国企改制中的真问题

     近日由国资委和财政部联合颁布的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》（简称“暂行规定”）备受关注。这份“暂行规定”针对国有企业产权改革中出现的一些问题，如自卖自买，暗箱操作，以国有产权或实物资产作为其融资的担保将收购风险和经营风险全部转嫁给金融机构和被收购企业，或损害投资人和企业职工的合法权益导致国有资产流失等，设计了一系列的措施和规范，以期防范改革中出现的这类问题。
     那么，“暂行规定”的这些设计能否有效，国有企业的产权改革是否将由此转向规范的轨道？
     要回答这一问题，仅仅局限于推敲这份文件的条文内容是不够的，还需要一点历史眼光。因为，国有企业的产权改革在中国至少已有了十年以上的历史，改革中的这些问题也不是新近才出现的，各类国家行政管理部门针对这类问题出台的法律、法令也已经不少。
     试举几例。
     第一，对在账目上弄虚作假、侵吞国有资产行为的禁令。
     “暂行规定”的第六条中规定，国有企业管理层不得故意转移、隐匿资产，或者在转让过程中通过关联交易影响标的企业净资产，或向中介机构提供虚假资料，导致审计、评估结果失真，或者与有关方面串通，压低资产评估结果以及国有产权转让价格，违反者不得受让标的企业的国有产权。
     然而，类似的禁令在1991年的《国有资产评估管理办法》（中华人民共和国国务院令第91号）、1995年《国有企业公司制改建中有关财务问题的暂行规定》（财政部财工字[1995]129号）、2001年的《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》中即已出现。最近的类似规定还可见于2003年国资委颁布的《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发[2003]96号）和2004年的《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院3号令）。如《关于规范国有企业改制工作的意见》规定：“对国有资产监督管理机构工作人员、企业领导人员利用改制之机转移、侵占、侵吞国有资产的，隐匿资产、提供虚假会计资料造成国有资产流失的，营私舞弊、与买方串通低价转让国有产权的，严重失职、违规操作、损害国家和群众利益的，要进行认真调查处理。其中涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理；造成国有资产损失的，按照《条例》  的规定，追究有关责任人的赔偿责任。”  
     第二，关于对企业和企业经营者进行经济审计的规定。
     “暂行规定”的第五条第一款规定：国有产权持有单位应当按照国家规定，委托中介机构对转让标的企业进行审计，其中，标的企业或者标的企业国有产权持有单位的法定代表人参与受让企业国有产权的，应当对其进行经济责任审计。”而这与国资委2003年颁发的《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发[2003]96号）中的有关规定几乎一样：“国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。”
     第三，关于受让国有产权的管理层不得参与企业改制方案制定、资产评估、资产定价等活动的规定。
     “暂行规定”的第五条第二款规定：“国有产权转让方案的制订以及与此相关的清产核资、财务审计、资产评估、底价确定、中介机构委托等重大事项应当由有管理职权的国有产权持有单位依照国家有关规定统一组织进行，管理层不得参与。”而国资委2003年颁布的《关于规范国有企业改制工作的意见》对此也是明令禁止：“向本企业经营管理者转让国有产权的方案制订，由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行，经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权。”
     第四，关于管理层收购的融资方式。
     “暂行规定”强调：“管理层受让企业国有产权时，应当提供其受让资金来源的相关证明，不得向包括标的企业在内的国有及国有控股企业融资，不得以这些企业的国有产权或资产为管理层融资提供保证、抵押、质押、贴现等。”而《关于规范国有企业改制工作的意见》也明确规定：“经营管理者筹集收购国有产权的资金，要执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等。”
     第五，关于产权转让方式。
     国务院体改办、科技部、财政部、国家经贸委于2002年颁布的《关于深化转制科研机构产权制度改革的若干意见》，以及2003年颁布的《关于规范国有企业改制工作的意见》和《企业国有产权转让管理暂行办法》都明确规定，非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场，要公开信息，竞价转让。而“暂行规定”在这方面的规定与那些文件的原则基本相同，只是就管理层收购的信息公开作了具体规定。
     第六，关于国有资产管理部门在国有企业产权改制中的职责。
     “暂行规定”的第13至15条强调，各级国有资产监督管理机构和有关监管部门应切实加强对企业国有产权向管理层转让工作的监督管理，要切实维护出资人及职工的合法权益；各级国有资产监督管理机构所选定的产权交易机构应当加强对企业国有产权转让中涉及管理层受让相关事项的审查；对于违反相关规定的转让，要坚决制止，必要时应追究相关人员的责任；涉嫌犯罪的，应依法移送司法机关处理。
     而财政部2001年颁布的《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企〔2001〕325号）在这方面的规定更明确，更具体：“企业凡有以下行为之一的，主管财政机关根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，可以责令限期纠正、追回损失或者没收非法所得、通报批评：㈠企业不按规定进行资产评估，或者在评估中故意压低资产评估价值的；㈡企业违反规定，将财产低价出售或无偿处置给其他单位或个人的；㈢企业违反规定，将资产低价折股或者无偿量化给个人的；㈣企业取得资产不按规定办理资产转移手续造成资产损失的；㈤企业违反规定对外提供担保或抵押、对外投资、赊账经营、大宗商品物资采购及固定资产修建等，给企业造成损失的；㈥企业未经批准擅自实行产权激励制度，或者违反国家有关规定发放薪酬，侵蚀国有资产权益的；㈦国有股持股单位、中方出资者或合作者及其委派的股权代表与他人串通，损害国有资本权益或者对损害国有资本权益的行为不反对、不制止的；㈧企业违反规定，隐瞒、截留国有资本收益，或者拖延应缴国有资本收益超过180天的。”
     此外，2003年底颁布的《关于规范国有企业改制工作的意见》和《企业国有产权转让管理暂行办法》对此也有详尽的申饬。
     如此繁琐引证，只是要说明，规范国有企业改革、杜绝违规操作、防止国有资产流失非自今日始，而是各级政府和国有资产管理部门的一贯原则。对国企改制中出现的一些问题，有关政策部门亦早有察觉，并已在相关政策中做出了反应。而此次“暂行规定”的主要内容并无新创，不过是对既有政策原则的重申。
     那么，所有这些已有的政策法规在规范国企改革上达到其制定者的预期目标了吗？
     很遗憾，从国有企业改革这段不长的历史中可以发现，各级政府和国有资产管理监督部门以往的三令五申显然没能“规范住”国企改革中的国有资产流失，已出台的那些政策法规在实践中大都成效不彰。也就是说，国有企业改革中出现的资产流失并非由于缺乏约束性规范，而是那些规范的实际效能有限。既然如此，对此次“暂行规定”集中重申既有政策原则的实际效果，有什么理由抱乐观预期呢？
     而不能乐观的基本根据是眼下被视为改制中的“国有资产流失”现象其实相当复杂，很难一概而论。对此，至少可以从三个不同的视角展开分析。
     第一个视角，改制成本。国有企业作为一种制度安排，对企业职工有着相当全面的福利保障承诺。这类承诺都属于国有企业的所有者代表——政府——对企业职工的隐性负债。在企业制度不变、承诺有效的情况下，这些负债不会在企业的资产负债表中体现出来。但当企业要改制、原有的承诺要发生变化时，这些政府债务便会现形，并要求兑现。但政府并没有像一般福利基金那样为职工专门积累下这方面的偿付资金，在企业面临改制而政府财政却难以一次性地拨出专款来偿付这类隐性负债的情况下，利用企业的净资产存量来偿还职工福利基金、支付身份转换补偿金等改制成本就成为合情合理的必要措施。而且，在实际改制过程中，有许多国有企业因陷入经营困境，其全部净资产已不足以充抵政府对职工的隐性负债。这时，将一部分国有企业净资产无偿（或折价）转让给产权受让方（私人或私有企业），并在合同中确定产权受让方承接政府的偿债义务，由产权受让方通过运用这些资产获取新收益来替政府逐步偿还对职工的负债，就成了既有效又可行的改制策略。
     许多批评者不了解改制中这方面的历史经纬，只看到有一部分国有资产被低价或无偿地转让给了企业收购方，看不到这类安排的目的是要由企业产权收购方代政府偿还对职工的历史欠账，难免得出片面的结论。因此，注意甄别改制过程中企业净资产处置上的具体情况，不将这样的净资产处置一概混同于“以各种名义压低国有资产的转让价格”是非常必要的。
     实际上，在以往颁布的各项改制法规中，对这样的净资产处置办法也都给予了明确的肯定。如2002年国家经贸委颁布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改[2002]859号）规定：“改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等，由此造成的账面国有资产减少，按规定程序报批后冲减国有资本。”财政部2002年颁布的《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企〔2002〕313号）也同样规定：“改建企业未退还的职工集资款、欠缴的社会保险费，应当以现有资产清偿。”同年，国务院体改办、科技部、财政部、国家经贸委颁布的《关于深化转制科研机构产权制度改革的若干意见》也肯定：“转制科研机构改制时，在剥离公益性资产后，可从企业净资产中，对欠缴的职工养老统筹、医疗费、所欠职工工资，以及解除劳动关系的经济补偿金、抚恤对象安置费等，实行一次性扣除。”
     从这一角度来看，此次“暂行规定”在这一方面反而是退步的。因为，“暂行规定”的第五条第四款规定：“企业国有产权持有单位不得将职工安置费等有关费用从净资产中抵扣；不得以各种名义压低国有产权转让价格。”这一条否定了以往改制中在安置职工、清偿政府对职工隐性负债上的成功经验，不利于改制的顺利推进和保持社会安定。硬要坚持这样的规定，将难以在改制中有效清偿政府对职工的隐性负债。这必然会大大提高国有企业产权改革的难度，降低企业职工对改制的支持。对于许多限于经营困境、求战略收购者而不得的国有企业来讲，其实际效果无非是延缓或阻滞其改革，增加国有资产的流失，并使职工利益更难以得到保障。
     可见，目前受到广泛关注的国有资产贱卖问题并非如一些激进批评者所理解得那么简单，它有着相当复杂的历史经纬和现实背景。对于这类现象，仅仅从杜绝国有资产流失的角度来加以“围追堵截”，难免因缺乏可行性而流于失效。
     第二个视角，制度约束差异。以往有关防止国有资产流失的各类规范设计不能取得预期效果的另一个原因在于，它们都没能切中一个基本事实——国有企业改革中产权出让方与产权受让方之间在激励和约束方面是根本不对称的。
     在国有企业转让产权的交易过程中，产权出让方是企业的各类主管者（此次“暂行规定”称他们为“企业国有产权持有单位”），这些主管者又是由各类官员具体掌控的。但是，掌控国有企业产权的官员自身并非被转让国有产权的所有者，他们只是代理人。与此相反，国有产权的受让方却多为私人或私有企业，他们在产权交易中所追求的是产权收购效用的最大化，同时也要承担相应的私人风险。结果，就追求产权收益最大化的动力而言，国有企业产权的出让方远远不及其收购方来得强劲和持久。相反，各级企业国有产权持有单位出于追求职位政绩或转移财政包袱、维持社会安定等经济或非经济方面的考虑，很容易在资产转让收益上让步以鼓励产权受让方的收购。
     相关的专业调查研究也证明，国有企业的产权制度改革是一种资产所有者缺位条件下的产权交易。这类交易过程中，各类利益相关主体真正关心的都是自己的本位利益，而企业所占用的国有资产则没有明确的利益代表。因此，在改制过程中，国有产权的出让方很容易牺牲企业资产所有者的利益，以满足交易中其他相关各方的利益诉求。如满足债权人保全其信贷资产的要求，或者满足企业职工确保其就业安全和福利保障的要求，或者满足企业收购方收购成本最小化的要求，等等。与保障这类利益的约束相比，国企改制中保障企业存量资产转让收益最大化的约束则要软得多。甚至，国有企业存量资产的价值保全和变现回收根本就成不了企业改制的目标。相反，国有企业的净资产存量更多地成了偿付各类改制成本的物质前提。
     总之，改制中出现的国有资产流失，即使有，也是与国有企业在日常经营中发生的资产损失和浪费同出一源——所有者缺位。从这个角度来讲，关于防止国有资产流失的各类政策法规因无人真正负责而流于空论是必然的。
     第三个视角，利益分配。以往关于规范国有企业改制的政策设计所以难有实效，还有一个原因，即对于围绕国有资产流失而发生的政策争论，多数政策制定者没有吃准其实质所在。
     国有企业产权改革中的确存在“压低产权价格、侵吞国有资产”的现象。但是，对这类现象的广泛关注和抗议实质不在于国有资产的损失，而在于国有资产的分配不公。因为，尽管这类国有资产贱卖被普遍归入国有资产流失的范畴，但它与国有经济部门中因所有者缺位而无处不在的资产滥用和浪费有着性质上的不同。资产的滥用和浪费意味着社会财富的净损失，而国有资产在转让中的“贱卖”并未造成社会财富的损失和浪费，只是改变了财富在社会中的分配。因为，国有企业的产权改革意味着资产所有权从政府主体向民间主体的转移。但实际的国企改制过程中，这种资产所有权的转移明显地偏向了国有企业相关利益主体中的强势群体，而另一些相对弱势的相关利益群体则在这种再分配中被边缘化，甚至连其原有的既得利益也遭到了侵蚀。这自然会引发利益受损群体的强烈不满。
     而对国有资产流失的指责实质上不过是改制中弱势群体抗议这种再分配的一种说辞。因为，国有资产的损失和浪费在国有经济领域中无处不在，无时不有，且形式多样，由来已久。但绝大多数的国有资产损失或浪费根本无人问津，人们早已习以为常，熟视无睹，只有国有企业改制中的资产贱卖才引发了广泛、强烈的批评。这足以说明，这类批评的动力与保全国有资产无关，而与国企改制触动了反对者切身利益相连。可以肯定，只要这种资产所有权的再分配能够相对公平，即使是无偿赠送国有资产，也不会在社会上引发如此广泛的指责。从这个角度来讲，中国改革目前所要面对的真问题不是国有资产在改制中是否发生了损失，而是这种改制过程中所发生的财富再分配是否公平。
     值得注意的是，今后真正需要确立这方面规范的恰恰是规模较大的国有企业。因为，国有企业改制滥觞于地方性中小型企业，且已历时十年有余，多数省以下地区的中小型国有企业都已实施了某种改制，剩下尚未改制的中小型国有企业已是极少数。因而，对于中小型国有企业的改制来讲，无论成功与否，公平与否，都已是过去时态，再争论也已是马后炮。而多数大型国有企业的改制还只是刚刚开始，社会上对国有企业改制的批评所以会在近几年内迅速高涨，也是因为这类改制在覆盖了多数中小型国有企业之后，又开始向大型国有企业和优质国有企业延伸，从而产生了较大的社会影响。因此，目前真正需要改制规范的是大型国有企业，而不是一般的中小型国有企业。此次“暂行规定”对大型国有企业的“管理层收购”一禁了之（形同搁置和回避），只就中小型企业的改制设立规范，显然缺乏前瞻性和务实性，其官样文章的成分多于解决真问题的成分。
    （2005年4月19日）
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    1  《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）