改革的决定性成果如何实现

    2014年10月24日，《上海证券报》刊登中国社会科学院学部委员、研究员张卓元的文章：《改革的决定性成果如何实现》，全文如下：
                   张卓元：改革的决定性成果如何实现
     时间：2014年10月24日    作者：张卓元    来源：《上海证券报》
    ■中国现阶段改革已进入深水区，最重要的标志是改革会触动一些人的既得利益，如果没有自上而下的强有力推动，很难启动和深化下去。原来设想各项改革举措分给各有关单位落实，但是听说还不够，除了要进行第三方评估外，有的还需制定总体规划才能逐步推进和落实。
    ■市场的决定性作用，最主要的是指稀缺的资源在市场信号指引下，从效益低的部门和地区自动流向效益高的部门和地区，从而提高整个资源的配置效率。市场的决定性作用，主要适用于经济领域，尽管在经济领域也有市场失灵部分，但只是局部性的，经济领域的主体部分，市场在资源配置中应起决定性作用。
     有些重要领域和关键环节的改革总体方案需很好研究和制订
     十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对全面深化改革作出了部署，明确提出，到2020年在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果，完成本《决定》提出的改革任务。《决定》共有336项举措，其中经济和生态部分116项。原来设想各项改革举措分给各有关单位落实，但是听说还不够，除了要进行第三方评估外，有的还需制定总体规划才能逐步推进和落实，比如国企改革、金融改革、住房制度改革、农村土地制度改革等。
    以国企改革为例，就包含国资改革、国企改革、混合所有制改革。改革的方向和原则《决定》都讲了。应当说，  讲得还是比较明确的。但是有关部门对《决定》提出的改革的方向和原则有一个体会和认识的过程，否则很难准确落实。有的改革举措比较具体也容易一步步落实。比如，提高国有资本收益上缴的比例，2020年提高到30%，就相对容易落实。所以《决定》提出后，今年就有动作,  财政部公布中央国有独资企业应缴利润收取比例2014年提高5个百分点，最高一档提高到25%。特别是，调入公共财政预算用于社会保障、民生领域的有较大幅度的增加，从2010年调入10亿元到2013年调入65亿元，2014年则安排调入184亿元，增长183%。即使这样，2014年安排数仍只占央企上缴国有资本收益的13%，还是太低。我认为，到2020年，安排调入公共财政预算的比例应占50%以上。
     与此不同，有的改革举措就复杂得多。比如国资委从管企业到以管资本为主的转变，就意味着国资委职能的重大变化。怎么转？分几步转？就要先想清楚，然后才能很好迈步。《决定》在谈到国资监管机构以管资本为主时说，“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这里说的两类公司，其区别在哪里？这在经济界就有很多讨论。最近看见一个研究单位主张，国有资本运营公司应是商业性公司的出资人，归财政部管，而国有资本投资公司是政策性（公益性）公司的出资人，归国资委管。这跟《决定》辅导读本对这两类公司的解释是不一致的。但辅导读本的解释在经济界也有不同的意见。这就需要很好研究，提出有说服力和可操作的解释。
     对混合所有制改革的认识分歧也很大。有人说混合所有制改革没有什么新意，股份制不就是混合所有制吗？有人说混合所有制是一厢情愿，国企和民企体制机制不同，无法混合，等等。其实我体会，《决定》提出混合制改革是为了进一步深化国企改革和完善基本经济制度。深化国企改革主要是推进国企积极引进非国有资本，深化股份制公司改革，完善公司法人治理结构。特别是要求自然垄断行业，放开竞争性业务，吸收非国有资本参股，使非国有资本主要是民间资本有更大的发展空间，使各类资本充分发挥各自优势，共同发展。淡化企业的所有制色彩，强化企业的市场主体地位。有人提出，对竞争性产业，国有资本公司可持优先股，不参与经营。混合所有制经济允许实行员工持股，有利于政企分开，企业重要决策均由董事会独立做出，不必事事请示国资委，国资委与企业单位只是出资人（股东）与企业的关系，而不是行政隶属关系。当然，这不是很短时间里就能做到的，但目标应当明确。
     有些重要经济理论问题也需要认真深入研究
     为深化经济体制改革，有些重要经济理论问题也需认真研究。比如，市场在资源配置中起决定性作用，这是这次《决定》最大的亮点，有很强的针对性。我曾经一再说起，其针对性主要是三条：一是为了纠正政府直接配置资源过多，对微观经济活动干预过多；二是针对现有市场体系不完善主要是竞争不公平和无序问题，有些地方政府违规出台优惠政策招商引资，包括违规降低税收、降低能源特别是电价、地价等，造成不平等竞争，所以《决定》指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础；三是针对所有制歧视，对各类资本应同等重视、同等保护，更好地发挥非公有制资本对增长、就业，创新、税收等积极作用。
     在论述市场决定性作用中，我认为有一些说法是不完全的。比如，为强调市场的决定性作用，笼统地说市场说了算，可能就不够全面。因为在社会生活中，包括在经济活动中，并不能完全由市场说了算，有一些领域，如提供公共产品和服务领域包括义务教育、基本医疗卫生等资源配置，就不能由市场说了算。就是在经济领域的市场失灵部分，也不能由市场说了算。另外有人主张，产业的分布和区域结构不能依靠市场调节，不能让市场来起决定作用，这可能把市场对资源配置的决定性作用大大缩小了。因为市场的决定性作用，最主要的是指稀缺的资源在市场信号指引下，从效益低的部门和地区自动流向效益高的部门和地区，从而提高整个资源的配置效率。按上述说法，有可能否定了市场对资源配置的决定性作用。这是一个比较重要的理论问题，有必要研究清楚。这里涉及的是关于市场的决定性作用的范围问题。我个人认为，市场的决定性作用，主要适用于经济领域，尽管在经济领域也有市场失灵部分，但只是局部性的，经济领域的主体部分，市场在资源配置中应起决定性作用。《决定》指出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革”。
     还有，最近有人提出，市场对土地资源的配置不能起决定性作用。比如，十八亿田耕地红线是不能突破的。也有学者不同意上述意见，有十七位学者向中央政策研究室上书，认为上述说法变为规划起决定性作用了。这个问题很复杂，一直存在不同认识，值得进一步研究。
     没有自上而下的强力推动改革很难深化下去
     中国现阶段改革已进入深水区，最重要的标志是改革会触动一些人的既得利益，如果没有自上而下的强有力推动，很难启动和深化下去。以最近国有企业主要是央企高管人员薪酬改革来说，就很明显。由于市场选聘经营人员进展太慢或滞后，央企90%以上的管理人员都是行政任命的。这样就使薪酬改革涉及的人很多，不但影响面大，阻力也大。本来这次央企高管人员薪酬改革主要对象为行政任命的主要负责人，这是必要的，正确的。但是这会影响一大片，因为按我听到的，很多央企管理层，不少是按董事长的薪酬的一定比例确定其薪酬的。比如副职是80%，部门经理是70%，部门副经理是60%等。这样，董事长薪酬一变，几乎全部管理层薪酬都按比例下降。这会触动相当多人的既得利益，还可能会带来激励机制不足、人才流失的问题。有的市场化选聘比例高的公司就不一样，比如中投公司，有一些市场化选聘的专业人员薪酬从一开始就比董事长还高，这次改革也不影响他们的工资收入，因为是有合同规定的。这说明，央企去行政化任务还很重，要按《决定》要求，尽快提高市场化选聘经理层比例。
     房地产税也碰到类似困难。《决定》明确提出，加快房地产税立法并适时推进改革，但是这项改革很难推进，起码比2003年十六届三中提出开征物业税即房地产税时难度大得多。包括建立不动产统一登记平台也是阻力重重，原因很简单，相当多的政府官员这些年来都拥有几套住房。所以，多地干部一般都不赞成开征房地产税，对不动产登记统一平台建设也不支持，甚至阻挠。所以，有些改革之所以不易展开，重要原因往往是受到既得利益群体的阻挠。
     我们还要看到，改革越拖延，就越难启动改革。因为利益固化了，积重难返。我们讨论过，如果2003年后不久就着手开征房地产税，阻力肯定不像现在这样大，中国的房地产市场也不至于这样乱象丛生。而不少国家的实践表明，开征房地产税，对抑制房产投机和投资需求是很有效的，对于建立规范的市场秩序是很重要的。
    （原文见：《上海证券报》2014年10月24日）
    关键词：张卓元  改革  市场  决定性  
    原文链接：http://money.163.com/14/1024/06/A9A7IT1U00253B0H.html