陈剑：推进京津冀发展的若干政策建议

    2014年2月25日和26日，中共中央总书记习近平分别听取了北京市的汇报和京津冀协同发展专题汇报，并先后提出了五点和七点要求。习总书记的两次讲话意义重大，实则也有着紧密的联系。例如，谈到首都非核心功能的疏解，这是听取北京汇报后所作的五点指示的内容之一，就有一个非核心功能如何疏解，往何地疏解的问题，这一内容就与京津冀的发展相联系。
    为推动京津冀协同发展，结合学习总书记的两次讲话，特提出以下政策建议，以推动讨论的深入。
    一.非核心功能疏解——设立分支机构
    习总书记在听取北京汇报时，谈到首都非核心功能的疏解。笔者以为，先要弄清楚哪些属于核心功能，不属于核心功能的，就属于非核心功能。
    北京的核心功能，就是政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。而后一个核心功能，也只是今年2月，习总书记第一次提出来的。北京要真正成为中国的科技创新中心，这一核心功能目前还不完全具备，还需要付出艰苦的努力才能实现。
    除了上述中心之外，北京还有可能是中国的教育中心。有教育部直属的高校30多所，有中国最好的大学清华、北大等，有中国最有影响的学术大师，一半左右的两院院士等。
    北京还有可能是中国的卫生中心。集中了中国最好、最齐全的卫生资源，例如集中了卫生部所属的几十家三甲医院，和在全国知名的大夫等。例如北京儿童医院、北京肿瘤医院、北京同仁医院等，这些在全国知名高的医院，每天接待的病人中绝大多数来自全国各地。
    北京非核心功能还有很多。但如何疏解，往哪里疏解?要成建制的搬迁是困难的，也不现实。上世纪70年代，中国科技大学从北京搬迁到安徽，也是下了很大决心，做了大量的动员工作才成行。但至少经过了一个相当长的时间，中国科技大学才逐渐恢复元气。
    现在时代不同了，要成建制搬迁，遇到的第一个问题就是，一些优秀的人才、专家教授，是否也会跟着一起搬迁。
    要疏解北京非核心功能，笔者以为一个较可行的办法，是设立分支机构，在北京邻近的城市，如张家口、石家庄、承德等，设立分校或分院。例如，建立北京儿童医院石家庄分院，建立北京体育大学张家口分院等。通过设立分院，让北京的专家学者、大夫、教授有计划地定期到分院、分校去就诊，授课。由于不是工作调动，这样有计划、定期安排，会得到专家学者的认同。设立分支结构，需要与所在地城市合作，为在分支机构工作的包括专家学者在内的工作人员，尽可能创造较为良好的工作环境和生活条件，进而吸引部分在京的专家学者能够长期在分支机构工作，以达到向河北疏解非核心功能的作用，让北京的人才要素向河北倾斜，进而达到调控人口增长，推动三地协同发展的目的。
    二.将北京打造成中国科技创新中心，需要三地协同
    习总书记在今年2月25日视察北京时，对北京发展提出了五点要求，其中一条是对北京城市的定位，提出“坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”。这其中，科技创新中心是第一次由中央高层领导提出。这一提法，既明确了北京未来发展的方向，也明确了整个京津冀地区产业结构调整的方向。
    中国改革开放36年的发展，利用后发优势，奉行拿来主义和复制模仿，中国在一个很短时间里迅速崛起，一跃成为全球第二大经济体。随着中国经济在全球影响力的进一步增强，迫切需要从中国制造向中国创造迈进，而这就需要推进创新发展步伐，通过打造北京作为中国科技创新中心，引领中国在全球国际舞台上发挥更多的作用。
    要打造北京作为中国科技创新中心，需要宽广的国际视野，从全球创新发展的视野确定北京城市定位，即科技创新的引领者、高端产业的增长极、创新创业的栖息地、文化创新的先行区和生态建设的示范区。这其中，科技创新的引领者是其基本定位。这既是中央对北京提出的要求，更是中国自身发展的内在呼唤。
    在打造北京作为中国科技创新中心的同时，需要京津冀三地协同，确定各自的功能定位，这样才更有助于推进北京作为科技创新中心的实现。其中，着力打造天津作为中国制造业的中心十分关键。国务院批复的《天津市城市总体规划(2005-2020)》，对天津城市职能定位是，“现代制造和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心、国家历史文化名城和旅游城市和生态环境良好的宜居城市”。其中，“现代制造和研发转化基地”，是将天津打造成中国制造中心的重要基础。而“研发转化”，与北京密切相关。北京作为中国科技创新中心功能愈显著，天津作为“研发转化基地”才有强大支撑。而天津的“研发转化基地”愈显著，也就愈有利于北京科技创新中心功能的实现。就河北而言，河北应加强与京津在城市布局、产业互补、交通互联、生态共建等方面对接协作，利用京津的科技优势，加快实现河北转型升级、绿色崛起。
    要打造北京作为中国的科技创新中心，以下的工作十分必要：
    一是强化意识。北京要有强烈的建设中国科技创新中心的意识，认识到北京肩负的责任，充分发挥中关村国家自主创新示范区的辐射带动作用，把首都打造成我国自主创新源头和原始创新策源地。
    二是实现资源共享。其中，重要的是科技创新资源开放共享。应当强化政府在政策法规、标准规范、监督指导等方面的作用，推动数据文献等科技资源和创新要素开放共享。
    三是促进成果转移。特别是促进科技成果转移与产业化，加快科技创新成果有序转移和高效产业化。只有京津冀地区科技功能定位清晰、产业创新分工明确、才有科技资源共享的协同发展、互利共赢的创新型区域建设。
    四是优化创新发展环境。就一般意义上的优化创新发展环境，主要内容有，深化科技体制改革，建立区域科技合作新机制，完善京津冀协同创新政策体系，营造支撑引领京津冀一体化发展的创新创业环境。从更宏大的视野考虑，优化创新发展环境，需要培育创新文化，只有以创新文化作为支撑，创新才有源源不绝的动力。这也包括推动教育改革，推动思想市场的形成以及政治改革的适时推进。
    三.将保定打造成为中国政治副中心
    北京是中国的政治中心，政治资源高度集中。北京政治资源之多，集中了中共中央、国务院、全国人大、全国政协，最高法院、最高检察院以及军委各总部机关，以及上述机构绝大部分的直属机构和事业单位。以国务院系统为例，国务院各部委以及各部委的直属单位和事业单位，就是一个宏大的数量众多的群体。
    中央单位人口包括国务院各直属机构在内的人口，例如教育部所属的高等院校、卫计委所管辖的医院系统等，目前保守估计至少200万人，很有可能接近300万人。其中，有相当大的一个比重人口来自于在政治中心机构的工作人员，或是其中的工作人员和家属，或是为政治中心所属机构服务的就业人员和家属。
    北京市的一项工作，是要做好“四个服务”，即为在京的党政军首脑机关开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技和文化发展服务，为市民的工作和生活服务。“四个服务”的第一项服务是在京的党政军首脑机关开展工作服务，但在京党政军机关太多，要做好为200多万中央单位人口的服务不容易。比如，为领导人的安全服务。中国现有的副国级以上领导就有70余位，几乎都生活在北京，加上已退休的副国级以上领导接近200位，仅仅为这些领导人做好安全服务就十分不易。因而，北京的安保任务十分繁重。试想，如果一位副国级领导或在天津、或在上海、或在重庆、或在广东工作，因为副国级稀少，整个城市或整个省只有一位，其安全服务的压力自然减轻不少，其它服务也就有可能更到位，更有特色。
    政治资源过度集中，既有集中的好处，也会有一些资源过度集中所带来的负面影响。将北京作为中国政治中心的功能作适当疏解，可能既有利于更好地发挥北京作为中国政治中心的作用(由于可以享有更好更周全的服务)，也有利于那些疏解出去的功能更好地发挥作用。同时也有利于减缓北京人口、资源等方面的压力，推进京津冀协同发展，特别是河北的发展。
    北京作为中国政治中心的功能如何分解，笔者认为，选择北京周边的一个城市，将全国人大和全国政协机关搬迁到此，将其打造成为中国的议会中心或议会首都。这个城市，应当符合以下两个条件：地理上与北京相隔较近，同时又有很好的历史文化传统。
    北京周边城市中，符合上述条件的最理想的城市是河北保定市。
    保定是尧帝的故乡，春秋、战国时期燕、中山就在境内建都，有3000多年历史。北魏太和元年(477年)分新城县置清苑县，因清苑河得名，系保定设县之始。保定作为京师门户，曾“北控三关，南达九省，地连四部，雄冠中州”，素有“京畿重地”之称。
    保定市始建于元代，保定之名，寓保卫大都、安定天下之意，大都即北京。清朝为直隶总督署，自清雍正八年(1730年)至清朝灭亡(1911年)直隶总督驻此，保定一直为河北政治、经济、文化、教育、军事中心。
    保定与北京地理相近，与北京、天津构成黄金三角。保定市中心北距北京140公里，东距天津145公里，西南距石家庄125公里，直接可达首都机场、石家庄正定国际机场及天津、秦皇岛、黄骅等海港。
    从地理角度考虑，保定与北京距离适中，有一定距离，但不超过两小时路程。将全国人大、全国政协机关设在保定，既有利于全国人大和全国政协更好地发挥作用，同时也有利于保定的发展。以全国人大为例，随着改革的推进，人大常委会代表专职化比例提高，在一个紧邻北京但又相对安静的城市，专心致志审议修订或拟订法律，决定重大人事任免，由于减少了一些过度关注，并提供相对周到的服务，可能更有利于这些机构发挥作用，也有利于带动保定的发展。
    保定虽然毗邻北京，但20多个所辖的县市中，按照2010的相关数据统计还有四个国家级贫困县，围绕京津一带的环京津贫困县，一个重要组成部分是来自保定。
    世界上也有一些国家的行政中心和议会不在一个城市。例如，南非拥有三个首都，行政首都(中央政府所在地)为比勒陀利亚,司法首都(最高法院所在地)为布隆方丹,立法首都(议会所在地)为开普敦。荷兰王国类似。阿姆斯特丹是荷兰王国的首都、经济和文化中心。荷兰的议会、首相府、政府机关、各国使馆及国际法院等机构,则设在西部沿海的海牙。
    将全国人大和全国政协机构迁到保定，既可减缓北京城市的巨大压力，也有利于提升北京城市的效率。试想，仅仅在每年的3月份，有5000多代表参加的两会，前后近半个月时间，北京就要全市总动员，以保证每年两会的顺利召开。两会或多或少会影响2000多万人正常的工作、生活和学习，其代价是高昂的。北京现有的公务员中，其中近半数来自公安系统，但尽管如此，安保的压力仍然巨大。笔者近期在北京市公安系统作“京津冀协同发展报告”中提到，在保定设立中国议会首都，全场学员掌声雷动，因为这样会减少北京在安保方面的巨大压力。也就是说，如果在保定设立一个议会首都，虽然保定的安保压力会提升，但影响面就会小得多。这有利于北京城市总体效率的提升。
    保定由于紧邻北京，将中国的议会放在这里，仍属于大北京范畴，不仅不会影响北京作为中国政治中心作用的发挥，
    恰恰相反，应当更有利于提升北京作为中国政治中心的地位和作用，有利加强京津冀之间的联系，特别是有利于推进保定地区的发展。
    四.借助申办冬奥，推动张家口发展
    北京和张家口联合申办冬奥会，今年7月份已经获得国际奥委会的通过，随着挪威的奥斯陆退出，只有哈萨克斯坦的阿拉木图和北京一同进入两个候选城市行列。2015年7月31日，国际奥委会将在两个候选城市中最终确定主办城市。从两个城市的各自优势和特征分析，北京有很大可能获得2022年冬奥会举办权。
    奥运会是注意力经济。无论京张冬奥最终申办结果如何，都会对张家口的发展提供千载难逢的历史机遇。笔者认为，张家口应借力京津冀协同发展和申办冬奥会，发展成为有特色的绿色休闲城市，向国际城市迈进。北京则应通过京张冬奥会申办，加大与张家口的合作和扶持力度，推动与张家口的协同发展。
    历届奥运会，无论冬季或夏季，都是有一个共同特征，就是借助奥运会的申办和举办，推动城市自身发展。例如，1992年西班牙巴塞罗那借奥运之力推动城市改造，使整个城市发展迈上新台阶。2008年北京奥运会，则是通过举办奥运会，推动城市基础设施迈上新台阶，在北京3000多年城市发展史上，2008年奥运会是一个里程碑的事件。
    为推进京张互动，通过申办冬奥会，推动张家口发展，特提出以下建议：
    一是明确张家口城市的自身功能定位。张家口要做好长远的未来的城市规划，追求适度发展的，功能定位准确的，有特色的城市发展。如何定位张家口的城市功能，或功能多样性需要进一步探讨。就体育休闲而言，笔者建议是将张家口打造成有特色的绿色休闲城市，对推动其城市长远发展的重要意义。
    张家口市区面积不大，全市人口只有400多万，全市面积则有2万多平方公里，比北京管辖的面积还要大。人口少，可借力的东西多，决策更灵活，方方面面的限制少。未来10年，北京、天津两大城市将高度合二为一，同城化特征显著，一个人口总量接近5000万的特大城市呼之欲出。而这对体育休闲、健康休闲需求很大。并且，随着人们生活水平的提升和对健康的更多关注，张家口的体育健康休闲将会吸引人们的注意，形成城市的特色和品牌。很多国际城市，如洛桑也就四、五十万人，规模不大，但很有特色。奥运会形成的注意力经济，能在短时间内推进一个城市的迅速崛起，成为世界著名城市。这次京张联动，如果运用得当，通过申办和举办冬奥会，将极大地提升张家口的影响力。目前迫切需要尽快找准城市定位，进而使城市发展形成特色和品牌，有利于张家口的持续发展。
    二是北京应当加大对张家口的关注度。张家口作为北京的近邻，为北京的发展做出了牺牲。例如，张家口每年给北京提供大量的水资源等，上游不允许建工厂;投资，张家口的财力又达不到，可否通过建立合理的补偿机制，比如生态补偿机制，推动张家口的发展。
    三是动员社会力量参与奥运。为了申办奥运，张家口可以借助历届奥运会的经验，特别是北京奥运会举办的经验，通过组建张(家口)奥集团，吸引社会资金参与。其中，政府的作用，主要是组织者和资源整合的角色。动员社会力量参与奥运，大量的资源、钱款应当来自社会，来自民营企业。政府应当争取由大型民营企业牵头。政府不花钱或少花钱，组建张奥集团。这样一个大型企业集团，应着眼于张家口城市发展规划，着眼于2022年冬奥会的举办。动用社会力量参与奥运会的举办，有利于以平常心办一届常态奥运会。
    四是通过冬奥申办，开展广泛而持久的多方面营销。推销张家口，将张家口的经济、人文等多方面的亮点，实现组团营销，以扩大张家口的影响力和知名度。
    五.对河北贫困地区，实行京津包干，对口支援
    2005年8月17日，受河北省政府委托，由亚洲开发银行主持研究的《河北省经济发展战略研究》正式面世。“亚行报告”揭示了在北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，其中京津以北连片的贫困县区21个，京津以南不连片的贫困县区11个，总面积8.3万平方公里。如果以150公里的直线距离计算，与北京接壤的河北省张家口、承德、保定三市就有25个国家级和省级贫困县，贫困人口180.4万，占全省贫困人口的35.86%。在这份亚行报告中首次提出“环京津贫困带”的概念。在以后近10年的研究中，许多学者将河北省张家口、承德、保定三市的25个环北京国家级和省级贫困县称为“环首都贫困带”。该地区是我国东部沿海地区贫困程度最严重的地区之一，与西部地区最贫困的三西地区(定西、陇西、西海固)处于同一发展水平，有些指标甚至比“三西地区”还要低。上述现象至今并没有破解。
    面对河北如此多的贫困县，要实现京津冀协同发展，北京和天津应当有一份责任和担当，推进河北省贫困县早日脱贫，实现共同富裕。不然，一方面是高度现代化的国际大都市，另一方面是贫困落后的河北农村。这样的局面共存，如何实现共同富裕，打破“一亩三分地的思维”，笔者认为，对环京津贫困带，应当实行京津包干，对口支援。
    北京重点扶持张家口和承德，天津重点扶持保定。也就是，北京对张家口和承德，加大扶持力度，例如加大生态补偿力度，动员社会资本向张家口和承德投资。此外，北京和天津两市，应制订重点扶持计划，动员两市区县政府与贫困带县市互动，实行包干，一对一的对接。当然，是在政策允许范围内，对环京津贫困带实行政策倾斜，重点扶持。京津两市与河北省共同承担起扶持落后地区的责任。目前，国务院京津冀办公室已经成立，如何尽快消除环京津贫困带，国务院京津冀办公室应与三地互动，制订详尽的尽快消除贫困带的方案，其中，京津包干，对口支援，应当是一个重要的选项。
    作者系中国经济体制改革研究会副会长，北京改革和发展研究会会长