荆棘：为什么需要产业政策？

    核心要点：
    ■ 产业政策比其他经济政策能够更有针对性地干预社会再生产过程。作为政府调控经济的重要手段，产业政策不仅要发挥弥补市场失灵、熨平经济周期等方面的作用，而且要促进科技创新和产业结构升级，推动经济朝着更高质量、更有效率、更可持续的方向发展。
    ■ 我国是一个发展中国家，长期处于社会主义初级阶段，面临着赶超发达国家、建设社会主义现代化强国的历史重任。同时，我国加快完善社会主义市场经济体制的任务也十分艰巨。无论是从理论上说还是从现实上说，要想在较短的时期内完成国家现代化和市场化改革这两大历史重任，单纯依靠市场的自发力量是不可能做到的。必须在充分发挥市场作用的同时，依靠国家有效的战略进行引导和组织调节。产业政策是其中的一个重要工具。
    ■ 我国是社会主义国家，经济发展不能简单追求利润最大化，而是要体现以人民为中心的发展思想和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。贯彻这些思想和理念，不仅需要财政政策、货币政策等总量政策，还要有中观层面的结构性政策，让保障人民长远利益和根本利益成为产业发展的根本方向。
    ■ 我国产业政策依托的是中国特色社会主义微观经济基础，即公有制的主体地位和国有经济的主导作用，国有企业作为保障人民共同利益的重要力量，能够紧紧围绕服务国家战略，有效落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，保证产业政策真正落地见效。
    ■ 要按照全面深化改革总体部署的要求，进一步把准产业政策的作用方式。制定和实施产业政策要有利于市场在资源配置中决定性作用的发挥，有利于营造公平竞争的市场环境，让各个市场主体平等感受到产业政策带来的红利。
    一段时期以来，有关产业政策的争论成为了社会舆论的热点。有人认为，经济发展有产业政策才能成功，发展中国家追赶发达国家必定要用产业政策；也有人认为，由于人类认知的局限性和激励机制的扭曲，产业政策注定会失败，进而主张废除任何形式的产业政策。党的十九大立足新时代，提出了建设现代化经济体系的新任务，并在深化供给侧结构性改革、加快建设创新型国家、实施乡村振兴战略、实施区域协调发展战略等方面作出了新部署、提出了新要求。如何正确认识产业政策，是我国在全面建设社会主义现代化国家新征程上绕不过去的问题，迫切需要我们站在我国发展新的历史方位上给出明确的回答。
    一、产业政策是推动经济发展的重要工具
    产业政策的基本思想发端于工业社会初期，它是国家为了实现一定的经济和社会目标而对产业形成和发展进行干预的一系列政策的总称。历史经验表明，尽管各国的经济发展模式千差万别，但在推动经济发展的过程中都离不开产业政策这个重要的工具。
    制定和实施产业政策是世界各国的惯例。产业政策广泛存在于市场经济发展的各个时期，尽管不同国家在不同发展阶段运用产业政策的形式不尽相同，但没有一个经济体能够完全抛开产业政策。以美国为例，其通常被认为是一个自由放任、从来没有产业政策的经济体，但回顾美国两百多年的经济发展史，产业政策从未缺场。1791年，美国首任财政部部长汉密尔顿向美国国会提交了涵盖钢铁、铜、煤、谷物、棉花、玻璃、火药、书籍等众多产业的制造业发展计划，开启了美国政府通过产业政策推动工业化的篇章。从大萧条的应对到二战后的全面复苏，美国的产业政策边界大大扩充，并通过了美国农业调整法、美国产业复苏法等一大批与产业政策相关的法案。进入21世纪后，美国为维护其全球创新领导者地位和改善企业竞争力，大量使用产业技术政策和产业组织政策，2015年仅美国联邦政府层面的研发支出就高达1323亿美元。
    产业政策是各国指导经济发展的重要手段。产业政策比其他经济政策能够更有针对性地干预社会再生产过程。作为政府调控经济的重要手段，产业政策不仅要发挥弥补市场失灵、熨平经济周期等方面的作用，而且要促进科技创新和产业结构升级，推动经济朝着更高质量、更有效率、更可持续的方向发展。以德国的“工业4.0”计划为例。作为德国《高技术战略2020》的重要组成部分，“工业4.0”计划最大限度地整合了官产学研及社会组织的研究和创新资源，通过推动制造业和信息通讯技术深度融合，使工业的智能化水平达到全新高度，促进了生产技术、生产组织方式的演进和企业管理复杂工艺能力的提升。“工业4.0”计划的实施，不仅带动了德国国民经济体系的全面智能化，而且维持和提升了德国既有的产业竞争优势，确保德国在新一轮科技革命和产业变革中占据一席之地。
    实现成功赶超的背后必有产业政策的支撑。在世界经济发展史上，无论是英国赶超荷兰还是美国赶超英国，也无论是二战后日本和西欧迅速完成经济重建，还是一批发展中国家摆脱殖民统治后实现经济快速发展，其中都不乏产业政策的身影。后发国家由于初始条件落后，其所面临的赶超任务很难通过自发演进的方式实现。政府需要运用产业政策加速国内资本的积累，推动关键部门和重点企业迅速扩张，以尽快形成具有世界先进水平的生产能力。以韩国为例，在1962年开始的“一五”计划期间，韩国政府以钢铁、石油化工、机械工业为中心，重点建设重化工业，并把中小企业转为出口工业，实行专业化、系列化。“三五”和“四五”计划期间，又进一步支持电子、造船、汽车等工业部门的发展。在这些产业政策的促进下，韩国经济发展迅速，从1962年到1979年，国民生产总值年均增长9.3%，成功跻身发达经济体行列。
    二、产业政策是我国经济发展的重要支撑
    改革开放以来，我国用不到40年的时间从一个贫穷落后的国家，一跃成为世界第二大经济体和第一制造大国，以航天、铁路、电力、通信等为代表的众多产业达到世界领先水平，人民生活水平显著提高，国际竞争力不断增强。这些历史性巨变背后，都有产业政策的支撑。有效制定和运用产业政策，既是我国国情的必然要求，也是我国制度优越性的集中体现。
    我国是发展中大国，实现国家的现代化需要产业政策的引导。我国是一个发展中国家，长期处于社会主义初级阶段，面临着赶超发达国家、建设社会主义现代化强国的历史重任。同时，我国加快完善社会主义市场经济体制的任务也十分艰巨。无论是从理论上说还是从现实上说，要想在较短的时期内完成国家现代化和市场化改革这两大历史重任，单纯依靠市场的自发力量是不可能做到的。必须在充分发挥市场作用的同时，依靠国家有效的战略进行引导和组织调节。产业政策是其中的一个重要工具。以装备制造业为例。一个时期以来，我国高端装备制造受制于发达国家，成为制约我国经济发展的瓶颈。我国作为一个发展中的社会主义大国，不可能用金钱和市场换来现代化，必须实现重大技术装备的自主研发和自主制造。从2005年开始，我国实施了振兴装备制造业的产业政策，制定了重大技术装备研制和重大产业技术开发专项规划。当时支持的产业，包括百万千瓦级核电机组、特高压交直流输电、大型薄板冷热连轧成套设备、大型集装箱船、高速列车等几十个门类，现在都已达到世界先进水平，成为了装备制造业的“中国名片”，有力提升了我国制造业整体水平。
    我国是社会主义国家，实现以人民为中心的发展需要产业政策的保障。实现什么样的发展，是与社会制度的性质紧密相连的。在资本主义制度下，人们的生产和生活屈从于市场自发力量的统治，经济发展完全受垄断资本掌控。我国是社会主义国家，经济发展不能简单追求利润最大化，而是要体现以人民为中心的发展思想和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。贯彻这些思想和理念，不仅需要财政政策、货币政策等总量政策，还要有中观层面的结构性政策，让保障人民长远利益和根本利益成为产业发展的根本方向。党的十八大以来，为使人民群众在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续取得新进展，我国在与百姓生活息息相关的住房、就业、健康、养老等领域出台和实施了一系列产业政策，为保障和改善民生作出了重要贡献。例如在保障性住房建设领域实施三年行动计划，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区1800万套，农村危房1060万户，并同步规划和建设公共交通、水气热、通讯等配套设施，使千百万居民的住房困难问题得到解决，家庭生活明显改善。
    我国具有独特的制度优势，具有充分发挥产业政策积极作用的条件。西方资本主义国家的产业政策由于其制度局限性，实施效果往往大打折扣，这是导致西方主流经济学家质疑产业政策的一个重要原因。我国的产业政策与中国特色社会主义制度紧密结合在一起，具有西方资本主义国家产业政策难以比拟的制度优势。首先，我国产业政策是中国共产党领导下的国家经济治理体系的重要工具和抓手。中国特色社会主义的最大优势在于党的领导，党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，最大限度地保证了产业政策的整体性和连贯性。其次，我国产业政策体现的是“有效市场”和“有为政府”的辩证统一，能够达成发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的最大公约数，保证产业政策的有效实施。最后，我国产业政策依托的是中国特色社会主义微观经济基础，即公有制的主体地位和国有经济的主导作用，国有企业作为保障人民共同利益的重要力量，能够紧紧围绕服务国家战略，有效落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，保证产业政策真正落地见效。
    三、精准定位产业政策的大方向
    产业政策是产业结构塑造和改革发展的风向标。在这种“靶向效应”作用下，产业政策极大地促进了我国经济发展和结构提升。不可否认的是，我国也出现过一些不成熟的产业政策，带来了诸多负面效应。例如，有些“大水漫灌”式的强刺激手段导致过度投资，促成和加剧了产能过剩；有些选择性产业政策不能精准甄别不同企业的具体情况，抑制了市场竞争优胜劣汰的机制，等等。这些问题是我国构建现代产业体系过程中不可避免要经历的“阵痛”，我们应当正视并深刻总结其中的经验教训。如果产业政策的制定脱离具体国情、违背经济发展规律，不仅无法发挥合理配置资源、优化产业结构的作用，甚至可能阻碍一个国家的现代化进程。这样的例子，在世界范围内有很多，我们必须引以为鉴。
    正视产业政策实施中存在的问题，绝不意味着要否定产业政策存在的必要性和重要作用。产业政策之争的背后，是如何看待政府在社会主义市场经济中的作用问题。刻意夸大产业政策存在的问题，一味宣扬“市场力量无穷，政府眼光有限”，把政府作用和市场作用绝对地对立起来，必将坠入新自由主义理论的陷阱。事实上，产业政策的制定和实施，并不意味着政府要替代市场作用，有效的产业政策，应当契合党的十九大提出的“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的要求。这其中的关键，在于明确界定什么情况下该由市场配置资源，什么情况下该用产业政策促进结构调整和产业提升；在于政府更加主动地认识和利用市场经济规律，更加科学地驾驭市场经济。
    站在新的历史方位上，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。建设现代化经济体系的新任务，迫切要求加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。实现这样的目标，需要将发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用有机统一起来，对产业政策进行精准定位。一是要精准把握产业政策的功能定位。产业政策成功与否的关键在其功能定位。要厘清政府与市场的边界，找准市场功能和政府行为的最佳结合点，让产业政策既承载国家调控目标，又承担市场培育的重任。二是要精准把握产业政策的制定方向。必须牢牢把握适应和引领经济发展新常态的大逻辑，深化供给侧结构性改革，把改善供给结构和培育新动能作为制定和实施产业政策的根本方向，把产业技术政策作为产业政策的重要内容，采取综合措施形成鼓励创新的有效激励。三是要精准把握产业政策的作用方式。要按照全面深化改革总体部署的要求，进一步把准产业政策的作用方式。制定和实施产业政策要有利于市场在资源配置中决定性作用的发挥，有利于营造公平竞争的市场环境，让各个市场主体平等感受到产业政策带来的红利。