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会员注册近20年来，在内地大部分地区尤其是欠发达地区基本公共服务供给不足和分配不平等加剧的情况下，西藏地方政府却保证了农牧业生产支持系统的正常运转、加强了对基础教育和基本健康服务的公共投资、并保证了对弱势群体的重点救助。这其中的主要原因一是在于，大规模的外来援助使得当地政府具有执行公共职能所必需的财政资源；二是由于外在的监督促使地方政府保持足够的政治意愿，向低收入群体提供廉价或免费的基本公共服务。这实质上是一种投资取向的收入再分配，无论在短期还是在长期内，都有助于减少市场机制运行带来的经济不平等，或者说有助于缩小地区之间、行业之间和社会群体之间的经济差距。
关键词：西藏 公共服务 农牧区发展
迄今为止的市场机制运行实践和相关理论表明，公共安全、生态保护、基础教育和公共卫生服务一类的公共产品和服务的供给，属于市场失灵或曰市场不可能有效率地配置资源的领域。经典的解释在于，私人生产者难以向所有受益于这类产品和服务的个人收费，也就是说难以通过市场交易获得其全部应得的收益，故而缺少足够的激励来满足社会需求。为此，需要政府承担规范、筹资乃至直接 提供某些服务的责任，以促使这些产品和服务的供给达到社会所期望的水平。此外，市场机制的运行会使资产、信息和知识技术拥有水平不同的个人产生巨大的经济差距。即使一个社会具有充足的公共产品和服务供给，那些陷入贫困的群体往往也难以分享与其他群体同等的公共产品和服务[2]。因此，为了缩小不平等程度，政府除了采取累进税制和社会救助等常规性收入再分配措施外，还有必要实行投资取向的收入再分配。也就是说，通过专门的制度安排，使贫困人口得以享受公共产品和服务，例如基础设施、初等教育和基本健康服务，等等。这样的资源分配，将有助于提高贫困人口拥有的物质和人力资本水平，有助于他们从根本上摆脱贫困，从而也有助于校正市场机制运行的结果。
无论从克服市场缺陷还是从降低经济不平等程度的角度来看，由政府介入公共产品和服务的供给都是为了满足公共需求。虽然这并不意味着该领域排除私人部门、非政府组织和社区的参与，但此类产品和服务的供给无疑属于一个不同于市场的领域即公共领域。在这里，决定资源分配目标的是社会价值，资源配置过程因而本质上是一个政治决策过程[3]。一个社会对贫困群体和欠发达地区施以援手，其中不仅蕴含着改善全体成员基本生存和发展条件的社会目标，而且具有促进社会稳定、维护民族和睦与国家统一的作用。
在我国的计划经济时代，几乎所有资源都由公共部门分配，政府干预公共产品和服务的供给可以说是自然而然的事情。尽管那时财力薄弱，但全国上下对平等的强烈追求，使整个国家在低收入水平上实现了基本公共服务的普遍供给和对弱势群体的重点援助。在向市场经济转型的过程中，一些本应早日市场化的领域曾长时期地维持行政垄断，例如银行保险和电信；一些不可市场化的领域却被推向市场，例如基础教育、农业技术推广和基本健康服务筹资。结果，在国家财力明显增强的情况下，那些短期难以见效的基本公共产品和服务不仅投资不足，而且分配不均等程度加大。对此，通常的解释是财政分权化改革以后地方财政困难。
然而，当基本公共服务长期供给不足以至于酿成危机的情况下，却总能促成决策群体痛下决心采取措施，譬如特大洪灾之后的生态保护工程、SARS疫病之后的公共卫生体系重建和特困群体医疗救助项目，等等。如此看来，当今中国基本公共服务的供给水平既由可供支配的财政资源决定，又取决于政府的政治意愿。这一点，在西藏案例中得到更加形象具体的反映。与内地其它欠发达省/区相比，西藏由于一直享有中央政府的大规模援助而财政资源相对充裕，而援助本身就显示出中央政府改善当地人民福利的政治意愿。至于地方政府的政治意愿，则是在向贫困人口传递援助资源的过程中表现出来的。有鉴于包括贫困人口在内的低收入群体集中在农牧区，我们主要通过观察农牧民所获得的基本公共服务，判断地方政府在这一领域的努力程度。以下将首先说明农牧业支持系统在实现藏族农牧人口食品保障方面的作用。其次，重点考察那些直接改善人力资源状况和农牧户福利的公共服务。最后，从缓解和消除贫困的角度，探讨通过创造非农就业机会增加农牧民家庭收入的可能性。
文中的信息主要来源于三个方面：第一，公开发表的统计数据和文献；第二，政府决策文件、政府职能机构的工作报告、政府与企业的合同、上下级政府之间缔结的责任书、公共服务机构的简报等近期原始资料；第三，2003年7-8月本课题组在西藏调研期间与各级政府官员的座谈、对基本公共服务供给机构和其它国有单位的访问、与调研地区村委会成员和农牧民家庭成员的交谈、对本地和外来企业家、做工者和商人的访谈。
农牧业在西藏国民生产总值中约占1/3强，容纳劳动力约100万人，将近占西藏本地总劳力的80%。这部分劳动者虽然或多或少地从事兼业活动，但其主要收入还是来自家庭农牧业。而且，农牧产品中的绝大部分都直接进入家庭消费，能够作为商品出售的产品剩余极其有限。到2000年，食品消费在农牧民家庭总消费支出中还将近占到80%。[4]正是这些现象，赋予西藏农牧业生存经济的特征。农牧业的意义并不仅仅在于它是一个经济部门，对于以此为生且又构成西藏人口大多数的藏族居民来说，它还意味着是一种生活方式。因此，农牧业的发展不仅有益于大多数藏族居民的食品保障，而且有可能提高他们的家庭收入。从这个角度来看，促进农牧业发展的公共政策必定有助于改善藏族人民的福利。
农牧区人口聚居的村庄，至今依然是藏族基层社会之所在，也是其他民族的外来农民工极少介入的领域。上个世纪50年代以来，对农牧区藏族基层社会影响最大的因素，是从中央到地方的社会经济制度变迁，以及中央政府通过地方政
府和新兴社会经济组织对农牧业生产的持续投资[5]。此间值得特别关注的重大制度变迁，包括50年代末60年代初废除农奴制、70年代中期建立人民公社、80年代中期农牧户自主经营取代公社制（农区土地归户使用、牧区牲畜归户私养），以及90年代中央政府针对西藏发展制定的特殊优惠政策和对口支援方针。
最近50年期间西藏农牧业的发展，可以说是这些制度变迁和公共投资效果的一个反映。图1-3显示，此间农牧业既有总量的扩张又有集约程度的强化。这在种植业，表现为耕地总面积的增加和复种指数的提高；在畜牧业，表现为牲畜总头数的增长和出栏率的上升。以2000年的指标与1952年的相比，全自治区的耕地总面积从16万公顷扩大到23万公顷，复种指数从0.82提高到1.0，粮食平均亩产从200斤以下增加到600斤以上。此间牧业生产指标至少都翻了一番，牲畜总头数从974万头增加到2266万头，牛羊出栏率在最近20年分别从5%和12%提高到15%和26%。[6]
特别值得注意的是，从90年代后期到现在，农牧业产量和集约化程度一直保持在近50年来最高水平的发展平台上。这一发展势头，与政府从90年代初就不断强化的农牧业公共投资和公共服务密切相关：
第一，中央和自治区政府每年支出将近3亿元[7]，投资于农牧区综合开发项目。这其中，改造低产田、修建水利工程和改良草场等基础设施建设项目的直接作用，就在于增强农牧业抗灾能力和提高生产率。
第二，地方财政一直支持着农业技术推广和动植物防病免疫服务系统的正常运转。以乃东县为例，全县总人口大约54000人，其中农牧业就业者总计15700多人。2003年县财政支农（包括水利）资金总共有70万元，假定分摊在每个农牧业就业者身上，每人将近45元[8]。乃东县的行政村至今保留着村级农业技术员、牲畜疾病预防员（当地称作兽防员）和护林员的设置，这些农牧民技术员每年都去县里和镇上接受免费技术培训。除此而外，自治区、地区行署和乃东县财政还分担防治农作物病虫害和牛羊免疫的费用。通常的情况是，农药由县农牧局发放并组织村农技员统一喷洒。县兽防站每年至少组织2次牲畜疫苗注射，由村兽防员对全县5万头牛和10万只羊注射疫苗。疫苗价格为牛群疫苗2元/支，羊群疫苗1.5元/支，仅此一项就相当于政府每年为农牧民分担牧业生产成本约50万元左右。在牧区，例如地处藏北高原的当雄县，畜牧局除了提供牲畜免疫服务，还免费向牧民发放兽药，专治牛羊痢疾。有鉴于某些农作物病虫害和牲畜疾病的传染性质（外部性），动植物防保支出的作用并不仅仅是直接减轻农牧民的经济负担，而且还在于有效维护农牧业生产安全，从而为全体农牧民提供食品保障和收入保障。这对于住在边境地区的农牧民尤其重要，因为个别牲畜往返越境的事情常有发生。据亚东县边境地带的村民介绍，统一防疫制度使得中方这边的牛羊极少流行传染病，相邻的不丹和印度由于缺少这个措施，它们那边的牲畜常会因病死亡。
第三，社区（行政村）与政府合作维护农牧业支持系统。村级生产服务是公共支持系统的基础，也是农牧民最需要和最经常利用的公共服务之一。因此，农牧民兼职技术队伍的组织和发展可以说是村民获得便捷而又可靠的服务的一个组织保证。为了维护这支队伍，有的县采用财政直接发工资的办法。例如，当雄县对全县医术水平不一的212名民间兽医每月发放200到800元不等的工资[9]。有的村委会财务状况相对宽裕，便对村里的农牧业服务人员给予补贴。以乃东县克松村为例，在每年年终村财务结算的时候，村委会根据农技员和兽防员等人为村民提供公共服务譬如动植物防保服务的天数，按每个工作日5元的标准发放劳务补贴。虽然这在当地还不及普工工资的1/2，却因为包含着村民的期望而能够有效激励农牧民技术员尽职尽责地为全体村民服务。当然，在我们调查过的村庄中，多数村庄的公共服务都还达不到克松村这样的水平。事实上，乃东县作为西藏最早建立人民公社的地方，不少行政村至今还保留着集体主义的传统，村民也有较强的社区归属感。这对于面临社会经济转型的分散小农，无疑是抵御自然风险和市场风险的一种宝贵组织资源和文化资源。
第四，政府与农牧民合作防灾减灾。青藏高原气候多变、自然灾害频仍。据历史统计，从1816年以来的180多年中，平均每3年就有一次雪灾[10]。此外，冰雹也时有发生，在河流众多的地方还有水灾出现。因此，农区财政支农资金中包括防雹经费，主要花在用大炮化解雹灾上。牧区地方财政有饲料储备资金， 例如当雄县宁中乡政府，每年支出2万元左右收购青草，晒干储藏，雪灾来临之时平价出售给牧民[11]。牧业户不仅储备饲草，而且多数家庭至少还存有一年的口粮。灾情发生时，除了政府的救济措施外，灾区的牧民还采用去非灾区牧场放牧的办法来减轻损失。这种民间互助方式历史上就存在，目前之所以依然可行，也许还与草场没有分配到户有关。至于应对水灾，通常的办法是修筑堤坝。然而即使是乡里的小河堤，建筑成本也远远高于牧民的经济承受能力。譬如宁中乡的河堤，修筑起来需要投资30万元。但是全乡牧户不足800，2002年的户人均纯收入才2000元，无论如何不可能筹资抗灾。当雄县的作法是畜牧局负责资金和机械投入，各行政村组织村民出义务工，政府和民众共同投资堤防工程。
第五，中央政府对西藏农牧民一直采取休养生息的政策，例如免征农牧税。乡村干部只是提供服务，却没有索取资源的任务。其结果不仅是支持了藏族农牧民支持，而且还增强了农牧民的社区认同感。例如，传统节庆活动如今多为村委会组织。我们曾在工布江达县看到村民庆祝望果节，每家每户携带自制的青稞酒和食品，聚在一起载歌载舞，一醉方休。试想如果他们有内地农民那么沉重的税费负担和高昂的生产成本，这种田园快乐恐怕就会大打折扣。
上述公共支持加上经济改革中农牧民获得自主决策权所激发出来的生产积极性，促成了最近15年来农牧业的连续增长。其直接效果，是农牧区有了充足的自产食品供给。2000年，自治区内18个贫困县的农牧业产出达到人均粮食415公斤、油菜籽19公斤、肉类64公斤、奶类73公斤[12]。然而食品供给充足并不必然导致所有农牧民家庭都有食品保障。“食品保障”，是指个人或群体在任何时候都能获得为维持生命健康和活动所需要的营养。为此，一个国家或地区就不仅需要有充足的食品产出、便捷的运输分配和稳定的市场供给，而且还必须使全体居民具备获得食品的途径或支付能力[13]。
对于生产和支付能力薄弱的贫困户，西藏各级政府除了通过以生产投资为主的扶贫计划予以援助外[14]，还辅之以救济措施。对此，笔者在拉孜县吉角村调研中遇到的案例可以用来做进一步说明。吉角村是个纯牧业村，由于气候变暖雪线上升而搬迁到海拔5000米的高地。村里所有的搬迁房都由政府出资修建，贫困户每年还能得到救济粮。例如牧羊人旺堆夫妇有5个小孩，放牧130只羊。2003年用20只羊换青稞（1只羊：132斤青稞），所得粮食不够吃，于是从民政部门领到救济粮900斤度过难关。
在自然条件相对优越的河谷地带和高原草场，绝大多数农牧户的食品保障已经不成问题。除了自家食用和为了调整食品结构而交换的农牧产品外，农牧民家庭的剩余产品量逐年增长。近5年来，全自治区每年有7000 -8000万斤粮食入库，2003年库存粮已达5亿斤。这种现状虽然由产品质量差但政府依然保价收购的因素造成，却也从一个侧面反映出当地农民的剩余产品规模。撇开这种由于价格信号扭曲导致的粮食剩余问题不谈，这里值得一提的是农牧业增长中出现的商品农牧业萌芽，例如温室蔬菜、规模养鸡和肉畜短期育肥等等。这些生产分支的出现，既是对区内副食品需求随城镇人口增加而扩大的回应，也是农牧业适用技术推广的结果,或者说是农牧业公共支持系统的一个贡献。
图 1. 西藏自治区耕地复种指数变化情况（1952～2000年）
资料来源：《西藏统计年鉴》，自www.tibetinfor.com.cn 站点下载，根据表9-15和9-17数据整理绘制。
图 2. 西藏自治区牲畜总头数变化情况（1952～2000年）
资料来源：《西藏统计年鉴》，自www.tibetinfor.com.cn 站点下载，根据表9-23数据整理绘制。
图 3. 西藏自治区牛羊出栏率变化情况（1978-2000年）
资料来源：《西藏统计年鉴》，自www.tibetinfor.com.cn 站点下载，根据表9-24数据整理绘制。
表1. 山南地区乃东县主要农作物单位面积产量*
| 作物种类 | 小麦 | 油菜籽 | 青稞 | 马铃薯 | 饲料玉米 |
| 报告产量（市斤/1.6亩） | 1200 | 400 | 900 | 2500 | 500 |
| 单位面积产量（市斤/亩） | 750 | 250 | 562 | 1563 | 312 |
| 全国平均**（市斤/亩） | （720） | 220 | （1300） | 2600 | 1600 |
* 注：表中数据来自2003年8月25日乃东县农牧局技术人员的介绍。西藏农区常用的耕地面积计量单位是“大亩”，乃东全县平均1大亩=1.5-1.6标准亩；在有些地方，1大亩=1.8标准亩。
** 全国平均数来自农业信息网（www.agri.gov.cn/xxlb）2002-03年提供的信息，但在此只有参照意义，因为数据可比性较差。例如，与青稞产量相对照的是大麦产量；乃东县普遍种植的小麦是低质小麦，全国平均数据指的是硬质（强筋）小麦单产。至于饲料玉米，在乃东县还尚未大面积推广。
表2. 林芝地区工布江达县木坝乡木坝村农户生产活动表*
| 月份 | 1-2月 | 2-3月 | 3-5月 | 6-7月 | 8月* | 9-10月 | 11-12月 |
| 活动 | 过年 砍柴 | 种青稞 种油菜 施化肥 | 捡虫草 | 拾蘑菇 | 收割：油菜、 小麦、青稞 拾蘑菇 | 种小麦 施化肥 | 平整土地 整修围栏 运送粪肥 |
* 注：本活动表根据笔者2003年8月3日在木坝村对男性村民次仁乌珠（26岁） 、阿牛（35岁）和阿珠（36岁）的访谈制成，访谈中当即核对，得到他们的认可。据他们介绍，村里所有农户都有耕牛并喂养奶牛和生猪，但这些活动季节性不强，主要由妇女承担。
表3. 日喀则地区拉孜县拉孜镇康来村农民加参的家庭生产活动安排*
| | 1-2月 | 3月 | 4月 | 5月 | 6-8月 | 9月 | 10-11月 | 12月 |
| 加参及其长子 | 过年、零碎农活 | 施底肥 | 种小麦 | 种青稞、油菜和豌豆 | 田间管理、种菜 | 收割 | 打场 | 零碎 农活 |
| 加参 之弟 | 同上 | 出外打工 | 回家 | 同上 | ||||
| 家庭 主妇 | 照料小孩、做家务 | |||||||
* 注：本表根据笔者2003年8月9日对康来村农民卫生员加参的访谈制成，谈话中提供信息的还有这个家庭的主妇即加参兄弟之妻。户主加参现年44岁，家庭人口8人，除了表中所列4人外，还有加参兄弟的姑母、以及3名14岁以下的子女。他家耕种农田25亩，喂养2头奶牛、3匹马。此外，有22只羊委托本村羊倌放牧。
表4. 拉萨市辖当雄县宁中乡曲才村牧民吉美的家庭劳动分工*
| 家庭成员 | 长兄吉美和两个儿子 | 二弟曾果 | 三弟贡嘎 | 女儿 | 幼子 | 家庭主妇 |
| 活动 | 在班戈县开店购销 牲畜皮毛和山羊绒 | 家务 本地零工 | 牧羊 | 放牛 | 上中学 | 家务 |
| 货币收入 | 4万元/年 | 700元/本年 | —— | —— | —— | —— |
* 注：本表根据笔者2003年8月29日走访吉美家获得的信息制成。这一家庭人口共计8人，访谈时在座的有曾果、贡嘎、以及家庭主妇。吉美家有牦牛53头、绵羊20只、山羊12只，访问时尚无销售收入，故而在表格中用“——”表示。
在近20年来的财政分权化改革中，内地省份一些本应由政府承担的公共服务筹资责任被推向市场，结果导致这些地区尤其是欠发达地区的基本公共服务或是供给不足，例如疾病预防；或是价格高于一般家庭的经济承受能力，例如初等教育和基本医疗服务。在这一背景下，低收入群体不得不为购买这些服务多付钱甚至放弃使用服务。概括地说，低收入群体对基本公共服务的可及性降低。相形之下，西藏自治区在欠发达地区中可谓是一个特例。除了农牧业生产支持系统之外，政府投向农牧区基本公共服务的资源一是配置在人力资源发展领域，二是用在与农牧民家庭福利直接相关的基础设施建设上。有鉴于本课题组还将针对这些基本服务领域的运行状况分别撰写专题研究报告，以下仅扼要列举农牧民获得的主要服务项目：
其一是免费义务教育。从1985年起，自治区政府在农牧区推行寄宿制，目的在于解决农牧民居住分散引起的儿童走读困难。与此同时，还对接受初等教育的藏族中小学生实行包吃、包穿、包住政策。这些政策的有效性，在农牧民家庭成员的受教育经历中即有反映：在我们的调研户中，学龄儿童都在上学[15]；30岁以下的劳动力尤其是男性，多受过3年以上的初等教育；30岁以上的受访个人中文盲明显增多。
其二是政府资助的合作医疗保险。2003年全国农村新型合作医疗制度试点项目实施之前，中央财政未曾资助过内地任何一个省份的农村合作医疗保险，但是对西藏农牧民家庭一直有医疗补贴。1992年以前，补贴金额为每人每年5元。此后逐渐增加，到2002年，增至每人每年15元。对此，中央政府要求地方政府按1:1的比例配套，一并用来资助农牧民家庭参加合作医疗保险。到目前，政府的资金投入、社会动员与医疗行政工作相结合，已经引导80%的农牧人口参加了合作医疗保险。笔者走访过的农户都曾展示出家庭合作医疗证或者个人就诊卡。从他们的家庭医疗账户来看，参保人能够报销的医药费还很有限，但家庭成员一年里总有些小病就诊记录。与此相对照，其它欠发达地区农民常因财务限制而小病不治延误成大病。这表明，合作医疗保险具有促使患者及时利用医疗服务之效。
其三是救灾救济和孤寡老人生活保障。如前所述，政府的救灾救济行动通常与维护农牧业生产安全和加强低收入群体食品保障相联系。根据美国人类学家Goldstein于1986-88年所做的西藏田野调查，即使在拉萨市500公里以远、距离公路180多公里的游牧村落，缺粮的低收入户也能及时得到食品救济[16]。我们的调查表明，民政部门的救灾救济系统至今依然如此有效。除此而外，还有政府和社区合作供养孤寡老人的普遍做法：前者向五保户发放生活补贴，后者组织村民轮流照料老人。
其四是能源和饮水供给设施改造。西藏能源供给种类之多堪称全国之最，除了常见的水力、火力和柴油发电设施之外，还有风力、地热和太阳能利用[17]。不过，这些生态友好能源在取暖和烧饭方面的使用并不普遍。我们看到，只有少数农牧人家用罐装液化气做饭，多数家庭通常使用的燃料依然是柴草和牛粪。农牧民家用能源改善的效果，主要表现在通电带来的生活质量提高。他们最常使用的电力，多来自大大小小的水力发电站。除了照明用电外，一些经济状况较好的农牧户还使用藏族生活特有的小电器，例如酥油搅拌器。在江孜县帕贵新村，笔者就曾品尝过主人家用这种搅拌器制做的酥油茶。在日照充足的地方，农牧户常用太阳灶烧水。此外，通过近10多年来人畜饮水项目的实施，不少接近水源且人口相对集中的村落已经用上了自来水。这类安全饮水设施的效用不只是维护农牧民家庭所有成员的健康，更重要的是，减轻了妇女的背水劳动和长期负重带来的疾病。
其五是卫星电视通信服务。西藏的陆地交通虽然不如其它省份便利，但当地采用的信息技术却与发达地区没有什么差别，卫星电视电信服务搭建了连接青藏高原和外部世界的最便捷的信息通道。只不过计算机和互联网的使用在西藏还只是城镇的事情。此外，与农牧民居住分散和收入低下相联系，其它信息设施使用方面的地区性差距、城乡差距和社会群体差距也显而易见。从统计数据来看，全自治区广播和电视的人口覆盖率分别为55％和50％，每百户城市居民家庭拥有电视机120台，每百户农牧民家庭仅拥有14台；全自治区电话用户达38万户，相当于每7个人1部电话，但实际上每百户农牧民家庭只有0.2部电话[18]。据我们课题组在农牧区所见，在非贫困村，电话通常是小卖部的一桩生意；电视则除了成为高收入家庭的一个标志以外，还在个别小卖部承担招揽顾客的功能。笔者在位于日喀则市和江孜县之间的夏朗寺附近，曾看到小卖部里的电视机前挤满了看电视的儿童。
上述服务供给对于农牧人口，既有生存保障之效，例如社会救助；又有发展促进功能，例如基础教育、基本医疗保障和信息服务；还有提高生活质量的作用，例如能源和饮水设施改造。无论单项服务功能的侧重点如何，都有助于改善服务使用者的人力资源，增强其应对自然风险和市场风险的能力，从而也有助于从根本上减少乃至消除贫困。从这个角度考虑，通过公共投资和社会援助保障贫困人口获得免费或廉价的服务，有助于减少市场机制运行带来的经济不平等，或者说有助于缩小地区之间、行业之间和社会群体之间的经济差距。
正因为如此，保障基本公共服务供给，是政府的责任,是与公共权力相联系的事情。政府如果推卸应负的筹资责任，就意味着让渡部分公共权力，损失公众的支持和政治资源的积累。当前，中西部多数省份公共服务供给不足和分配不均等加剧在百姓中引起的不满，从反面说明了这个道理，西藏案例则从正面印证了同样的逻辑。前面提到，西藏之所以与众不同，首先是因为大规模的外来援助使当地政府具有执行公共职能所必需的财政资源；其次是由于政府具有足够的政治意愿来保障服务供给。行文至此则有必要追溯：促使中央和地方政府保持这种意愿的主要因素又是什么呢？答案还是要从西藏的特殊性上来找。如果把中国政府的白皮书视为高层决策群体对国内外所关注的问题作出的一种回应，那就不难发现，在近10年来发表的白皮书中，西藏专题与其它省/区的专题相比出现的频率最高。更值得一提的是，通过西藏专题白皮书公布的信息并未集中表现各级政府优先追求的经济增长目标，而是涉及地区发展的方方面面[19]。这反映出，西藏在中国所有省/区中受到的关注最密集。无论这种注意力因何而产生，也无论其具体来自何方，它都和中央政府经常性的信息公布汇合成一种有效的监督力量，而这恰恰是内地大多数省份所缺少的。在这个意义上，我们的案例表明，即使其它省份不可能如同西藏那样吸引外界瞩目，政府也能通过加强社会经济发展信息的披露提高施政透明度，有意识地获得有效的外在监督，并以此促进基本公共服务的改善。
近20多年来，农牧民食品保障和健康服务条件改善的后果之一，是人口的快速增长。1980-2000年期间，西藏自治区的藏族人口增加了40%以上（1980年：1718238人，2000年：2421856人）[20]。与此同时，农牧业劳动生产率虽然明显提高，但是人均耕地和牧场面积正逐渐减少。这就促使农牧民为了提高收入一方面继续挖掘农牧业增长潜力，另一方面寻找和创造非农牧业就业机会。
然而，青藏高原特有的地理气候环境使农牧业增长受到的生态约束远比其它地区严峻。就牧业而言，现有草场超载严重，以致造成草原退化。我们在当雄县了解到，全自治区天然草场的理论载畜量为每30多亩草场1个羊单位。当雄虽然有西藏质量最好的草场，高达170%左右的超载率也使草原不胜重负。全县1037万亩的草场上有20万头牦牛、23万只绵羊、12万只山羊和7700多匹马，共折合 94.2万个羊单位，相当于每 11亩草场承载1个羊单位[21]。近年来，为了解决饲草短缺问题，县畜牧局组织培育人工草场4万亩，发现垦殖的草地往往在冬季被强风吹走熟土层，从而产生新的生态难题。这种现象在青海藏区也多有发生[22]。至于农区，非但具备开垦条件的荒地已经极为稀缺[23]，现有的耕地还在随着城镇化和基础设施建设的发展而减少，目前人均耕地不足1.5亩[24]。不仅如此，当地主要农作物（小麦、油菜、青稞和马铃薯）受气候条件限制一般只能一年收获一季，单位土地面积的年产出量自然低于平原丘陵地带。我们课题组去过的乃东县是西藏最适于农耕活动的地域之一，如果不考虑品种差异，那里的小麦和油菜单产与全国平均水平不相上下，马铃薯产量则低三四成（参见表1）。纵使继续改进耕作技术或是不计成本地增加投入，单产提高所能带来的收入增量也很有限。至于调整种植结构和发展高附加值商品农业的策略[25]，由近期市场需求所决定，其可行性目前只存在于城郊农区和交通相对便利的地方。
对于大多数农牧户而言，现有的人-地比例使得商品农牧业不可能完全吸纳剩余劳动力，也不足以支撑长久的收入增长。这种情形与其它省/区的农村就业形势和农民收入前景相似，解决问题的出路也不外乎是创造非农牧就业岗位。这对改善西藏居民收入分配格局尤为重要，因为当地农牧民人均纯收入至今还处于全国末位，城乡收入差距却仍然排在首位。2002年，西藏农牧民家庭人均纯收入为1570元，相当于全国平均水平（2476元）的63%。同年全国城乡居民收入差距为3.1:1,而在西藏则将近5:1。
有鉴于西藏现有的地方工业部门市场竞争力薄弱，无论是政府官员还是专家学者都将旅游业视为最具发展潜力的部门，可是目前的游客规模只不过一年百万人次，旅游业直接和间接吸纳的从业人员还不到4万人。在短期内，这一行业尚难成为吸收剩余劳动力的主要部门。面对现存约束条件，农牧民根据市场的需求和各自的资源条件，已经在寻求新增收入来源方面做出了理性的选择。在西藏，海拔高度往往是造成不同地域之间自然和经济状况差别的主要因素之一。仅仅是一二百米的落差，就会使生活在较低海拔地域的居民拥有显著的区位优势。表2-表4反映出生活在不同区位的农牧民对家庭劳动分工和劳动时间的不同安排。在海拔3000米左右的工布江达县木坝村，村民除了农耕和养殖劳动外，可以通过采集虫草蘑菇之类的林副产品获得现金收入。坐落在拉孜县海拔4000米处的康来村属于半农半牧区，村里家家户户都有人去藏北高原打工。属于纯牧区的当雄县宁中乡海拔4300米，牧民家庭的非农牧收入主要来自商贸活动和在建筑工程中做小工的劳动。事实上，从事农产品加工和经营商贸小企业的人只是少数，大多数出外做工的农牧民还是靠土石方工程挣钱。
人类学家Goldstein与西藏社科院所做的农牧户抽样调查表明，1997-2000年期间农牧民家庭普遍有人出外打工。这显然与我们在2003年注意到的现象一致。不过，Goldstein对非农牧就业者的民族结构给予特别关注，曾著文强调指出，管理和技术岗位多为外来的汉族和回族人所获得，本地藏族劳动者多半从事非熟练工作。为此他对西藏自治区政府的开放政策持批评态度，认为政府应当改变现行政策，限制非藏族劳动力自由进藏。即使不能马上这样做，也应将政府投资项目中的就业机会优先提供给藏族劳动者，或是通过减税措施鼓励企业雇用藏族劳动力[26]。
从我们搜寻到的国外文献来看，涉及西藏就业问题的论述几乎都有相似的批评。不过，Goldstein的政策结论，似乎更多地出于对藏族农牧民市场竞争力相对薄弱的考虑。其他国外批评者则有意或无意地在论述中带有一个隐含的政治前提，那就是把西藏看作是一个独立的行政体，这就使他/她们的分析和结论所表现出来的偏见越发不可避免。我们的研究基点，正在于西藏是中国领土不可分割的一部分，无论是多数民族还是少数民族劳动者，共同的特征都是中国公民。在这个基础上，我们再来考察公共政策对居住在不同区域、具有不同民族、性别和年龄特征的劳动者有着怎样的影响，探讨如何采用专项措施扶助弱势群体并保证他们受益。
可以断定，在当今国内市场一体化和国际市场全球化的趋势下，若要限制一国之内的地区间劳动力流动，无论在理论上还是在实践中都是行不通的。对此，近20年来农村劳动力向城市的大规模转移提供了最具说服力的例证。具体说来，进藏的内地农民工与持有城市户口的就业者相比，大多数还是属于中国社会的弱势群体。若非生计所迫，这些人不会甘冒失业、工伤和疾病的风险，背井离乡到偏僻缺氧的世界屋脊上谋求就业机会。我们曾经就进藏目的对建筑工人、餐饮业服务员、出租车司机和小商贩等做过访谈，他/她们的回答不外乎是给儿女或弟妹赚学费，给家里攒建房款，或是给老人挣治病钱。除此而外的发展愿望，多半是积累资金回乡开办小企业。这些外来农民工既不能分享西藏本地城镇就业者特有的福利，也与农牧民享有的任何政策优惠和社会救助无缘，只不过是凭借自己的劳动避免个人和家庭陷入贫困而已。这一点，与内地欠发达农村劳动力到其它任何一个地方谋生，从而使整个中国社会减少了贫困的情形没有什么两样。因此，从在全国范围内减少贫困、追求社会公正的角度来看，政府有关劳动力流动的政策既不应带有区域歧视，也不可含有民族歧视。
至于那些进藏经商、承包企业或是经营餐饮服务业的民间投资者，不仅为西藏经济注入了资金和活力，而且还创造了非农牧就业岗位。试想当地农牧民资本积累能力极为有限，倘若没有外来民间资本进入非农牧产业，他们除了参加政府的投资项目以外，又如何尽快通过增加非农牧就业来提高收入呢？进一步讲，各级政府为了发展地方经济都对国外投资者持欢迎态度，那又有什么理由将不同民族的国内投资者拒之于所辖区域之外呢？
综上所述，帮助藏族农牧民获得非农牧业熟练工作岗位的根本措施，不是动用行政力量扭曲劳动市场，而是促进人力资源的发展，提高本地农牧民的创业和就业竞争力。这就要求公共服务供给作如下调整：
第一，提高农牧区基础教育和基本健康服务的公共投资质量。与其它省/区相比，中央和地方财政对藏族农牧人口的教育和健康服务投资量是相当可观的。但是与内地农村例如相邻的四川农村相比，西藏农牧区的基层教育和健康服务质量较差，服务利用率较低。若要通过提高教育和健康服务利用率来改善农牧民家庭的人力资源，关键还在于以提高服务质量为目标，改进服务供给者的激励机制。
第二，以农牧区现有的青壮劳动力和新增劳动力为对象，实施非农牧就业导向的技能培训和信息服务项目。
第三，针对银行信贷机构设计激励制度，促使它们为农牧民创业提供金融服务。
由于农牧区至少还有50%左右的村落需要通电或通自来水、通信或通路，因而需要政府继续投资于基础设施和社会服务。此类公共产品和服务的供给，不仅能够继续为农牧民创造就业机会，而且还能为整个西藏经济的起飞准备必要的物质条件。
经济改革中，西藏农牧业的连年增长和有效的社会援助使农牧民家庭获得了基本的食品保障。促进增长的主要因素在于，经营制度变革条件下农牧民生产积极性和创造性的发挥，以及政府对农牧业基础设施和技术支持系统的持续投资。与此同时，在基础教育、基本医疗保障、信息服务、生活能源和饮水设施改造方面，农牧人口都得到了中央和地方财政的支持。这些公共投资和社会援助不但有减少贫困之效，而且还全方位地改善了农牧民家庭的福利。可见，以公共产品和服务供给的形式援助欠发达地区和弱势群体的方式，实质上是一种投资取向的收入再分配。这种分配方式之所以在西藏得以实现，一方面是由于中央政府和其它相对发达的省/区政府的财政资源转移；另一方面是因为中央政府的对外信息披露制度，无形中将受援地区政府履行公共职能的状况置于外在监督之下。不过，农牧民收入的长期增长，还有赖于非农牧业就业岗位的创造。这就对公共服务的供给提出了新的要求：即就业导向的人力资源促进和农牧民创业支持服务。在市场经济条件下，提高农牧民的创业和就业能力，可以说是保障农牧人口参与并受益于社会经济发展的关键。
多杰才旦、江村罗布 主编，1995，西藏经济简史，第19-35，87-118，200-209页，中国藏学出版社，北京。
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(2004年1月30日, 第三稿，北京)
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Zhu Ling
During the recent two decades, the weakening in accessibility to the basic public goods has become a common problem in the most inland provinces and it is in particular the case in less-developed regions. In contrast to this situation, the local government in Tibet has secured the normal operation of the agricultural supporting system, strengthened investment in primary education and basic health care, as well as guaranteed social assistance to the key vulnerable groups. The first of the main reasons is considered that the large-sized regional aid enables the local government to perform its public function with adequate fiscal resources. The second, the supervision existing outside has driven the local government to maintain the sufficient political will to provide the low-income groups the basic public services in low cost or free of charges. This is essentially a type of investment-oriented income redistribution. In both of short- and long-terms it will contribute to reduce the economic inequality that the operation of the market mechanism brought about. In another words, it will help to narrow the regional, sectorial and individual gaps.
Key words：Tibet Public service Rural development
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Zhu Ling (Ms.)
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[1] 笔者参与的中国社会科学院藏族聚居区社会经济发展研究由常务副院长王洛林教授主持。本项研究报告写作过程中笔者曾受益于课题组研讨会、其他成员撰写的案例故事和提供的文献资料，其中的图例由高梦滔绘制。课题组于2003年7 -8月在西藏自治区拉萨城区、工布江达、拉孜、江孜、亚东、乃东和当雄县从事田野调查，得到中央有关部门和自治区各级政府、村委会和受访农牧民的大力支持，课题组在京进行的调研准备工作得到本院院长陈奎元同志的帮助，特在此致以诚挚的谢意。本文的缺陷皆由笔者自负。
[2] 参见：World Bank, 2003, World Development Report 2004:Making Services Work for Poor People, A Copublication of the World Bank and Oxford University Press, pp. 1-11.
[3] 参见：布坎南，1992，（中译本）民主过程中的财政，唐寿宁 译，上海三联书店，第3-5页。
[4] 根据西藏信息中心，2001，西藏统计年鉴，表8-15计算，www.tibetinfor.com.cn
[5] 参见：多杰才旦、江村罗布 主编，1995，西藏经济简史，第200-209页，中国藏学出版社，北京。
[6] 参见：西藏信息中心，2001，西藏统计年鉴，表9-15，17，18，19，23和24，www.tibetinfor.com.cn
[7] 资料来源：对西藏自治区扶贫开发领导小组办公室副主任次旺多布杰的访谈，2003年7月31日。
[8] 资料来源：与乃东县农牧局黄卫军和王俊同志的座谈，2003年8月25日。
[9] 信息来源：对当雄县畜牧局副局长郭万军的访谈，2003年8月29日。
[10] 参见：杨勤业 郑度，2001，西藏地理，北京：五洲传播出版社，第34-36页。
[11] 详见：扎洛，2003，防患于未然（课题组尚未发表的案例故事），北京。
[12] 资料来源：对西藏自治区扶贫开发领导小组办公室副主任次旺多布杰的访谈，2003年7月31日。
[13] FAO，1996，Technical background documents, Volume 1,World Food Summit, Rome.
[14] 自治区扶贫办旺多布杰同志介绍说，1994年的贫困线为牧区年人均纯收入700元、半农半牧区650元、农区600元。据此标准2000年的农牧贫困人口还有7万人，占当年农牧业人口的3.2%。不过，在目前执行的扶贫计划中，人均收入低于1300元的120万农牧人口全都列为重点扶持对象。
[15] 据国务院新闻办公室2001年11月8日发布的《西藏的现代化发展》白皮书，2000年全自治区适龄儿童入学率将近86%。（信息出处：http: //www.people.com.cn/中国政府白皮书）
[16] 本文涉及的国外文献，均由魏众从互联网上搜寻获得。Goldstein对游牧村落的研究参见：Goldstein, Melvyn C. and Cynthia M. Beall, 1989, The Impact of China’s Reform Policy on the Nomads of Western Tibet, in Asian Survey, published by University of California Press: Vol.29, No.6, p.640.
[17] 参见：2002年8月16日西藏日报：“西藏能源科技”（www.chinatibetnews.com/GB/channel10/62/200208/16）。
[18] 资料来源：西藏信息中心，2001，西藏统计年鉴，表8-5，8-6，8-18，www.tibetinfor.com.cn/zt/tongji； www.tibetinfor.com.cn/zt/newyear/news/1-09.htm；www.chinatibetnews.com/GB/channel5/38/200208/19/2138.html。
[19] 参见：中国政府白皮书，www.people.com.cn/GB/shizheng/252/2229 。
[20] 数据来源：西藏信息中心，2001，西藏统计年鉴，表3—4，www.tibetinfor.com.cn/zt/tongji/03/3-4
[21] 注：国家统计局对年末牲畜存栏总数的统计，以调查区成年绵羊为样本，按一只羊全年（或一个季节）的日平均采食量为日食量标准折算羊单位。以此为基准的折算公式如下：1匹马=6个羊单位；1头牦牛=4个羊单位； 1只山羊=0.8个羊单位；哺乳仔畜=1/3成年畜；断乳的当年幼畜=1/2成年畜；青年畜=3/4成年畜。/uploads/collect/201803/14/10553624448234638.doc
[22] Yeh, E.T, 2003, Tibetan Range Wars: Spatial Politics and Authority on the Grassland of Amdo, in Development and Change 34(3), Published by Blackwell Publishing, Oxford: p.503-507.
[23] 刘惠清，许嘉巍和吴秀芹，2003，西藏自治区乃东县生态系统的健康性评价，载于 地理科学，第2 3 卷第3 期，第366-371页。
[24] 据统计，“1981-1990年，全区净减耕地将近13万亩”。参见：蒋彬，2002，论西藏农村剩余劳动力向小城镇的转移，载于西南民族学院学报 哲学社会科学版，第9期，第17-20页。
[25] 参见：中国科学院，2001，实现西藏跨越式发展的若干建议，www.cas.ac.cn/html/Dir/2001/12/10/5493.htm。
[26] 参见：Melvyn C. Goldstein, Ben Jiao, Cynthia, M.Beall, and Phuntsog Tsering, 2003, Development and Change in Rural Tibet, in Asian Survey, 43:5, University of California Press：p.775-779.