关键在于促进公平竞争

     改革开放以来，非公有经济在中国的发展很快，但这方面的基本政策取向可谓一波三折，经历了“允许有限发展→鼓励发展→肯定其为我国社会主义市场经济的重要组成部分”这样一个逐步开放的转变过程。而国务院近日发布的《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》标志着中国的制度转型又迈出了具有深远意义的一步。
     这项文件的重要贡献在于第一次确立了要给国内非公有经济以“国民待遇”的政策取向。这包括向非公资本开放电力、电信、铁路、民航、石油、金融服务等历来由国有资本一统天下的垄断性领域，允许非公资本进入教育、科研、文化、基础设施甚至军工领域，进一步鼓励非公资本参与国企改革和西部开发等等。同时，这项“意见”还强调要调整财政、税收政策，加强对非公有企业的支持，并引导非公有企业维护职工权益、提高职工素质等等。
     这样一种全面开放的姿态，显示出中央政府在政策理念上结束了对非公有经济的不信任和不放心，开始真正视非公有经济为中国经济的重要组成分。
     众所周知，改革开放以来，我国政府在政策上向外商投资企业提供的政策优惠和鼓励一直优于对国内非公有经济的政策。一些外资可以进入的领域，非公资本却难以进入。多年来，社会各界不断有人呼吁放松对非公资本的准入限制，给民营企业以“国民待遇”。这次国务院的这项“意见”接纳了这方面的民意，反映了非公有经济在我国经济中日益凸现的重要地位，很有与时俱进的精神。如果说，1988年４月12日的宪法修正案和６月25日的《中华人民共和国私营企业条例》因首次在法律上正式承认非公有经济在中国的合法地位而引人注目的话，此次国务院的“意见”则可能因开启非公有经济的“国民待遇”地位而成为中国经济转型史上又一个重要的政策界碑。
     非公有经济在中国经济发展中的作用日趋重要已不是新鲜事。各地、各级政府在具体工作中积极扶持和推动非公有经济的发展亦非新闻。但是，国务院的这项“意见”意味着我国自计划经济时代沿袭下来的歧视非公有经济的政策取向将逐步成为历史，它将在全国性的政策层面上拉开非公有经济政策转换的序幕。从这个意义上来讲，“意见”的出台预示着一系列的政策和法律调整，意味着广泛的改革。因为，“意见”只是提出了一系列原则性的要求，其中的许多方面与不少现行政策和法规抵牾。真正落实“意见”的各项原则需要有一种扎实、细致、全面的制度创新和观念转型。在这些方面，还远不能说已是水到渠成，瓜熟蒂落。
     目前，面临着这样一种全面的政策、制度转型，需要警惕的是传统的计划经济思维在这种转型过程中的再现。这里所谓的“计划经济思维”，主要是指政府动用各种政策手段，以违背公平竞争原则的方式，扶持和保护少数“支柱产业”或“龙头企业”。这种做法弊病很多。
     首先，它会使政府财源和地方经济发展面临较高的风险。因为，企业发展和经营具有很高的不确定性，显赫一时的企业因一步不慎而迅速衰败的例子屡见不鲜。政府过度保护和扶持少数“明星企业”，会使政府税入和地方经济增长过分依赖少数“利税大户”。这种情况下，当市场、技术、需求等因素发生重大变化时，如果这少数几家“明星企业”适应不良，丧失优势，地方的经济增长会顿失“支柱”，财政收入也会受到严重拖累。那时，为了维持政府税入、避免经济动荡和社会不稳，政府势必出面挽救已丧失竞争优势的企业，从而使政府和企业都陷入软预算约束的泥沼难以自拔。
     其次，政府一味保护、优惠少数明星企业的做法其实不是扶持企业，而是对企业生命力的慢性扼杀。企业的生命力源于市场竞争，只有不间断的竞争压力和出局威胁才能保障有潜能的企业不断进取，更上层楼。而一味依靠政府扶持和优惠获得竞争优势的企业容易在企业内部形成相应的文化氛围、人才结构和行为定势。它们很难真正将自己的主要资源投向技术创新、严格管理、完善服务、满足客户需要等方面上去。这样的企业一旦丧失政府资源和行政保护，将难以适应市场竞争。鼓励和促进非公有制经济的发展，需要消除对它的歧视，但无须向它提供特殊优惠。政府要真想大力发展非公有制经济，就必须根本转换职能，变更角色，刷新思维，放弃任何有碍公平竞争的政策，确保市场机制的有效作用。
    更重要的是，过多的行政保护和政策优惠容易导致新型的政企不分。
     因为，中国的民营企业是改革开放过程的产物。在改革开放初期，民营企业不能享有与国有企业同等的经济、社会待遇，在发展上受到了多种有形和无形的限制。在这种制度环境中成长起来的民营企业家与一般成熟市场经济中的成功企业家不同，对他们来讲，要想获得成功，除了必须对市场商机高度敏感外，还必须具备在政府官员中发展个人关系的公关能力。从某种意义上来讲，这政治公关能力甚至比企业自身的技术创新能力和市场开拓能力更重要。因此，中国的非公有企业在行为上带有一种与生俱来的政治公关倾向：重人情网络，轻公平竞争；重政治公关，轻技术创新；重暗箱操作，轻法治规范；重“点石成金”的取巧，轻“十年磨一剑”的实干；重外向扩张，轻内向管理。如果政府在鼓励和支持非公有经济发展上将施政重点置于提供各种政策优惠和保护措施上，容易助长中国非公有企业中原有的政治公关倾向。
     进入新世纪以来，国内各地政府已很少固执于原来那种优遇国有企业、歧视民营企业的传统发展思路，而是不论是否公有，只要是大型企业、成功企业（利税大户），就给予多方扶持和保护（即所谓“不求所有，但求所在”）。对于有能力上大项目的民营企业更是宠爱有加，在征地、融资、税收、招工、能源供应等等方面为企业提供多种优惠，尽可能降低企业的成本。这常常使民营企业能在获取资金、土地、能源、人才等稀缺资源上以远低于市场水平的代价大量获取并占用这类资源。
     作为民营企业，当然喜欢这样的政府干预。因为，有了这样的行政干预和政府支持，就可以拿公共资源来“玩”过程，赢了是自己的，亏了是国家（民）的。于是，经营风险得以屏蔽，投资决策变得简单。民营企业的老板们也会像国有企业的老总们一样，成为投资上的“风险偏好者”并患上“资金饥渴症”。这样的两种行为倾向结合起来，就成了新形势下企业软预算约束的温床。当民营企业可以不主要靠自有财产来发展时，运用私有资产时的谨慎和严谨就让位于好大喜功的大企业梦。这样的非公有企业一旦多起来，成为中国经济中的常态，难免诱发权力与资本的串通，使政府被私人资本所挟持（capture）。那样的话，权贵资本主义离中国也就不远了。
     鼓励和支持非公有制经济发展不等于偏袒非公有制企业的所有行为，更不等于政府凭借行政手段干扰市场机制的正常作用以扶持和保护少数非公有企业。鼓励和支持非公有经济发展的关键应在于废除任何限制市场竞争的行政限制，转变政府职能，对所有经济主体一视同仁，而不在于向非公有企业提供多少政策优惠。
     还应看到，政府用行政手段优惠和扶持非公有企业很容易造成诱发官员腐败的温床。
     去年国家审计署揭发的广东南海巨额骗贷案就是这方面的一个典型。表面上，该案是“民营企业主冯明昌”从中国工商银行当地支行“骗得”贷款74亿元并挪作他用。但实际上却是当地政府官员策划的一个大骗局。因为，冯明昌第一次到当地支行提取大额贷款时，是由当地主要市领导人陪同前往的，而其多年来所获巨额资金的抵押证明多数是在当地政府国土局和房地产局的协助下伪造的。更有甚者，冯明昌的华光公司与其所在的南海市（现为佛山市南海区）的财政局有着不同寻常的关系，双方的资金往来达十数亿元之多，财政局的副局级干部正是执掌华光公司财权的“财务顾问”……。冯明昌的公司被当地政府树为地方的“民企航母”，而当地政府则以向这些公司借款的方式提款填补其境外资金运作的漏洞。
     这说明，在当前中国的制度环境中，政府过多介入企业经营活动，过多运用行政手段保护和支持非公有企业，极易结出官商勾结、政企不分的恶果。这样只能扭曲市场竞争机制，阻碍中国的市场化和法治化进程，导致既无效率也无公平的社会后果。
    鼓励和支持非公有制经济发展，必须以削减和放松政府干预、转变政府职能、促进政企分离、强化公平竞争为中心，不能简单地将原来优惠公有经济的政策资源和行政手段转用于优惠非公有制经济。否则，无异于新瓶装旧酒。
    （2005年2月26日）