张英洪：树立立法式改革观，推进依法治国——访北京市农村经济研究中心研究员张英洪

    习近平总书记提出，"凡属重大改革都要于法有据。"如何实现依法改革，确保改革在法治的轨道上推进，是推进依法治国、依法执政和依法行政，建设法治国家、法治政府和法治社会的关键。
    "我们常说要转变经济发展方式，其实我们同样应当重视的是要转变改革方式，这正是习近平总书记所指出的那样，将改革纳入法治的轨道，以法治思维和法治方式推进改革，从违法改革转向依法改革。这是中国改革本身的战略转型。"就树立立法式改革观，实现依法改革等问题，中国经济时报记者采访了北京市农村经济研究中心研究员、法学博士张英洪。
    从违法式改革转向立法式改革
    中国经济时报：当前，改革已经进入深水区，30年来既积累了许多老问题，也涌现出了许多新问题。十八大提出要推进依法治国、依法执政和依法行政，建设法治国家、法治政府和法治社会后，依法改革成为社会关注的重点，你怎么理解依法改革的概念？
    张英洪：法治是治国理政的基本方式，在新的形势下，要建设法治中国，实现国家富强、民族复兴和人民幸福，我们不但要转变经济发展方式，更要转变改革方式，树立全新的法治改革观，将改革纳入法治的轨道，以法治思维和法治方式推进改革，从违法式改革转向立法式改革，走依法改革之路。
    一般将改革分为激进式改革与渐进式改革两种，并将中国改革归于渐进式改革之列。其实，我们还可以从另外一种视角将改革区分为违法式改革与立法式改革两种。违法式改革就是在先不修改现行法律制度的条件下，以解放思想和大胆创新为号召，鼓励各地敢闯敢冒，冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，"杀出一条血路"，开创发展的新局面，在改革实践取得实际成果并成为共识时，再启动修法程度，修改废除旧法律，制定通过新法律。立法式改革就是先提出改革议题，并就此进行广泛的讨论以取得共识，然后通过法定程序对改革议题进行立法，改革法案通过后再进行改革运作。违法式改革是改革实践在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革实践在后。简单地说，违法式改革是"先改革，再变法"；立法式改革是"先变法，再改革"。法律以正义为依归，新制定的法律必须体现社会公平正义，合符宪法。如果宪法存在缺陷或不足，应当通过正当程序修宪。在良宪和良法的基础上，将改革纳入宪法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的轨道，才能从根本上摆脱违法式改革的困境。
    违法式改革后患无穷
    中国经济时报：强调依法改革，是因为在30多年的改革经验中发现了一些违法式改革的现象，你能否列举一些相关的实例？这种违法式改革所带来的危害有哪些？
    张英洪：社会在享受违法式改革好处的同时，也面临巨大的风险，承受严重的后果。特别是当前一些地方的机会主义盛行，违法式改革将鼓励地方政府严重的机会主义倾向，从而危及国家治理的根基。违法式改革的严重后果在于它使法律的权威性受损，破坏基本的公共规则；违法式改革既可能开辟发展的新路，也容易侵犯公民基本权利和自由，损害社会公平正义，从而侵蚀法治国家建设的社会基础。从短期来看，违法式改革操作便利"见效"快；但从长远来看，违法式改革后患无穷。
    改革以来，中央实行对地方政府的放权改革，这在调动地方政府发展经济积极性的同时，也造成了一些地方政府权力的滥用。历史证明，如果没有建立有效的权力监督和制约机制，不能将权力关进制度的笼子，实现法律对权力的驯服，那么无论是推行改革的中央权力还是推行改革的地方权力都可能滥用。违法式改革容易导致地方权力的严重失控和滥用，因为地方政府会假借改革的名义超越法律的控制，放纵权力的横行。一些地方权力的失控和滥用主要有以下几个特点：
    一是以改革发展的名义侵犯公民的财产权利。一些地方政府往往打着新农村建设、统筹城乡发展、城乡一体化、城市化等旗号，侵占农民的承包地、宅基地，强拆农民住宅，直接侵害农民的财产权利。
    二是以维护社会稳定的名义侵犯公民的人身权和信访权。农民的财产权受到侵害后，农民一般会选择上访寻求上级政府主持公道，或到法院起诉以维护权益。但在只讲经济改革发展、不讲法治的环境中，面对上访，一些地方政府常常以维护稳定的名义（实质上是维护其既得利益）对上访人进行围追堵截，甚至对上访人进行劳教，从而在侵害公民财产权的基础上进一步扩展为侵害公民的人身权和信访权等基本权利和自由。同时，有的地方政府还控制法院正常行使审判权，不让法院立案，这就使公民的权利救济无门，社会就可能会承受权利受损又无法救济的受害者的暴力泄愤或恐怖复仇。
    三是以提高效率的名义控制司法权。一些地方政府往往以提高行政效率的名义，要么将司法权撇在一边，要么将司法权绑在行政权上使之成为行政活动的一部分，要么冻结司法权，使之在重大行政活动面前"被缺位"。司法的错位、越位、缺位，实质上是迷信行政权力包打天下思想观念的体现。一些地方政府将司法排除在社会发展进程之外，显然能提高行政效率，但肯定会降低社会效率。一个国家需要司法机关，是因为"司法工作的最大目的，是用权利观念代替暴力观念，在国家管理与物质力量使用之间设立中间屏障"。如果没有司法机关依据法律对公民权利进行救济，以维护社会公平正义，那么整个社会就会充满暴戾的气息。强拆中的公民自焚现象既是地方政府直接侵害公民私有财产权的结果，也是地方政府切断公民信访通道、同时又关闭司法救济大门的结果。
    这些严重的社会现象，就是只要改革、不要法治的产物，需要引起国家的高度重视。离开法治的改革发展，会使地方政府在追求GDP的竞赛运动实现异化，走向人民和社会的对立面。
    四大原因导致违法式改革
    中国经济时报：你认为造成违法式改革的原因是什么？
    张英洪：在现代法治国家，改革模式均系立法式改革。中国的违法式改革有其历史必然性和现实基础。
    一是意识形态的制约。当年安徽凤阳搞大包干的农民，冒着生命危险才闯出了中国农村改革之路。在当时的时代背景下，改革的起步与推行，不可能等到事先建立有利于市场化改革方向的法律制度。
    二是时代条件的局限。改革之初，虽然党和国家领导人强调民主与法制建设，但在当时条件下，改革不可能全部等到先立法后再去推动改革。现实的选择只能是先改革后立法、边改革边立法，以改革的突破为立法创造条件，以改革的成效为立法夯实基础。有的改革就是在立法后推行的，但总体上看，先立法、后改革的条件并不具备。
    三是法治理念的缺失。
    四是立法建设的滞后。虽然我们宣称到2010年已经基本形成了社会主义市场经济的法律体系，但相对于我国改革开放的伟大实践来说，立法建设还是明确滞后于经济建设，滞后于社会发展的需要。
    总之，在经过30多年的违法式改革后，走向立法式改革应当成为中国改革的战略选择。
    运用法治思维和法治方式推进改革
    中国经济时报：习近平总书记提出，"凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。"运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观成为社会共识，你认为其现实意义何在？
    张英洪：习近平总书记明确将改革与法治联系起来，要求依法改革，确保改革在法治的轨道上推进。这是执政者改革哲学的重大飞跃，是治国理政方式的巨大转变，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
    首先，实现了改革的重大转型。改革是这个时代的主题，改革既事关我们每个中国人的命运，也事关中华民族的前途命运。但经过30多年的改革后，人们对改革的认识也不断深化。没有法治规范和保障的改革，不一定造福于民，也不一定是民族之福。我们常说要转变经济发展方式，其实我们同样应当重视的是要转变改革方式，这正是习近平总书记所指出的那样，将改革纳入法治的轨道，以法治思维和法治方式推进改革，从违法改革转向依法改革。这是中国改革本身的战略转型。
    其次，实现了法治建设的重大转机。改革以来，我们就强调民主法制建设，党的十五大又明确提出建设法治国家。但由于种种原因，法治建设明显滞后。同时，忽视法治建设，既可能使改革误入歧途，也可能使改革的成果丧失。更重要的是，没有现代法治建设，就不可能有效保障公民的基本权利，甚至不可能保障改革者的权益，不可能维护社会的公平正义，不可能实现国家的长治久安。在全面深化改革进程中，将改革纳入法治轨道，将改革置于法治的规范、保障和约束之下，有利于整个社会公共规则意识的形成与践行。习近平总书记提出依法改革的战略思想，是中华民族建设现代法治国家进程中的重大里程碑。
    将改革纳入法治轨道需把握四个重要环节
    中国经济时报：法治重在维持已有秩序，改革重在创新突破发展，前者可看成是盾，后者则是矛，你认为应该如何正确处理改革与法治的关系？如何破解违法式改革的固有路径？
    张英洪：改革与法治是决定当代中国命运的两个最为重要的关键词。改革与法治既有内在的对立，也有内在的统一，是对立统一的辩证关系。我们既需要改革去突破既有体制机制，也需要法治去维护社会秩序。将改革纳入法治轨道，最重要的是要把握好几个重要环节：
    一是充分发扬民主，广泛征求民意，形成改革共识。
    二是立法部门根据执政党提出的重大改革政策，对与现行法律、法规相冲突的改革议程，需按照法定程序进行修改、废除，没有相应法律、法规的应当依法立法。待新的法律通过实施后，在法律框架内依法推行相关改革。
    三是对于需要先行试点的改革，如果涉及突破现行法律的规定，必须由现行立法机关依法通过试点决定后，才能在规定的地区、规定的时间、按照规定的试点内容进行试点改革。
    四是建立健全违宪违法审查制度。改革需要突破宪法规定的，需依据法定程序修改宪法。立法机关不得制定与宪法相违背的法律，国务院及其部门不得出台与宪法、法律相冲突的法律和规范性文件。对于违宪性的法律法规，依法宣布无效或失效。如果改革违宪违法，应当依法予以中止改革，追求相关责任；如果法律妨碍改革，应当依法修改法律。当然，在宪法、法律和改革之上的，是人民的福祉、社会的正义、国家的善。
    来源：中国经济时报社2014年07月29日