贾康：产业政策与供给侧改革

    自己作为研究者，对于“产业政策与供给侧改革”这个问题试做基本看法粗线条的勾画。
    第一个层面，从审题和定义的角度看供给侧。
    一般写论文要有一个导言，或“问题的提出”。把握“产业政策与供给侧改革”的命题，结合现实，我认为在理论密切联系实际的创新上，需要突破过去曾经认为比较成熟、但在世界经济危机之后我们已经明显意识到其局限性的“需求管理”的不足，顺理成章地提出要有供给侧的更深入的分析认识和社会主义政治经济学的学理探讨。中国特色的社会主义政治经济学，也必然要汇入整个人类文明发展过程中关于经济学的探讨和创新。我们特别注重供给侧，也就要努力开掘供给管理和供给侧改革关联于制度空间所必须掌握的学理知识。
    我认为，在供给侧视野之下，产业政策是“理性供给管理”的重大命题。它在经济运行中的产业视角上，要处理区别对待、突出重点的供给侧结构性政策的问题。它的优化，对于中国自有特别的意义，但对于其他经济体事实上也都成为不可回避的问题。这一命题的现实意义，要纳入改革这个概念即与有效制度供给相结合，成为供给侧结构性改革这样一个通盘考虑的组成部分。
    实际上，产业政策和技术经济政策、环境政策，还有中国人已经讨论了多年的“政策倾斜支持机制”等等，是密不可分、息息相关的。我和另外一些在这方面有共识的研究者，在这些年致力于新供给经济学的研究，认为需要在理论创新中对已有的主流经济学的认识成果做一些提升，或者说得再直率一点，反思之后需要补课，克服至今为止主流经济学认识基本框架上的不对称性，关于一些重大的理论、原理的假设条件，也需要升级。比如，我们以往认识范式里的完全竞争假设，有它的意义和启发，不可缺少，但是需要再进一步升级为不完全竞争假设，以更好地对应现实世界的真实情况而提高理论的解释力与指导力。在此视角之下，过去和产业政策相关的理论方面存在的明显不足或者不成型，是可以、而且应该得到新的一轮理论密切联系实践反思之后的矫治与改进的，而且应把政治经济学（或称理论经济学），以及我们过去已经有概念的产业经济学、发展经济学、制度经济学、行为经济学等等来做一个兼收并蓄，力求把它们打通。我们在研究中做了这样的努力，试图集大成式地形成五位一体的一个认识框架，在已经公开发表的《新供给经济学》和《供给侧改革：新供给简明读本》里，我们勾画了这个框架。
    在学理框架下，第二层要说一说怎么看待产业政策的必要性。
    从理论考察和实践印证方面稍微展开，就应该提到三个关键词，分别是“市场失灵”（或者可以称为“市场缺陷”）；“不完全竞争”——这我在前面已经提到了；还有一个就是“赶超战略”。理论上，一般都承认有市场失灵问题——除了个别学者认为这个命题还可以再讨论——我们新供给研究群体是接受这样一个基本认识的。这种市场失灵引出政府干预的必要性，其实在需求管理的框架下已经在这方面有了一个较成型的“反周期”操作，它的理论依据是什么呢？就是需要有必要的国家干预或者政府干预，去弥补市场失灵。但是我们现在有所推进的认识是政府的介入和干预，不仅要处理应对有效需求不足的反周期问题，还需要解决包括在“不完全竞争”假设之下的必须努力提供和优化的政府的政策供给，这个政策供给在现实意义上——理论上也可以论证的，就是要解决不完全竞争中供给优化问题，以及要让政府的政策和市场机制结合好，其中特别需要解决的是政府要发挥应有作用而优化有效制度供给的问题。供给侧的政策供给，和制度供给对于中国的现实意义，是一望而知的。
    在后发经济体的科学决策和政策优化设计全过程里，其实必须把握一个“赶超战略”的思维。中国人的这一战略思维，集中体现为在改革开放新时期确立、现在看起来有可能把路越走越宽的“三步走”现代化战略。这个战略我认为它的精神实质或者它必然要把握的内涵，就是国际竞争合作中间非均衡发展状态之下的从追赶到赶超的全局战略。这方面显然有不同意见的争议。比如我们认为在华盛顿共识里有给人非常重要启发的一些认识，它最初始的理论假设是完全竞争，这可以使我们更好地认识市场“看不见的手”的重要意义，也对接中央三中全会所说的市场在资源配置中总体而言发挥决定性的作用，但是世界金融危机发生之后，不仅是中国这样的发展中经济体，就是像美国这样的发达经济体，无一例外实际上都要解决不得不处理的一系列供给管理的问题，倒推出来的理论上的问题是什么？供给管理这种区别对待、突出重点的操作，一定对应的是不完全竞争，我们的基本结论就是：现实世界的真实图景不是完全竞争，而是不完全竞争，我们需要在进一步讨论问题的时候，把原来的完全竞争假设上升到2.0版的不完全竞争假设，这并不否定完全竞争这个假设在理论上的启发和重要意义，但是要指出它不够用了。在不完全竞争情况下，显然跟分行业考察的差异性是息息相关的，那么再往下当然就要引出产业政策的问题。关于一般竞争行业我们已经有了概念，所谓一般竞争领域是指竞争程度比较完全的那些领域，现实生活里我观察，比如餐饮业、理发业、服装业等等，似乎没有人想给它们施加产业政策，因为没有什么特别的必要性，可以认为这种行业比较接近完全竞争假设所给出的那样一个情况，但是真实世界里其他很多的行业却不行，你不考虑产业政策、技术经济政策等等，是感觉过不去了。
    所以一般竞争行业之外，还有其他的一些不完全竞争的行业，比如有些状态我们可以称为寡头竞争，一个行业里已经形成了几个实际上“大而不能倒”的这种主体，他们在竞争中可以形成一种同谋，甚至有的行业在某些阶段上会出现独家垄断，几乎把竞争因素都排除掉的局面。当然，如果从政府管理当局来说认为需要通过反垄断法来消除这种情况，当然一般认为也是合理的。反过来讲，反垄断法是不是也有产业政策、行业政策色彩呢？可以连同起来考虑。
    如果把市场存在缺陷、政府需要干预的认识所引出的应有理论前提是不完全竞争假设确立起来，研究者面对的任务当然就更复杂艰巨了。比如要想研究供给管理，特别是优化的“理性供给管理”的问题，建模是很困难的，论文发表不出去，而研究工作者必须发论文才能评副教授、副研究员，以后还要评教授、研究员，当然对这样连模型都建不起来的问题，会望而生畏，但这并不表明，我们研究界对这个事情可以放弃研究的努力。
    面对新一轮更复杂的供给侧结构问题突出而产生的研究任务，我认为要紧密结合“赶超战略”的思维。这样的一个战略，我观察和现在林毅夫教授他们非常强调的新结构经济学里的比较优势战略，是有共同点、也有不同之处的。林教授所强调的新结构经济学，还有我们现在表述的新供给经济学，都注重结构和供给侧的问题，这显然是共同的地方；都非常强调有效市场，还要加上有为政府——我们在表述上更多强调“有为”，还要加个“有限”，但是也是大同小异；但在这两个理论框架里的差异方面，我体会林教授他们的基本思路里是认为只要把握好了资源禀赋条件，进而对接比较优势战略，就基本解决了结构优化升级的问题，但我们觉得这还不足。这种比较优势战略有它的适应性，但是也有明显的局限性，它在实际生活里还难以有效地支持我们必须解决的超常规发展，即从追赶到赶超、后来居上的发展问题。比如最突出的是在国际合作与竞争的局面里，走在前面的先发经济体，会源于物质利益驱动而自然要打压后发经济体在所谓比较优势框架之下与它在高端的交易，换句话说，就是中国人现在已越来越多感受到的“花多少钱也买不来，人家决不卖给你”的高端技术，这是比较优势战略的认识框架没法去回应和解决的问题，而对于后发经济体真正实现现代化来说，这又是至关重要的问题。
    所谓“赶超战略”，当然要注意到它很容易走到有偏差的状态，以赶超为名违背客观规律，甚至有“大跃进”，使我们过去得到了非常严峻而惨痛的教训。但是实际生活里“小孩子和洗澡水不能一起丢掉”，要解决中国在落伍之后、以及被其他发达经济体甩下的这一大批发展中经济体摆脱落后状态的问题，所要选择的路径，必然是超常规的，从追赶到赶超的这样一种赶超战略，不可弃而不用，否则中国是不可能在落后以后再重新回到第一阵营的。这种从追赶到赶超的理论分析，我们已经有了一些发掘，很有影响的西方一些学者，包括克鲁格曼等人，都已经涉及一个与后发优势对接的蛙跳模型，我们在新供给研究里，也把这样一种认识对接到以供给侧成功创新支持生产力往上提升，会带来整个经济社会阶跃式发展的曲线，它不是一条看起来直线式的倾斜上扬曲线，而是到了某一点量变为质上一个台阶、然后再到某一个点又可能上一个台阶，所谓分阶段整体跃升式的上扬发展曲线。这种超常规发展，在客观规律的探究方面是很有必要的，不是只限于主观的愿望，因为整个事物的发展就是不平衡的。西方学者也注意到英国超越荷兰，美国超越英国，怎么解释？我们认为这不是简单的比较优势战略能够包容的一个命题，需要比较直率地摆明看法。
    如果从理论联系实际的角度来说，可说到的实证考察还相当多。比如我们观察二战之后的发展过程，日本人的供给管理和产业政策是做得有声有色的，虽然到了它的经济泡沫戳破以后，又有很多的反思——这里面肯定有毛病，有缺陷，但是在40年代后半期、50年代、60年代，至少那个阶段上做的一些事情，现在看起来应该肯定是十分明显地利大于弊，支撑了日本的经济起飞和进入发达经济体行列。我90年代中期曾经在维也纳参加一个国际组织安排的学习，世行的workingpaper里有一个专题（后来我没有看到公开发表），专门讲日本的政策金融、财政投融资，所支持的就是非常鲜明的产业政策方面的重点：二战刚结束，以这种财政投融资——就是政策性的产业重整与发展的融资机制，支持的是重化工业的恢复，即钢铁、煤炭等等，然后很快转为50年代初抓住当时世界市场上的机会，支持日本的造船工业发展，再往后到50年代的后半期，支持的是自动化机械这种社会化大生产流水线及制造业效率提高，然后很快转入所谓“半导体”——现在听到半导体，就知道它后面对接的是信息革命。这种产业政策的支持到了上世纪七八十年代以后，越来越带有对非一般竞争领域里的支持特色，比如最后支持的主要是日本的保障房建设等，但它仍然是可以与市场对接的机制。
    我们再考察一下美国人的实践。在上世纪80年代，那时我还被称为中青年经济研究者——当年风行于全国的《亚柯卡自传》，就是一个非常优秀的美国企业家谈自己怎么救活了克莱斯勒公司，他的那本书读下来给我印象很深的一个说法，是亚柯卡做了这么多讨论回顾以后提出的一个核心观点：重振美国之道就是掌握好industrypolicies——中文翻译为“工业政策”——实际上讲的就是产业政策。这种亚柯卡当时所最为看重的产业政策，我们也可以见于前述日本人发展中的经验总结等等，但是确实没有看见后来的学者把它纳入一个理论框架而把它充分地系统化。但到了这次世界金融危机发生之后，我们不用等待国外学者把新一轮的调控经验做条理化的总结，我们自己应可以从现实出发走到理论创新的前沿位置。
    创新认识的起点仍然是看实践：美国人的调控实践显然跳出了主流经济学教科书讨论的范围，在危机发生之后，关键的节点上，美国人总结不救雷曼兄弟公司而使金融海啸迅速升级为席卷全球的金融危机的教训之后，在后来相对果断地先后动用公共资源注资花旗、两房，一直走到以公共资源注资实体经济层面的通用汽车公司，而走到给通用注资施以援手，就成为美国实际上反危机过程的一个拐点，原来市场上弥漫的恐慌情绪得到了明显的收敛，再往后便进入一个复苏过程。作为世界第一大国，复苏过程中美国当局也运用了几轮量化宽松这样的需求管理手段，但同时做得有声有色、可圈可点的是一系列产业政策、技术经济政策的供给管理措施，这些措施是找不到教科书里的理论支持点或者相对应的较充分讨论的，但是它对于全局的意义一望而知。比如大家都知道的油页岩革命，不仅是在反危机的过程中提振信心和提升景气，
    还实际上影响以后很长远的整个全球基础战略能源的格局；3D打印机，是适应信息化时代对于定制化的需求——成为既要保持社会化大生产的特征，又要解决现在越来越具体的定制化的市场需求和工艺难点方面的一个重大突破；还有我们注意到的“信息高速公路”这个克林顿总统在职时就不遗余力作为第一大重点抓的产业政策，后来又有一轮又一轮的升级，当下的全球信息革命中大家不得不承认美国人是独占鳌头引领潮流；还有我们注意到有“制造业重回美国”，这也是一个非常重要的产业政策实施方略，显然不是简单地重回美国，而是智能化时代的“否定之否定”升级版的螺旋式上升的回归。还有我们注意到在人力资本方面，实际上跟产业政策、技术经济政策息息相关，美国本来就有大家看到的在全球吸引人才的优势，但直到现在还不遗余力地要继续强调引揽全球高端人才到美国来服务。再有就是在一些具体经济增长点上特别明显的“点调控”式的倾斜支持：比如我们知道做事情非常有胆魄的特斯拉的带头人马斯克，他的重点产品之一是电动汽车，且不说其他的什么管道式的高速火车，还有在民间航天方面已经取得的重大惊人进展，只讲电动汽车这个领域里，他是在面临瓶颈期的时候，迎来了美国华裔能源部长朱棣文对特斯拉生产线的视察，跟着很快就有一笔为数可观的美国能源部的优惠低息贷款，去支持他突破这个瓶颈期。后来的发展也不敢说就能一帆风顺，但是可以看得很清楚，特斯拉的电动汽车产品已经在中国布局，而且到中国布局的同时，已经有了中国北京到上海间最典型的长距离高速干道沿线怎么建充电桩的方案，它已经是谋定后动地在市场攻城略地——这些事情后面可看到的政府供给管理的作用，非常值得我们进一步从实践再上升到理论。在这个领域里不客气的说，我们认为实践早已经走在了理论的前面，很遗憾，到现在为止没有看到美国有影响的经济学家、还有他们有影响的经济学文献有任何系统化的总结梳理，来反映美国的这套供给管理实践，但是我认为中国人不必等，我们可以捅破这层窗户纸，可以站到最前沿。
    我们现在要做的事情，不是为了创新而创新，而是确实顺应现实需要，突破经济学的局限性。在新供给经济学的框架下所做的创新，就是要把这种已经有的实践提升到理论，在基础学理的层面要给出观察分析和深化认识，进而就有可能更好地支持我们的科学决策和政策优化。
    中国人自己的实践这方面更是告诉我们，从来就不可能在借鉴学习需求管理的同时，绕过供给管理问题，只不过原来在概念上不够明晰而已。朱镕基同志当年在邓小平南巡之后被小平同志点将在一线主持经济工作，他非常有意识地借鉴了搞市场经济必须有间接调控框架而必须做反周期的机制安排，下决心启动了难度极大的1994年1月1日开始的财税配套改革，在中央银行体系旁边配上了经济性分权的财政体制，这些取得明显成效后，跟着就碰到1997年的亚洲金融危机。1998年第二季度亚洲金融危机在中国的影响显性化之后，他敏锐地意识到必须做过去没有做过的年度中间的预算方案的重大调整，发行长期建设国债，实行总量扩张，这是反周期需求管理首先考虑到的问题。但跟着，便不得不考虑这些长期国债建设资金拿来怎么用？提出六大重点，包括大江大河的治理、病险水库的修复等（1998年那一年大洪水把这个问题提得更加迫切了）；还有铁路、公路、机场等基础设施的升级换代；再有他当时特别关心的实施农村粮食流通体制改革，按照他的思路来做必须在全国建几千万平米的国有粮库这个硬件支持；还有当时已经意识到的农村今后发展必须要有农村电网的改造（以后对接到中央的“新农村建设”方略）；还有房地产业对于国民经济的支柱意义已非常明显了，但房地产业不只是要有市场轨，还必须要有配套的保障轨，所以提出重点之一是经济适用房建设，等等。六大重点到了第二年又必须做出调整，原来说的一分钱也不允许用于加工工业，扩展到长期国债建设资金可以结合着财政贴息等机制，用于大型骨干企业的技术改造以支持国有企业三年脱困。这些处理的都是产业政策问题、供给管理问题。
    到了温家宝总理启动四万亿一揽子经济刺激计划的时候，首先政治家综合判断下属认识决策是“信心比黄金更重要”，不启动不行，跟着的就是这些资金的安排怎么用？主持一连串的国务院常务会议，每个会议讨论具体一个领域、一个行业里到底怎么摆重点、怎么处理结构问题，又是离不开产业政策问题。后来有关部门做了大量调研以后提出的战略性新兴产业，当时列举七大重点，后来我注意到中央专门开了会议之后，文化创意产业也可以认为要列为第八大重点。这些只是一个框架，实际上表明现实生活里不可能回避这样的突出重点、兼顾一般、在重点领域的事项上突破以后带动全局、争取超常规阶跃式发展的问题。从追赶到赶超，才能实现中国三步走最后的“中国梦”愿景。
    这些现实的案例中，还有当年的中长期科技发展规划里内部讨论设立的16个重大专项，当时被称为绝密的大飞机项目，现在不必保密了，这是一个国家依产业政策、以举国之力像“两弹一星”式的操作来寻求突破的具体案例，现在终于看到中国国产大飞机C919已经进入取得适航证的阶段，如果不出意外几年之内会配到各个主要航线上，形成前所未有的国产供给能力，而且中国现在已经接到来自全球的几百架国产大飞机的订单，以后这个数目还会继续上升。这样的供给能力的提升，和前面的供给方案、产业政策的设计及其必须有的优化，显然是紧密联系在一起的。
    从第三个层次看，从必要性接下来就要讲产业政策制定和实施中挑战性的“双刃剑”特征。
    产业政策做得好是追赶-赶超中的利器，搞得不好它会出现失误，而且这种失误往往带有政府介入之后它的失误带来很大冲击力的特点。这方面在理论上，大家都注意到已经有了“市场失灵”之后的“政府失灵”的认识，还有与政府的作为密切相关处理不当就会产生“设租寻租”这种扭曲——政策倾斜处理得好，它是加分；处理不好就是扭曲，就是减分。
    实践中间确实有一些看起来不令人满意、甚至可以称为失败的案例。日本人在自己曾经有很好的发展势头之后，注意到美国的硅谷经验，后来有日本政府强力支持的筑波——一个比较集中的片区，类似于美国比较自然形成的硅谷那样一个高科技区域，是在那边加入政府的政策倾斜支持，有进展，但是显然跟硅谷的成就无法相提并论。并不是说政府强力支持了以后，有很多形式上的创业团队一起努力，就一定能引出合乎意愿的结果。中国的案例也是，大家知道曾经有关部门一致同意，领导人果断决策，必须搞一个家用电器领域扭转大众低端分散投资的成规模主导性的带头项目——从录像机到VCD生产的一个旗舰企业，不要再搞那么多乱七八糟的小游击队，所以集中力量搞了一个华录项目，结果这个项目还没真正按照原来的方案投产的时候，整个市场已经变了，VCD已经被淘汰。这方面还有更复杂的案例，就是前几年的光伏产业。对太阳能当时认为必须努力发展，有“金太阳工程”的政府资金支持，但到底走光伏的技术路线还是薄膜的技术路线，到现在也没争出个结果，而光伏这个发展中，它有一段时间近乎全军覆灭，出现严重的危机。其实不能简单地说就是因为地方政府和企业头脑发热，必须检讨的是好不容易在国内消耗了资源、污染了环境、生产出可以产生清洁能源的光伏电池，为什么不能销在国内市场自己用起来？不是表面上有些人所说的我们就是没有智能电网的配套能力，其实就是在这方面体制的攻坚克难不能突破，已经有的中国的智能电网制造能力不能如愿在这方面升级，以及竞价入网的机制不能真正往前推进，没有使这种太阳能电在技术方面形成一定配套条件再加上金太阳工程资金支持的阳光化补贴，让它跟着竞价入网机制一起解决怎么为国内所用的问题，等等。这套制度安排和制度供给不足，形成了最大阻碍，而不是我们的技术和生产能力的供给真的卡了壳。这些方面都非常值得探讨。产业政策要处理得好，从光伏的案例来看，就不仅是一个政策本身的问题，它还明显牵动着中国“啃硬骨头”的配套改革问题。
    还有一些具体的案例，也可点到为止说一下。比如“能繁母猪补贴”，应该讲它也是一种产业政策。能繁母猪补贴对应于前些年当时领导人特别关心的猪肉价格猛涨危害民生、怎么来增加供给的问题。希望增加猪的存栏供给能力，指定财政部门紧急做方案设计，所形成的很清晰的供给管理方案，是找到作用力最主要的关键点在于增加“中青年母猪”数量，最后把它表述一个文绉绉的“能繁母猪”概念，谁有能繁母猪，就要给予特定的政策支持，即财政资金的补贴，让更多的主体考虑持有能繁母猪。实际生活中，这个政策的扭曲其实很难避免，到了基层，农户散养的这些母猪和公猪的区别，似乎相对容易掌握，哪头猪能繁哪头猪不能繁，那可就更模糊了，特别是基层报上来以后并没有能力去一一核查，以后上报主体胆子越来越大，形成越来越多的弄虚作假，套取补贴利益。此案例显然对于产业政策动不动就可能出现偏差这一点，又给我们留下了深刻印象。
    还有科研经费管理，在某种意义上跟产业政策、技术政策相关。产业技术创新需要有产学研互动，需要有课题研究，包括大量自愿参加的横向课题研究。我国前一段时间有关部门在管理环节上和知识分子过不去，搞得如此繁文缛节、煞有介事、严格细致地加强管理，却是依照完全违背科研规律的官本位标准，行政化原则、繁文缛节取向，现在不得不由中办、国办联合发文来纠偏。当时是病来如山倒，现在病去如抽丝，说是年底之前出细则，我们还得拭目以待，看能不能真正回到符合科研规律的轨道上。这种供给管理、细化管理，搞不好就是非理性的。在学者讨论中我也能理解，大家甚至可以愤愤不平地指斥这种种产业政策都最好不要。但我还是觉得理性讨论不能走到另外一个一概否定的极端。
    所以，小结一下，产业政策在创新事项上如何兴利抑弊，是真问题，对于中国和类似的后发经济体要追赶、赶超——能不能真的实现赶超谁也不能打保票，但至少要追求赶超目标，必须要考虑供给侧管理与改革，以及理性供给管理下如何优化产业政策，这是一种历史性的考验。换句话说，不能因为政策设计可能失误，贯彻机制可能走偏，就完全对产业政策、供给管理弃而不用，那是一种无所作为的状态。应该力求理性，力争做好，积极谨慎，有所作为，这是我在认识上的一个基本导向。当然，这又涉及需要学理支撑的科学决策、优化设计、防范风险、有效纠偏等问题。
    最后一个层面，供给侧改革中产业政策的守正出奇及其机制。
    要把这个问题放在时代大背景下：中国的供给侧改革在优化需求管理的同时应该以攻坚克难的改革，有效的制度供给作为龙头，以结构优化为侧重点，来争取理性供给管理的守正出奇。这个守正就是首先必须坚持：无论怎么讲供给侧结构性改革，必须是承前启后、继往开来，在邓小平的基本路线、大政方针之下，在市场化取向的改革轨道上，来攻坚克难，争取在改革深水区把硬骨头啃下来。市场经济的共性规律是必须遵守的，认识、顺应、尊重乃至敬畏市场规律，后面才能真正把握好三中全会所说的发挥它决定性的资源配置作用。
    但是不要以为守了这个正，把市场经济已有的经验和我们过去已经在市场经济轨道上形成的初步经验拿来解决中国新阶段的现实问题，我们就可以一路现代化了，没有这么简单的事，“守正”之后还必须实现成功的“出奇”，就是以供给侧的创新支撑出来的出奇制胜。这个过程中最需要的创新就必然有不确定性，就可能出现失败风险，但是又决不能放弃努力，必须在守正之后力求实现这种成功的创新。如果真正能够守正出奇，把有效市场和有为、有限的政府优化结合，来解放生产力、释放潜力活力和打造我们新常态由“新”而“入”常的升级版，也就是能带出整个供给体系质量和效率的提高，形成发展后劲，来继续超常规发展对接伟大民族复兴。要把这些落地，实际的问题就是供给侧的改革、理性的供给管理视野之下的这些产业政策，怎么样设计和优化的问题，它们必须跟转轨改革配套，要把握好，不是一个简单的技术性和管理性问题，一定要跟改革中“冲破利益固化的藩篱”结合在一起。通盘考虑形成动态优化的产业政策和技术经济政策，
    它的决策实施、监督、绩效考评、纠偏、问责机制等方面，至少有这样几个要领：
    第一，科学决策方面，首先要肯定要有一个通揽全局的政府发挥公共职能作用的“规划先行、多规合一”的新境界。政府各部门一直不得不做规划，但是我们过去往往规划出来以后扔在抽屉里难以切实执行，它在执行中可行性上受到的约束，又跟我们过去的各部门各自为政、九龙治水有密切关系——发改委有经济社会发展规划、产业布局规划，其他的各个部门也都有规划，包括国土开发规划、城乡建设规划、公共交通体系规划、环境保护规划、科教文卫事业发展规划，财政现在还必须要有中期规划，所有这些规划分头编制，九龙治水便会非旱即涝，各部门在需要互相衔接的方面往往互不买账，拼不到一起，不能有机结合。这个问题要真正解决，当然也是一个难题，但如果大部制改革、扁平化改革真正实施以后，规划的状态上最后是要“规划先行而多规合一”。现在逼出来一个京津冀一体化，就是要强调规划先行、多规合一，三地打破行政区划的界限，合在一起把所有的相关因素统统放在新的一轮京津冀发展的通盘规划里，所有的功能区、交通设施、医院学校、产业园区、宜居城市建设的各种要素，能想到的全部在内，这是靠基层单位、市场主体按“试错法”不可能形成优化结构的，属于全局综合绩效的前置条件。可以说，这也表明政府职能更好发挥作用，在某些领域里其实还必须发挥主导作用。政府牵头的这种顶层规划，当然也涉及现在学术界内大家也注意到的非常尖锐的不同意见的争议，比如周其仁教授和华生教授，都是我非常敬重的学者，他们都学养深厚，但是他们思路是有明显不同的。我的上述说法更多地接引于华生教授在这个问题上的看法，所谓“建筑不自由”不是说绝对无自由，但是现在各国所能走的路，一定是一个国土开发的顶层规划罩着所有的不动产开发建设和所有的建筑物，这是别无选择的大框架。但这里面又需要掌握好必要的弹性、多样性，应给出市场作用必要的弹性空间，防止偏差当然也是非常重要的问题，要根据这个机制一起考虑。规划先行、多规合一之下，政府一定要充分地让专家、智囊、智库发表意见，听取社会公众的意见、建议与诉求，吸收民间智慧，但实话实说，最后还是必须要有一个决策集团来拍板，比如京津冀一体化可能有不同技术路线，专家们提出不同的方案，总得有一个最后走哪个技术路线的决策问题，当年建国之初，梁陈方案迅速被否定，就是没有人能够听得进去这个方案，结果半个多世纪以后才发现这个方案的水平真高，现在社会上问一问，大多数人都认为梁陈方案显然体现了专家里真正的高水平、真知灼见，但是扼腕叹息生米已经做成熟饭。现在新的一轮，又带点儿另外一种梁陈方案的影子特点，在未来的两年多时间，北京所有的管理机构都必须迁出五环落到通州的璐河镇，在那里将有一个城市副中心，又是大兴土木才能解决的一个基本格局问题，希望这次能够被时间和历史检验为比较有水平的决策。这种事情，是我们供给管理这方面结合着产业政策必须有的框架性决策，如果在整个国土上不动产的格局不可能轻易做调整这样一个制约条件下的顶层规划根本不合格，那么产业政策所支持的那些相关的布局，怎么可能优化？这是一个大前提。
    第二，有了规划上的多规合一，后面它的动态优化也还要多轮进行，并加强多重监督。有些相关的具体的产业政策，比如能源政策，通盘规划之后又有必要多轮优化。全中国资源禀赋显然是基础能源以煤为主，而且作为是世界第一人口大国，我们别无选择。煤之外的能源，原油、天然气现在进口依存度高达百分之六十几，不可能再高了；美国的油页岩革命，中国人能借鉴到什么程度现在很难说；原来想进一步发展的水电、核电，现在种种制约之下它们在电力供应中的比重是下降的；我们的风电、太阳能电拼命发展，现在也只占到整个电力能源供应的三个百分点，在可以预见的很长时间内，不可能撑大梁。现在整个社会用的电，80%左右是煤烧出的火电，这个煤怎么清洁化利用，是其他任何经济体和中国相比而完全不可同日而语的问题，对我们形成的压力是在胡焕庸线三重叠加格局之下的非常之局，那么非常之策来自哪儿呢？显然是要有一个高水平的顶层规划带出一系列的产业政策、清洁技术政策，并根据实施情况的追踪分析及时作出必要的动态优化且多轮操作。这方面如果说必须抓住政府要发挥的这个主导功能之外，就还要有阳光化实施的全套的监督制度安排，要严防设租寻租。
    搞政策倾斜区别对待，一定会发生设租寻租。日本总结战后财政投融资经验特别强调的，就是两条：一是专家集体决策，二是多重审计监督，就是尽可能把设租寻租的空间压到最低限度。尤其在不动产投融资这种双轨制格局里，这种多重监督的意义是不言而喻的。我注意到有学者特别强调中国应该取消所有的双轨制，但我个人观察下来，实际上不可能。比如说与房地产相关，有市场轨，一定还要有保障轨，在可以预见的历史时期之内，不可能取消公租房、共有产权房这个保障轨，必然要双轨运行，处理不好就是前一段时间以经济适用房为名生出十几种搞五花八门名堂的很容易扭曲的方式，到现在指导方针上清晰了，就是公租房、共有产权房两种主导的方式，这就体现了一定的进步。金融方面不可能只有商业性金融，必然还要有政策性金融，我们有时候把它称为开发性金融、绿色金融等等，实际上是一个有别于市场轨的大轨道上的不同表述，它们必然要在可以预见的相当长的时间内加入双轨运行，而且政策性金融、开发性金融、绿色金融等，显然是要匹配产业政策、技术政策来做倾斜支持的。掌握得好，就是我们得分，掌握得不好，就是丢分。
    还有第三，就是绩效考评一定要努力发展，虽然很有难度——因为它是超越微观经济主体那个直观的成本效益分析眼界的，还要加上综合效益、长远后劲、社会经济的正负外溢性这些复杂问题，但是我们必然要作这方面的努力。在供给侧管理、供给侧改革这个方面，对其复杂的结构问题，现在我们可能很难拿出一个量化模型，但至少先要拿出个理论模型，再由粗到细争取对它做出量化上进一步的把握。
    最后第四，显然还要有纠偏和问责机制。既然是要走阳光化的现代化之路，既然要全面依法治国，那么这个纠偏和问责显然也是要在全面法治化框架下通盘设计的，这里面当然不应该排除有奖也有罚，必要的奖励机制与问责机制，应该是结合在一起设计的事情。
    已经占用大家很多时间，这些粗浅的看法汇报出来请各位批评指正，谢谢。
    王勇：开始时贾老师提到新结构经济学和新供给经济学他们的异同点，非常受启发，其中您对新结构经济学的一个批评是说它主要侧重于比较优势，禀赋结构，的确是。您提到像中国怎么赶超，有些就是想买的技术外国人不卖给你，这里面的确涉及到很多其他需要思考的问题，特别到了中等收入阶段，作为一个国际性的大国，这个时候在林老师的理论框架里除了禀赋结构还是有软的基础设施和硬的基础设施，软的基础设施就是制度，这里面还是需要进一步探讨。我非常同意您的看法。只是这样一个补充，没有什么具体的问题。
    贾康：我接着王教授这个再谈一点自己的体会。林教授他显然也特别侧重了制度问题，他也反复强调他原来说的中国还应该有20年8%左右的发展的潜力是有前提的，就是要以制度改革和结构优化，才可能达到这样一个中长期发展平台。但是在这里面如回落到他现在已经展开的从资源禀赋推到比较优势方面的框架，总是觉得他还不能回应我前面提到的中国的资源禀赋以煤为主到底怎么对接这个比较优势战略呢？我跟美国人讨论过，美国人说你们现在这么有钱，你买我们的清洁技术多好？我说我们了解美国的清洁技术在煤这方面并不世界领先，美国的油页岩跟中国矿藏的情况可能又大相径庭，我们现在能够切入做事是的不能等你那边再发展出什么煤的清洁技术，也可能你们没这个刺激多少年也出不来这个技术，我们只能寻求自己赶快在煤的清洁技术方面实现突破。在煤的清洁利用方面按照比较优势，可能首先不是它不卖给我们的问题，至少首先就是它手里没有我们要用的技术的问题，可能全世界都没有能对应中国这样一个基础能源结构的高端技术。如果说，再设想如果它真的手上有那种非常好的高端技术，它会不会也像我们过去碰到的情况，迟迟不肯卖给我们，又是另外一个问题。所以，这个时候要掌握主动，中国要从追赶到赶超，我们从这个角度观察就是比较优势战略不够用，并不是它不能用，它可以适应很多的中高端以下的那些具体的问题和产业领域，但到真的关键性的类似于中国基础能源格局以煤为主怎么样有非常之策来破解非常之局，比较优势战略似乎就没有多少突破性的能力了。这也是比较直率地说出看法。
    左学金：贾康学长经常看到您的高论，我很多是赞成的，今天您谈这个问题我想归根到底还是政府和市场的关系问题，特别在中国当前的形势下我们到底是要加强政府对经济的干预还是政府干预过多。我提两个问题，第一个问题，能源的问题，从一个视角可以用产业政策来做，比如刚说到的太阳能为什么中国没有市场需求，主要是我们没有政策。但是另外一个角度也可以从消除外部性来说，比如我们每消费一吨煤要产生多少环境的破坏，我们愿意付多少社会成本来买走这个破坏，消除这个破坏。我们可以从这个角度对使用煤加环境税，这就很简单，这也不用政府太多的干预，加了环境税适当就可以解决了，这是一个思路，很多外部问题是可以通过消除外部性来解决，不一定要通过一个政府行政干预的产业政策。这是我第一个问题。
    第二个问题，我们现在的供给侧改革，我感觉最大的问题是我们公共产品的供给侧既没有效率，也不公平，这个大家看得很多了。比如我们养老金非常不公平，大家已经呼吁很久了，中央也表示要改革，但是一直改革不起来。我们最近开了医疗卫生大会，我们的医疗可以说医患矛盾重心上移到如此程度，今天我经过一个医院就堵车了，一个号要卖几千块钱也是全世界很少见的，这也是我们政府高度干预的一个结果。当然，还有义务教育，我们义务教育公平性非常差，我昨天说的义务教育我们要创新，20年以后我们没有人力资源，没好好教育我们的孩子。这些问题我感觉我们现在供给侧改革不谈公共产品，公共产品很少纳入供给侧改革这个视野，但是我感觉要去产能、去库存，你首先要有好的社会保障你才能把僵尸企业关掉，如果社会保障很成问题一关大家就上街了，这些问题我想听听您的看法，公共产品的供给侧改革我们到底有什么重大的想法，从供给侧改革的角度。这样两个问题。
    贾康：谢谢左教授。左教授是我非常敬重的兄长，回忆起来80年代那时候到匹兹堡大学做访问学者，是左教授和当时的美国方面主管到机场接的我，非常感谢左教授。
    左学金教授这两个问题也非常重要。第一个问题是这样，在咱们产业政策这方面如果简单的以行政干预这个思路来做，肯定是要出毛病的，我前面提到的很多产业政策它的贯彻实施的机制问题就是要努力的以经济手段、规范的参数方式来发挥作用。现在如果具体说到比如在煤炭等等的清洁利用方面，逼着大家节能降耗，开发有利于清洁低碳发展的工艺技术和产品，显然应该有一个规范的税收因子，就是左教授说的环境税，以及有些人所说的我们可以借鉴欧洲人现在的碳税概念，但确实，这个事情在操作部门来，说就变成“简单的思路很不简单”了，内部讨论里最极端的说法，碳税是敌对势力用来打压中国的一个具体方式，我们绝对不能接受碳税的概念。我当然是不同意这个观点，但是怎么把它加进去呢？现在社会上方方面面，大家一提到税都是非常厌恶，只能提减税。
    左学金：降增值税，降所得税。
    贾康：对，应该是争取“双重红利”，但怎么样说清楚我们环境税、碳税增税方案的旁边，我们降什么税？但现在正在降这个税的方面已经有了营改增，终于推出全面的覆盖方案，以后还有一大堆的很具体的企业方面的不满，需要给出细则做处理才能处理好的问题。
    在环境税和碳税方面，有待于再一轮通盘设计。税制改革现在提到的六大任务里有一个环境税，现在只敢提到费改税，就是负担不变，但是把费的形式改成税的形式，下一轮还应该按照左教授刚才提到的思路，在配套的情况下考虑怎么把这个税收因子的份量提升起来，当然在宏观税负方面在哪些地方可以减税，怎么能对社会交代过去，让企业和民众可接受，那是一个通盘设计的问题，这个思路显然是非常重要的，也带有攻坚克难的特点。
    第二个问题是在公共产品供给方面。大量的公共产品是准公共产品，某些纯公共产品如果打到准公共产品的那个包里去，采取连片开发或者打包开发的方式，也是可以一并处理的。这方面最新的机制就是供给侧改革里一个非常重要的我们称为制度供给的伟大创新的PPP，左教授您可以在网上搜搜相关的学术文献，案例已经很多了，但是这方面方兴未艾，也有很多社会上的疑虑和风凉话我们可以继续探讨。
    贾康：时间关系，只能就此打住，感谢各位，谢谢大家！
    （本文为贾康先生2016年8月21-22日在北京大学、复旦大学联合举办的产业政策研讨会上的发言）