金融监管协调机制建设的演进与重构：信任理论视角

内容提要：当前央行与证监会、保监会和银监会以及财政部等其他机构的金融监管协调问题突显，加快协调机制建设的问题也日益紧迫。为此，文章运用社会学的信任理论和分析方法，在分析我国金融监管协调机制建设滞后问题的基础上，选取央行NC中支开展金融协调机制建设为例，分析对央行与金融监管部门间信任合作关系由一对一转化为一对多的演化路径以及存在非对称性影响，提出重构金融监管协调机制的政策建议。

关键词：金融监管，协调机制，监管部门，信任理论，社会学

作者简介：曹军新，管理学博士，江西农业大学经贸学院副教授，中国人民银行南昌中心支行高级经济师，中国人民银行金融研究所博士后。

一、问题的提出

长期以来，行政管理部门存在着部门间分工协作问题，尤其行政部门改革后，因机构分拆与职能调整而引发的部门间分工协作问题突出。在国外，20世纪70年代末新公共管理改革在有效提高公共部门行政效率的同时，产生了机构裂化和公共服务碎片化的实践局限性，因此90年代英、美、澳等国家开始了以协作型政府和协作治理为主要内容的第二轮改革，应对不断涌现的各种“跨边界公共问题”。美国金融服务现代化法、英国央行与金融监管签署合作备忘录等则是这个时期和背景的产物。

1998年以来，我国央行体制的改革亦如此，随着改革的深入与职能的不断调整，涉及央行与证监会、保监会和银监会以及财政部等其他机构的金融监管协调问题突显，加快协调机制建设的问题也日益紧迫。尤其自2003年监管职能分设以来，央行与银监会等三家金融监管部门间分工与协作的边界问题一直处于交错、纠缠和磋商之中，以致央行与监管部门的协调机制至今尚未真正建立起来。在2008年央行“三定”方案中，对2003年《人民银行法》修正案第9条“国务院建立金融监督管理协调机制”的目标性条款作了系统性的设想和规定，明确提出要建立两个层次的协调机制(见表1)。然而，此次“三定”方案的调整，并未涉及银监会等监管部门相关职能的调整。那么，在与银行监管等部门的分工尚未明确的情况下，央行如何有效地与监管部门建立其金融监管协调机制呢？

协作性公共管理是一种基于组织间的相互信任、共同的依赖性和共同的价值理念，而由内而外产生的管理。信任是组织间合作关系中的核心问题。在国内，关于组织间合作关系中的信任的研究还较少，而且基本都集中于人际层面。将信任理论运用于金融组织关系、金融监管协调机制的研究也几乎是空白。目前大多是从法制角度对金融监管协调机制进行研究。因此，本文将运用组织间信任理论，阐述金融协调机制中的信任关系，在梳理宏观层面金融监管协调机制建设情况的基础上，选取微观层面——央行NC省会中心支行(简称NC中支)开展JX省金融协调机制建设的情况为案例，分析组织间信任合作关系的演化路径，从而试图提出重构金融监管协调机制的政策建议。

二、基于信任理论：金融监管协调机制的组织间关系

(一)信任理论的基本内容

一是信任的定义与交易成本理论和社会交换理论。对于组织间信任的定义有多种。一种是源于心理学上的定义。如库特和福雷斯特的定义：“信任存在于一方对另一方诚实、可靠性和行动的正直怀有信心之时”(Coote and Forrest，2003)。即对伙伴的质量、规范，对诚实、可靠性和正直等个人属性的衡量。另一种是源于市场交换理念的定义。加内桑的定义为“信任是对一个交易伙伴依赖的意愿及对这一交易伙伴怀有的信心”(Ganesan，1994)。这一定义也符合社会交换理论。还有一种过去最常被引用的定义。摩根认为，“信任是成员一方对另一方所持有的诚实和善意的信念”(Morgan，1994)。因此，信任具有多维度的特征。

以威廉姆森为代表人物的交易成本理论认为，人的属性主要包含有限理性和机会主义；交易的属性则为资产的专用程度、不确定的程度、交易的频率。而正式制度安排并不能完全覆盖交易中所有的层面，因此，交易伙伴间的信任可以减少法律机制上的支出，使交换双方从交换中获益，减少交易成本。

社会交换理论则主张人类的一切行为都受到某种能够带来奖励和报酬的交换活动的支配，因此，人类的一切社会活动都可以归结为一种交换，在社会交换中所结成的社会关系也是一种交换关系。与经济交换相比，社会交换具有显著的特征：一是社会交换的一般等价物是某种公认的价值观念或者制度文化，因而用以保证交换均衡的价值标准是交换主体的主观感受，即长期交换过程中所形成的某些公认的价值观念和制度文化；二是社会交换中人们以满足心理需要为目标，以得到情感、交换、自信、自尊、自我实现等回报；三是社会交换行为是一种长期感情投资，社会交换双方的付出和获得可能并非同时，交换双方不一定做到立即兑现回报，期待从双方的长期关系中受惠。这种对长期关系的需求给信任的建立留下了较大的空间。

二是组织间关系信任的三个层面及其递进和循环。在组织间合作关系尤其商业组织间关系中，信任在组织层面、经济层面和行为层面三个层面间递进和循环。通常首先要组织层面以一定的信任度签署正式的合作协议，再在经济层面进行双方互益的表达，以巩固双方对合作的信心。最后在行为层面，随着合作的深入，在能力、善意、可预见性等方面评估对方的信任，相信对方，增加对对方的预期。在合作进行到一定阶段之后，双方会对合作关系进行评价，以决定是否继续合作。经过了经济层面的信任和行为层面的信任评价后，组织层面又衡量和修正双方的信任，进而转化到一个新的阶段。

三是组织间关系的资源特征与基本结构形式。组织间关系既是一种关系，也是一种资源和能力，它是由组织节点之间的联结所生成的资源，是一种无形的关系资源。

组织间关系的基本结构形式包括对偶关系、星系关系和网络关系。其与数据交换关系相应一致的是一对一关系、一对多关系和多对多关系。对偶关系是组织间关系的最简单的基本结构形式，也是组织间关系结构形式理论的基础，能有效地解释个体间的实际互动行为。对偶关系包括对称性和非对称性的。对称性对偶关系是指两个个体之间存在着具有双向互动或互惠关系的内涵。而非对称性对偶关系是指关系仅单方面存在。在任何组织间关系网络中，都是以两个节点之间的关系联结作为最基本的分析单位，每两个节点之间形成一个对偶关系的联结状态，这种联结可以视为一个对偶关系。

(二)金融监管协调机制的组织间信任合作关系

从广义看，监管协调机制也称金融稳定协调机制，是指央行与金融监管机构之间以及与财政等相关机构之间，在金融监管的规则、政策和行动等方面采取相互配合的步骤和措施，以实现有效的金融监管，维护金融稳定。包括金融规则、信息共享、金融许可、金融检查、突发事件处置和日常工作等方面的协调机制。

从组织间信任合作关系看，目前境外有两种方式来建立健全金融监管协调机制，确定双方或多方的基本对等权利与义务关系，以实现维护金融稳定之目的。一种是通过法律明确规定的方式。美国金融服务现代化法关于金融控股公司的监管，就明确规定了联储、证券委员会、州保监局、财政部等之间的监管权配置和协调、信息共享等内容。日本银行法也有类似的规定。德国、英国等则对建立协调机制作了原则性规定。另一种是通过签署备忘录或协议等方式。如英国财政部、英央行与金融监管局三个机构就通过签署谅解备忘录的形式，确定了彼此之间的分工合作关系。澳大利亚建立了双边的协调合作框架。香港通过备忘录形式加强监管合作。而我国金融监管协调机制建设是采用二者相结合的方式。

三、我国金融监管协调机制建设的回顾与反思

自2003年10月以来，为建立健全金融监管协调机制，我国出台了一系列相关的政策法规(见表1)。总体上，我国金融监管协调机制的建设经历了如下三个阶段。

一是早期尝试阶段：2000年9月～2003年3月。1998年央行机构改革，原央行稽查局的部分监管功能分拆到证监会、保监会，监管分立的架构日渐稳固，原有的组织体内协调问题转换为体外，而日益发展的金融混业趋势在不断挑战这种格局。在这种情况下，2000年9月，央行与证监会、保监会进行了金融监管协调机制建设的早期尝试，建立了监管联席会议制度，但这种制度实际上演化成了金融工作会议之前的通气会。

二是监管部门单独建立监管联席制度的阶段：2004年6月～2007年12月。尽管在《人行法》修正案上载有意指央行应当和金融监管部门建立监管协调机制的条款，但从宏观层面看，金融监管部门存在主动规避现有法律的倾向，独自建立了单一层次的监管联席制度。2004年6月，银监会等监管部门起草了《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》，建立监管联席会议机制，并于当年9月召开了第一次监管联席会议，确定了对金融控股公司的主监管制度。

尽管该《备忘录》提出联席会议每季度召开一次例会，召开会议时，可邀请央行、财政部等部委参加。但此后几年联席会议鲜有召开，央行等其他部委也从未“参与”。由于监管机构在法律上不存在从属关系，在缺乏有效约束的情况下，协调监管行动的难度较大，涉及到部门监管权的划分，远非一个部门能够协调，因此难以有效实施。

三是监管部门各自合作探索的阶段：2008年1月～至今。由于金融监管联席会议机制的实际运行效果不尽人意，只好各自寻找合作伙伴进行探索。2008年1月，银监会和保监会签署了《关于银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》，旨在健全协调机制，规范深层次合作，提高跨业监管的有效性。

由此可以看出，我国金融监管协调机制建设的主要问题是缺乏制度安排。除了受部门利益主义和各自为政等的影响外，央行与金融监管部门间合作关系中的信任问题外未得到解决，以致部门间由分工相伴而带来分工利益的不同，进而缺乏人际信任和组织信任，最终导致制度信任都难以建立起来。

表1：我国金融监管协调机制建设的主要政策法规一览

资料来源：根据相关文件资料整理。

四、协调机制建设的微观演进：JX省案例的信任扩展分析

(一)省级监管协调机制建设的三种模式

在国家层面积极探索金融监管协调机制的同时，在省级层面，大部分省份陆续建立不同程度的金融监管协调机制，主要有三种模式。第一种模式是省政府牵头，成立全省金融稳定工作协调小组，由省委常务副省长任组长，由央行分行行长担任第一副组长，协调小组办公室设在央行分行，协调的层次高，结构紧凑，但务实性不是很强。江苏省是代表省份，成立于2003年11月，其依据是贯彻中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》；第二种模式是省金融办牵头，成立金融稳定协调小组，金融办主任任组长，央行营管部副主任任副组长，协调小组办公室设在市金融办，协调的层次较高，但务实性不强。重庆市是代表性省份，成立于2006年5月，其依据是《人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国保险法》等法律。第三种模式是央行分支行牵头，由央行省会中支分别与三家金融监管局签订“省金融业信息资料共享备忘录”，在此基础上，建立省金融稳定信息共享机制操作办法，协调层次低，结构相对松散，务实性强。江西是代表性省份，成立于2006年10月，其依据是《中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国保险法》及《中华人民共和国统计法》等法律。

(二)JX省金融协调机制建设情况简要回顾

JX省是地处中部的农业大省，经济欠发达。从广义讲，JX省的金融协调机制建设始于2000年10月的“JX省行长/经理联席会”。而真正意义的金融协调机制建设始于2006年12月JX省金融业信息共享联系会。实际上，这两种联席会议没有权威机制约束。但是，信息共享联席制度毕竟是金融监管协调机制的一部分，为建立有效的金融监管协调机制迈出了重要的一步。

(三)JX省金融协调机制建设：从人际信任到制度信任的扩展过程

从2003年4月至今，在国家层面金融协调机制法规缺位的情况下，人际信任在NC中支与监管局间协调机制建设过程中起着重要作用。

一是前期创建全省金融稳定协调机制受阻、搁浅的阶段。NC中支金融稳定部门成立之初，就根据上级行的要求，参照其他省市的做法，于2004年6月向JX省政府提出了建立全省金融稳定工作协调机制的请示。该请示提出了一系列包括成立全省金融稳定协调小组、明确协调小组的职责分工、建立协调工作会议制度和信息交流平台等构想。

省政府非常重视这项工作，专门就此事征求三家监管局等部门的意见。大多单位能积极支持，但也有单位提出在国家未建立监管协调机制和出台具体办法之前，建立全省性协调机制时机尚不成熟。对此，NC中支再次向省政府提出了《关于尽快建立全省金融稳定协调机制的请示》，进一步陈述了建立协调机制的设想。可努力推动建立协调机制的工作持续了近一年时间，却一直裹足不前，只好暂时搁置。

二是积累和增强人际信任阶段。与此同时，NC中支不断强化与三家监管局间社会资本的投入和积累，增加组织间信任关系的积累。在2004年4月—2005年3月间，NC中支金融稳定部门先后举办了两期全省金融稳定系统业务培训班，邀请了6名监管局业务部门负责人讲授金融监管业务课。这既培训了全省央行金融稳定系统员工，又使省级“一行三会”组织间的人际信任关系得到进一步加强。

2005年4～7月期间，NC中支金融稳定部门撰写JX省金融稳定报告，需要监管局的大力支持。为此，稳定处内部作了分工协作，分别与监管局协调(见表2)。在前期人际信任关系积累的基础上，经过两个多月时间的沟通协调，撰写完成了JX省第一个金融稳定年度报告，并向金融监管局征求意见。因此，增进了与监管局相关部门间的合作信任。

表2：央行NC中支金融稳定部门与金融监管局沟通协调的内部分工和人脉关系

资料来源：根据调研情况整理。表3同此。

三是推动组织间人际信任合作向制度信任合作扩展的阶段。从2006年2月起，NC中支稳定部门暂时“搁置”原先建立全省金融稳定协调机制的计划，决定与监管局签订“一行三局”式的《JX省金融业信息共享备忘录》(简称《备忘录》)，欲将近两年与监管局沟通协调积累的人际信任进一步制度化。

起先，NC中支向三家监管局提出的《备忘录》遭遇了如同监管局先前的婉拒。尽管央行实际上在金融管理体系拥有特殊的地位，但其地位在政策法律层面上并没有明确，所以监管局与央行省会中支的地位是平级的，难以接受和认可央行作为“老大”的地位。

因此，NC中支只好采取“一对一关系”形式，分别与三家监管局签订了双边式《备忘录》。2006年2～8月，经过多次上门协商，才分别与三家监管局签订了双边式《备忘录》。在这个过程中，人际信任同样起着关键作用(见表3)。最后，当年12月又将三家监管局召集在一起，讨论通过了由NC中支起草的《JX省金融稳定信息共享机制操作办法》，形成了全省金融稳定协调机制的基础——金融信息共享机制。这基本上实现了人际信任向制度信任的转化，由人格化交换转变为非人格化交换，其数据交换关系的结构形式也由一对一关系转化成了一对多的关系。

表3：央行NC中支与金融监管局签订《备忘录》与人脉关系

(四)信任扩展和升级过程的障碍：部门间分工利益的不对称

从上述可知，JX省金融协调机制的建设过程是曲折艰难的，而将来由目前初级的金融信息共享机制升级、扩展到金融规则、金融检查和突发事件处置等协调机制的高级复杂形态，其形成过程可能更加艰难。但其整个信任扩展和升级过程最主要的障碍是央行与监管部门间分工利益的非对称性。央行与监管部门间的数据交换关系基本上是一对一关系，且仅为单向的非对称性关系，而不存在双向互动或互惠关系的内涵。因“一行三局”间职责分工的不同(见表4)，导致社会交换过程中形成了组织间利益的不均衡，组织间信任合作关系难以有效扩展和升级。

从表4可知，省会中支在其辖区履行执行货币政策和维护金融稳定等职能的过程中，必须依赖三家监管局提供的银行业监管数据、证券业和保险业运行数据；而监管局对省会中支提供的金融统计数据和征信数据依赖程度属于较中低弱，省银监局对省会中支的依赖度也在不断下降。因为这些年国家已经为银监系统建立了大额贷款和集团客户贷款查询等银行信息管理系统，导致监管局签订和落实《备忘录》、参与金融信息共享联席会的积极性日益不足。

表4：央行省会中支与监管局间职责分工及其信息数据的依赖程度

资料来源：根据国务院“三定”方案等相关资料和调研情况整理。

五、基本结论与政策建议

基于上述的分析，可以得出基本结论，即在国家层面关于金融监管协调机制的政策法规基本缺位的情况下，部分央行省级分支行的区域金融协调机制建设实践取得了一定成效，其中包括人际信任、组织信任和制度信任在内的信任关系投入和积累在监管协调机制建设中起着极为关键的作用。案例表明，由于社会交换在短期内不存在双向性互动互惠，央行与监管部门间分工利益不对称，因此金融监管协调机制建设的演进路径也就与商业组织间信任合作路径不同。社会交换演进路径是基于原有同事和同乡的人际信任关系积累，从组织层面的信任开始，又持续投资和积累人际信任关系，克服“非互益性”，强化组织间信任(即案例中签订了合作《备忘录》的事实)，转化制度信任的路径。然而，进一步扩大的非对称性关系又决定了案例中的人际信任协调成本加大，组织间信任的巩固难度大，制度信任再升级可能性较小。因此，笔者提出以重建部门间协作与增进部门间信任为主的几点政策建议：

第一，尽快研究和落实央行“三定”中关于建立两个协调机制的设想。2008年央行“三定”虽为行政法规，但需要相关政策法规作相应的调整。因此，建议国家可以选择协调机制建设中信任合作关系较好、一般和较差的三类省会城市进行试点。对试点经验进行总结，调整相关法规，制定出落实两个协调机制的制度性法规和操作办法。

第二，加强基于央行建立健全两个协调机制的政策法规修订和制定工作。鉴于当前央行与监管部门间分工利益的不对称性，要以全局整体的观点，进一步界定央行与三家金融监管部门间分工与协作的边界，对相关金融政策法规进行全面地梳理、修订和重新制定。

第三，建立央行与金融监管部门间的合作交流制度。具体建立互派业务骨干、部门领导的人才交流合作制度，定期不定期召开工作经验、学术理论的研讨会议和举办联合性或交叉性检查的制度，以及联合举办员工文体活动、青年志愿者活动的制度等。如此，可以培养干部，增进人际信任，投资和积累组织间信任合作关系，以降低法规等正式制度的运行成本。

责任编辑：夏雨