分别与其下辖市确定了分享体系，市再与县确定分享规则，这样依次进行。支出的划分同样如此。因此，尽管我国是单一制政府体系，但这些制度安排却使其具有强烈的联邦制特征。[7]同样，Qian和Weingast(1996)在分析我国的财政分权时也注意到，我国的分权不是简单地把中央政府的权力下放到地方政府，而是在中央对地方分权的基础上赋予地方政府发展经济的责任和自主权，因此，我国的财政分权是一种特殊的分权类型。[8]这种特殊性同样对中央财政集中度产生了重要影响，使中央财力的强弱不仅取决于中央政府在一般预算收入(正式收入)划分上的主导地位，也与地方政府在一般预算收入之外(非正式收入)的财力获取中的机会和策略有密切的关系。因此，中央的财政集中度水平最终取决于上述两个方面的收入加总和对比。
    (二)财政分权中的财力与事权的关系
    财政分权涉及政府间事权、财权和财力等财政关系的处理。事权可以定义为一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和支出职责。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力，包括税权、费权和债权，形成自筹的财力。财力则是指一级政府可支配的财政资源，包括通过行使财权获得的自筹收入和上级转移支付与返还。在多级政府体制下，政府间事权划分的基本依据是受益范围原则与效率原则，而财权配置遵循的是税种的基本属性，不同的原则和标准决定了“财权与事权相匹配”会面临一些困难。但在明确政府间事权划分的基础上划分财政收入，再通过转移支付等手段补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”相对比较容易。从此角度说，研究中央财力集中度应建立在中央和地方事权合理划分的基础上。如果中央和地方事权划分不清，那么中央集中度的评价和转移支付的运用就会失去标准。
    

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