由“产业政策”的林张之争引发的讨论

    经济走势跟踪
    Macroeconomic trend monitor
    中国社会科学院宏观经济运行与政策模拟实验室
    中国社会科学院经济研究所决策科学研究中心
    中国社会科学院经济所《宏观经济与政策跟踪》课题组
    2016年第69期（总第1680期）2016年9月23日（星期五）
    　　
    经济热点分析
    　　
    由“产业政策”的林张之争引发的讨论
    [导读：近日，林毅夫和张维迎围绕我国产业政策的争论刷遍朋友圈。其实，两位经济学家关于企业改革和产业政策的争论其实由来已久，有观点认为，二人学术观点的争论本质上是一场关于市场与政府的争辩；也有观点认为，林张争论的并不是一个问题；还有人表示，产业政策有没有用其实是个伪命题，寻找最优边界才是关键；还有学者提出，产业的成功与产业政策到底有多大关系还需要研究，甚至有学者发出“21世纪是否还有产业政策一席之地”的疑问。有人说，这场辩论将关乎 “中国前途命运”，无论如何，在中国经济进入“新常态”的今天，任何理性的学术讨论都是宝贵而有益的。]
    一、林毅夫和张维迎都说了些什么？
    近日，林毅夫和张维迎围绕我国产业政策的争论刷遍朋友圈。
    8月25日，张维迎在亚布力中国企业家论坛2016年夏季峰会上发表演讲，主张废除一切形式的产业政策。9月13日，林毅夫教授发表文章，观点鲜明地针锋相对。中秋期间，张维迎又对此作出了回应。随后，针对张的批评，林毅夫进行了逐条反驳。而在21年前的1995年，同样是林毅夫和张维迎，在国企改革的方向问题发生了激烈争论，此次的争论，可视为是二人学术观点之争的延续。
    张维迎认为，由于人类的认知局限和激励机制的扭曲，技术和新产业是不可预见的，因此产业政策注定是失败的。张维迎甚至主张“废除任何形式的产业政策，政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策”。而后林毅夫则撰文称，不管是发达国家还是发展中国家，产业政策都是经济发展的必要条件。主要理由两条：第一，任何国家的资源都是稀缺的，政府必须优先扶持某些对经济持续发展具有最大贡献的产业；第二，企业家需要政府帮助来克服外部性和协调问题。
    两位经济学家的争论还“惊动”了国家发改委。9月14日发改委发布会上，针对产业政策的争论，发改委表示，也在认真评估当前的产业政策，当前我国经济发展进入新常态，我们现有的产业政策确实存在与新常态不相适应的地方，从目前产业政策的实施情况看，也存在一些迫切需要解决的突出难题，我们要通过相关的调整来使这些政策适应新常态的需要。
    《中国经营报》认为，林毅夫与张维迎之争，本质上是一场关于市场与政府的争辩。
    第一回合：是否应废除产业政策
    两位教授在第一回合的论战中的主要观点如下：
    张维迎：应废除任何形式的产业政策
    1.产业政策是穿着马甲的计划经济
    实际上，产业政策不过是穿着马甲的计划经济。重农抑商政策抑制了中国人的企业家精神，阻碍了中国市场经济的发展。现在我们要建立市场经济，不再搞重农抑商，但过去几十年里政府还是不断推出各种各样的产业政策，这些产业政策同样阻碍着企业家精神的发挥和市场经济的发展。回过头来看，产业政策成功的案例凤毛麟角，失败的例子比比皆是。应废除任何形式的产业政策，政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策，真正的企业家不应该有这个奢望。要特别呼吁的是，企业家应该争取的是每个人的平等的权利，而不是给自己的特权。
    2.产业政策的失败不是偶然的，而是必然的
    产业政策的失败不是偶然的，而是必然的。产业政策为什么注定会失败？大概归纳有两个原因：第一个原因是由于人类认知能力的限制；第二个原因是由于激励机制的扭曲。我要特别强调，认知能力的限制比激励机制扭曲更为根本。
    3.创新是不可预见的
    拥护产业政策的人一般有一个隐含的假设，就是技术进步和新产业是可以事先预见的，因而是可以计划的。但这个假设是完全错误的。因为创新的一个基本特点就是它的过程充满一系列的不确定性，这与科学上的发现很类似。因此，我们没有办法预见未来哪些产业、哪些技术是最为重要的。另外，创新是独一无二的，我们没有办法计算其成功或失败的概率。并且，一个创新是否能成功，常常取决于后续的其他创新是否出现，因而面临的是一系列的不确定性，而不是一个单独的不确定性。创新的不确定性使得我们没有办法预见求索的结果，然后制定一个目标，再按这个目标寻找一个路径。
    4.产业政策是豪赌
    产业政策意味着我们要把有限的资源（人力的、物质的）投在政府选定的优先目标上，这实际上是一种豪赌，连盲人摸象也谈不上。实际上，当政府官员认识到某种技术的重要性的时候这种技术基本上已经过时了。
    那么，能不能靠专家制定产业政策呢？也不行，因为专家可能有硬知识，但没有创新所必须的企业家的敏锐性和软知识。如果要依靠专家的话就面临一个问题，就是少数服从多数，但是多数专家认为正确的东西很可能是完全错误的。而靠企业家制定产业政策也不成，因为有资格被邀请参与政策制定的企业家一定是已经成功的企业家，但过去的成功不代表未来的成功，对经济发展产生重要影响的创新通常来自名不见经传的创业者，而不是功成名就的商界领袖。
    5.政府官员考虑更多的是怎么回避个人责任
    政府官员的激励和企业家很不一样，企业家试错，失败了损失是自己的，成功了收益也是自己的。但政府官员做事成功了没有与此对应的货币收益，失败了反倒可能要承担一定的职业风险（尽管并不总是如此）。所以政府官员考虑更多的是怎么回避个人责任，而回避个人责任的一个办法就是听取专家的意见。第二个办法就是忠实执行上级政府的政策，中央号召做什么我就做什么；或者“跟风”，别人（其他地区）做什么我就做什么。
    6.凡是政府扶持的产业，不做砸绝不罢手
    一旦政府鼓励任何一个产业，这个产业一定会变得产能过剩，危机四伏。凡是政府扶持的产业，不把它做砸绝不会罢手。当然，做砸了是不是罢手也不一定，因为政府官员还可以错上加错。创新的不可预见性意味着产业政策一定会出现错误：支持了不该支持的企业和产业。但政府官员一般不愿承认自己的错误，因为错误会暴露自己的无知；掩盖错误的一个办法是对失败的项目提供更多的支持。政府部门也不会愿意资助那些一心想证明它们犯错的人，所以独立研究者不可能得到政府的资助，这进一步提高了政府部门掩盖错误能力。但这样的情况在自由市场是不可能的。自由市场上，如果一个企业家犯错误，第一他没有积极性掩盖，因为越掩盖亏损越多；第二他也没有权力掩盖，因为有竞争对手存在，谁也没有办法阻止别人证明自己的错误。你搞一个技术，人家也搞一个技术，人家搞成功了就打垮你了。
    7.产业政策带来寻租行为和腐败
    产业政策还带来寻租行为和腐败。产业政策通过对不同产业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠、进出口许可等方面区别对待，创造出权力租金。一些所谓新技术公司账面有利润，一检查利润都来自政府的补贴。所以不难理解大量从政府拿钱的企业根本就不可能是真正的创新企业。
    林毅夫：不能凡产业政策都一概反对
    1.经济学家不该因为怕产业政策失败而凡产业政策都一概反对
    对发达国家和发展中国家的经济发展，产业政策之所以需要是因为推动经济发展的技术创新和产业升级既要有企业家的个人努力，也需要有政府帮助企业家解决企业家自身所难于克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。作为经济学家的责任不是因为怕产业政策失败而凡产业政策都一概反对，或是因为产业政策是经济发展的必要条件就无条件地支持一切产业政策，而是要研究清楚产业政策成功和失败的道理，以帮助政府在使用产业政策时，减少失败，提高成功的概率。
    2.实现劳动生产率水平提高需要有“有效的市场”和“有为的政府”
    一个国家经济发展的本质是人均收入的不断增加，其前提则是越来越高的劳动生产率水平。劳动生产率水平的提高有两个途径：一是通过技术创新，提高现有产业中产品的质量和生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。根据新结构经济学的分析，这两者的实现需要有“有效的市场”和“有为的政府”的共同作用。
    3.必须要有“第一个吃螃蟹的企业家”
    在技术创新和产业升级过程中，必须要有“第一个吃螃蟹的企业家”，如果没有其他必要的安排，第一个吃螃蟹的企业家倘若失败，将承担所有成本，并让后来者知道螃蟹不可吃，不去犯同样的错误；倘若成功了，后来者将会随之涌进，第一个吃螃蟹的企业家不会有垄断利润。
    因此，政府需要给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励，企业家才会有积极性去冒这个风险。不过，第一个吃螃蟹的企业家成功与否，并不完全决定于企业家个人的勇气、智慧和企业家才能。
    另外，新产业所需的资本规模和风险也通常会比原有的产业大，需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排和其匹配，这也不是第一个吃螃蟹的企业家自己可以解决的问题。随着技术创新、产业升级，资本密集度和规模经济的提高，市场的范围和交易的价值会不断扩大，交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境，也必须随之不断完善，这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力之所及。
    4.成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业
    许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，除了执行能力的问题之外，究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的目的，而去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业，所谓有潜在的比较优势产业指的是该产业的要素生产成本在开放竞争的市场中有优势，但是由于软硬基础设施不完善，交易费用太高，使得总成本在开放竞争的市场中没有竞争力的产业。政府若能针对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善，则这样的产业政策能够使具有潜在比较优势的产业迅速变成具有竞争优势的产业。
    第二回合：关于产业政策问题的四点争论
    中秋期间，张维迎针对林毅夫的观点提出了四点错误。随后，林毅夫也再一次进行了逐条反驳。“林张之争”第二轮论战就此展开。
    1.中国经济落后是因为没有自由？
    张维迎：后发国家保持长时间持续增长很难说是奇迹。中国的经济增长值得我们高兴。这说明，人只要有自由，就会有发展。中国过去30年之所以取得这么好的成就，就是总体而言政府管的越来越少，虽然中间有所反复。目前之所以还有很多问题，是改革不彻底造成的。
    需要特别强调的是，中国目前弥漫着一种过度自信的气氛，一方面反对普世价值，另一方面期望把中国的经验变成普遍的规律用来指导其它国家。实际上，中国过去30多年在持续经济增长的同时，却并没有创造能对人类未来发展提供重要推动力的新技术。英国产业革命期间创造蒸汽机，带来了机械化；美国在南北战争之后30年里在电器以及汽车等方面取得突破性的进展。如果我们不能够谦逊的对待成就，我们就可能走向反面。
    林毅夫：张维迎教授认为中国改革开放之前之所以发展不好，最根本的原因是没有自由。实际上，中国传统社会就是自然经济，“日出而作，日没而息，帝力于我何有哉”，是相当自由的，当时政府的力量对生产没有多大影响，基本上就只是收税，但仍然发展不好。此外，从欧美等国的经历来看，工业革命的产生与企业家精神有关，但是它还有赖于基础科学的革命和产权制度的建立。基础科学的革命不受企业家精神影响，而是政府支持的科学家推动的，政府部门发挥了相当大的作用。专利制度的建立也是政府的工作。如果说中国落后是因为没有自由，我觉得这个解释没有抓到现代经济出现翻天覆地变化的根本原因。
    2.发挥比较优势与强调政府作用存在矛盾？
    张维迎：发挥比较优势与强调政府作用存在矛盾。林毅夫教授的经济学说始终强调经济发展要利用比较优势；与此同时，林毅夫教授也强调要充分发挥政府的作用来利用比较优势。这存在逻辑上的矛盾，也与历史上的经验不相容。理论上，最初提出比较优势理论的斯密和李嘉图等人以及后来强调分工带来的内生比较优势的杨小凯教授都认为，市场是最有效发挥比较优势的制度。在改革开放之前，中国的比较优势没有得到发挥的原因就是因为当时市场的作用被否定了。存在市场的时候，每一个人都会想尽一切办法利用比较优势。
    林毅夫：我觉得比较优势有静态和动态之分，在发挥动态比较优势时，政府的作用很关键。随着经济的发展，要素的禀赋结构会发生变化，一些原来不符合比较优势的产业变得符合比较优势，这时就需要技术升级和产业结构变化，既会面临很多外部性的问题，也会面临很多协调的问题，比如对基础设施、金融支持、法律服务的要求会相应变化，这些变化不是单独企业家能够做的，必须要由政府协调不同的企业来进行，或由政府来提供。
    3.企业家精神与产业政策存在矛盾？
    张维迎：企业家精神与产业政策存在矛盾。社会进步和人类富有的本质是劳动生产率的提高，劳动生产率的提高需要依靠技术创新和技术进步，技术创新和技术进步的来源是企业家和企业家精神。可惜地是，目前正规的经济增长模型都缺少企业家这个关键因素，因为他们假设所有人都同样聪明理性，这是经济理论和经济增长理论的重要缺陷。诚然，企业家有可能判断错误，但是他们与常人不一样，一旦成功便可以给社会带来极大的好处。
    在实际操作上，正确有效的产业政策的制定非常困难，不论是企业家还是科学家都难当大任。首先，企业家本身随着时代变化，过去成功的企业家也不是判断未来的最好人选。其次，即便由最前沿的科学家组成产业政策委员会，也只能看到某一个领域上的技术变化，而无法像企业家一样看到人类本身的需要。更不要说由政府官员制定的产业政策。
    林毅夫：企业家的创新主要是在产品层面的创新，或者技术运用方面的创新。这些创新建立在基础科研跟公用技术的突破之上，而基础科研跟公用技术的突破大多是政府支持的，即使美国到今天也还是这样。政府对基础科研的预算支持是有限的，需要有战略性的选择，哪些支持，哪些不支持。这就是产业政策的作用。
    我同意大部分国家的产业政策是失败的，但是我们也要看到，成功的国家都有产业政策，没有产业政策的国家基本上没有成功的。我们要避免产业政策的失败，也要避免没有产业政策的失败。所以，应该研究什么样的产业政策能够成功，这也是新结构经济学所要做的贡献的地方。
    4.国家发展战略侵犯个人自由？
    张维迎：林毅夫教授认为政府为了推行赶超战略，不得不扭曲体制。但究竟是体制导致了战略，还是战略导致了体制，是很值得进一步深究的。从历史上看，最初主张推行计划经济的人并不是出于赶超的目的，而是基于防止资本主义生产过剩的需要。一旦实施了计划经济，政府肯定要折腾。出于执政合法性的需要，政府不可能提出一个倒退的战略，所以只能赶超。一旦存在这种赶超战略，企业家精神就会遭遇打压，否定个人权利和市场的存在。
    林毅夫：张维迎教授认为国家发展战略侵犯个人自由。我的观点是，在结构变迁过程当中，如果政府不因势利导解决问题，不对基础科研、基础设施、教育、金融等进行完善，那么企业家精神也发挥不出来。政府发挥作用的方式只要是对的，其实能给予个人更大的自由。
    二、经济学者如何看待“产业政策”及其争论？
    随着林张双方争论的你来我往，其他的专家学者们也就相关的问题加入了讨论。
    陈恩挚：谁来决定资源的配置？
    青年经济学者陈恩挚认为：是否需要各种产业政策的讨论，其实还是回到了一个简单的经济学常识问题：由谁来决定资源的配置？要“市长经济”，还是要“市场经济”？
    放眼当前，国内很多经济社会问题都是因政府管的太多，而不是管的太少。事实上，这么多年，各级政府年年高喊“转型升级”，实施各种产业政策，其效果如何呢？恰恰相反，产业政策的弊端却是十分明显：一、产业政策往往意味着市长及各部门官员的配置资源的权力。权力往往成为寻租空间，容易导致腐败。二、这么多权力的执行和实施也需要很多人手，这又是一笔巨额财政支出。除此之外，一个容易被人忽视的问题是，相比市场经济的多元配置，“市长经济”易让配置资源的权力相对集中、单一，导致了经济社会中巨大的对抗、内耗。
    现在还在讨论“市场经济比‘市长经济’好”，“产业政策不是好东西”这种老生常谈的常识性经济学问题，实在感觉有点悲哀。以中国目前的经济现状，实施和推进十八届三中全会提到的“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，放松管制，减少各级政府部门的权力，裁减政府工作人员，让政府少干事，减少甚至取缔各地的产业政策，减少税收，一定是当务之急。
    然而，另外一种逻辑和隐忧是，在经济降温时，政府和官员往往更有花钱的冲动。他们往往更想“有所为”，更想去出台更多产业政策，更想花钱去干预经济和市场。而由于长期的思想定势，不少短视的企业和投资者也会急盼政府出手。这需要引起我们的警惕。
    聂辉华：找到产业政策的最优边界才是问题
    人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院聂辉华认为：首先，“产业政策有没有用”是一个伪问题。几乎所有发展中国家或经济体在追赶过程中都制定了各种产业政策，政府采取补贴、税收优惠和融资等手段重点扶持某些产业优先发展。从结果上看，既有成功的产业政策（如日本的汽车产业政策），也有失败的产业政策（如日本的家电产业政策）。而且成功和失败的案例很难从数量上直接进行比较，因为一项非常成功的案例可以抵消很多失败的案例，但反过来说也成立。因此，不管是赞成产业政策的一方，还是反对产业政策的一方，都可以找到支持自己极端观点的证据。这样的争论显然不可能有定论，也就争不出一个输赢结果。因此，这样的争论其实是在讨论一个伪问题。
    那么真问题是什么呢？既然产业政策既有成功的案例，也有失败的案例，就应该总结和反思一下：什么时候产业政策会成功，什么时候会失败？只有找出了产业政策的边界，才能更好地使用产业政策，或者避免使用错误的产业政策。笼统地认为需要还是不需要产业政策，或者产业政策有用还是没用，对于我们认识问题和解决问题并无裨益。经济学的精髓就在于，找到最优行为的边界条件，而不是直接判断某种行为是不是最优。
    陈兴杰：产业的成功是否真的归功于“产业政策”？
    凤凰评论特约评论员陈兴杰认为：林毅夫和张维迎的产业之争，仍然还是方法论之争。林毅夫试图从三十年的发展历程找规律，得出的结论，中国经济发展得益于成功的产业政策。因此，未来还要继续实行。
    通过历史材料找结论，得出产业政策成功，看起来证据确凿。但产业成功背后，有要素组合优势（中国出口成功，很大程度归功于劳动力优势），有市场条件优势（中国作为单一语言的大市场，是互联网的天然沃土）。这些产业的成功，很难完全归功于“产业政策”。
    “政府做对什么”，本质上还是“政府没有做什么”。没有哪个行业在政府关照下，投入更多补贴，官员密切指导，因此而变得更繁荣。包括很多人引以为傲的大型国企，它们业务水平的提高，也是渐进市场化的结果。
    产业政策的迷惑之处就在于：政府指导下的企业，创造了一个个奇迹，这些显然的成功被看到，成本却往往被忽视。有多少资金是浪费掉的，有多少投资永远收不回，很多是一笔烂账。最近三十年中国经济高速发展，基础设施的需求很强烈。政府也在扮演企业家角色——政府既是监管者，也是投资者。很大程度上政府还赌对了，一些投资取得巨大回报。我们应该感到庆幸，并且适时地提出转型，而非将这种模式神化，鼓吹政府永远做下去。
    林毅夫可以举出很多产业政策的成功例子。很多确实很成功，你却难以确定那是产业政策的后果。曾经，计划经济的国家工程师，也可以拿出厚厚一沓资料，充分论证该优先发展哪项产业。
    张维迎严厉批评林毅夫，采用了完全不同的范式。他不是从历史出发，而是从最基础，最根本的原理出发，以此为工具分析现实世界。创造财富这件事，政府不如企业，官员不如企业家，政府计划不如市场竞争。这是政治逻辑和经济规律决定的，不以个人能力为转移。
    从这个范式出发，张维迎主张废除产业政策，并不是否定这些产业的必要，也不是否定所有官员行动。他是秉持着市场化逻辑——祛除政府迷信，回归到“官员不是神”的常识，往市场化方向拉动。
    北溟：林张讨论的是同一个问题吗？
    在FT中文网近期组织的专题讨论中，FT中文网撰稿人北溟认为，学术辩论、政策辩论诚然可以促进认知，但前提是有正确的方法论和规则，这就是概念清楚，论题明确。张维迎和林毅夫两位经济学家所谈的，其实是不同的问题，如果硬要放到一起理论，只会出现“关公战秦琼”式的局面，对于解决实际问题并无益处。
    张维迎教授的观点，讲的是产业发展中“前沿创新”的问题，也就是熊彼特和奈特理论抽象中没有任何先例的“纯粹的创新”。这种创新无疑具有不可替代的重要作用，而且的确是难以预见，不可计划的。但在现实生活中，这类创新并不能涵盖所有的创新活动，更不能覆盖经济和产业发展的全部活动。在很多领域，虽然最终的创新成果可能无法预知，但在某个方向上投入研发理论可以取得有效的成果，却在很多时候是可以预期的。现实中的大部分研发活动，并不是完全无方向的自由探索，而是可以在一定程度上预计和计划的。因此从逻辑上来说，并不能排除政府政策支持特定领域研发取得成果的有效性。实际上，美国的新能源产业、信息产业、生物产业以及航空航天产业等，都得到了政府政策的鼎力支持。尽管美国人自己很少讲产业政策，但只要我们看看美国总统的国情咨文和预算报告，就不能否认美国实际存在着产业政策。
    林毅夫教授的观点，讲的是发展中国家在追赶发达国家过程中运用产业政策的有效性。这种意义上的产业政策，很多时候与创新无关，而与学习有关。也就是说，由于现代市场经济发展存在一定的带有普遍性的规律，特别是存在着主导产业从低附加值向高附加值逐步升级的现象，后起的发展中国家可以依据这种规律，有意识地运用政府政策，促进产业升级，进而更快地提升收入水平。这个过程的核心内容并不是张维迎所讲的创新，而是学习和移植。
    对于后起国家来说，学习和移植是有门槛、有成本的，不是所有国家都能因为工资水平低和国际投资及贸易就自然而然完成这一过程。历史经验看，只有一部分比较有“上进心”、政府能力比较强的国家，才能通过实施公共政策较快完成这一过程。“二战”以来，东亚经济体之所以在发展中国家中表现突出，与政府主动运用产业政策是分不开的。这是林毅夫所说的“有为政府和经济发展”现象。
    回到中国的实际来，究竟哪一种观点适用于中国呢？北溟认为，在中国，两种观点都有各自适用的领域。这并不是“和稀泥”，而是因为中国经济的庞大规模、复杂构成和极度的不均衡。总体来说，中国仍是一个中等收入国家，还处在追赶发达国家的过程中，技术学习和产业转移还远远没有完成。在这个意义上，林毅夫教授的观点总体上仍适合中国的国情。同时，在局部领域，中国的科技和产业发展已经走到世界前沿，已经面临学无可学、只能自己创新的境地。在这些领域，张维迎教授的观点是适用的。而且随着经济发展和收入水平的提升，后一种观点的适用范围会逐步扩大。
    在这样的情况下，中国的产业政策制定，面临一种相当复杂的局面。由于经济体系的复杂性和不均衡性，单纯依据学习追赶型战略制定产业政策，有可能导致“一窝蜂”和产能过剩等资源配置失衡现象；单纯依据原始创新战略采取放任政策，有可能面临大部分地区和人群增长缓慢的问题。合理的策略应该是根据不同领域的发展水平，采取不同的政策模式。但这又牵出另一个并非单纯经济性质的问题，这就是政府实施产业政策的能力和水平。在中国的政府体制下，中央层面的倾斜性产业政策往往变成“政治任务”，引发地方政府盲目投入，造成极大浪费和损害。同时，倾斜性产业政策伴随的财政补贴，往往引发套利、贿赂等腐败行为，损害市场公平竞争环境。
    综合考虑这些因素，中国目前应采取一种有限度的、差异化的产业政策战略。从中央政府层面来说，应该减少倾斜性产业政策，转向支持创新和结构优化的普遍性、功能性产业政策；对于少数明显的产业短板，如集成电路和航空发动机，可以采取一些特定支持措施。而在地方层次，特别是省以下层次，仍然可以根据自身发展阶段和发展条件，制定倾斜性产业政策，地区差异和区域间竞争，可以降低此前全国性产业政策的失衡风险。
    王勇：政府的干预是必不可少的
    北京大学新结构经济学研究中心学术副主任王勇在给FT中文网撰写的文章中则指出，讨论产业政策，就必然要提及市场缺陷。假冒伪劣有毒牛奶地沟油等现象的普遍存在，说明法律的规范、政府的干预都是必不可少的。在企业家论坛上呼吁要重视保护企业家，政府要少干预、少插手，这些自然会获得欢呼与掌声。但是如果跳出企业管理的微观框架，将企业绩效和制度环境纳入到对应的发展阶段的动态宏观框架下，我们就会发现，保证市场有序竞争的法治环境、金融体系、教育水平等等都是内生于经济发展水平的，而且实施与监督也都离不开政府。
    张维迎老师相关分析的失误之处，在于他似乎过于局限于企业内部的治理结构，却未足够重视企业的外部治理，并且他无意识地将企业的外部治理水平与经济发展阶段做切割，将政府的作用、法治水平也与经济发展阶段切割或者将前两者完全对立起来，把市场运作中出现的一系列缺陷与外部性统统归咎于“制度”不完善、“法治”不完善，主张政府应该靠边站，用制度来替代政府干预。应该说，这些也是比较普遍的看法，其实也是“新制度经济学”的想法，主张制度重要，但却没有充分重视与强调其实制度是内生的。良好的法治水平，的确是一个社会长期所应该追求的目标，但是各国的改革实践证明，脱离经济发展阶段与制度起点谈制度改革，谈法治水平，将目标当手段，只有比较静态没有过渡动态的改革策略分析实际上是非常低效的。
    具体到企业改革问题上，持“华盛顿共识”的学者，往往会给出如下政策建议：先将企业私有化，着重解决公司内部代理人问题，然后把剩下的所有问题主要归结为外部法治环境的改善问题。比如认为此时政府的主要作用就应该是加强法治，然后依靠法治来处理解决市场失灵的问题，等等。这种经济发展思路的主要问题在于：落后国家可能在所有方面都是相对落后的，无论技术、资本、法律执行、金融体系，政府效率……这时候经济的发展就需要从已有条件出发，边发展边改革、改善制度与体系。不能等所有制度都先变成与发达国家一样“最好”的，然后再去发展经济，因为这个过程非常漫长，所以必须要充分考虑在经济发展、制度改善的漫长的过渡动态路径上的老百姓的福利，考虑制度改革的最优路径，而不能单纯考虑制度改革结束以后的稳态。
    现实中，一个国家的政府如果强势到可以长期指定企业去承担种种额外的非营利性的功能和政策性负担，那么这个企业的所有制形式、管理方式的内生均衡结果是什么？不消除这种指定的额外政策性负担这个根本性问题，只是将其私有化会不会解决官商勾结的问题？会不会反而让问题更加糟糕？这个时候，强调这些企业缺乏企业家精神，有意义吗？换成一个民营企业的老总去管理这个国有企业，在这些政策负担不变的情况下，能够真的解决企业的经济绩效问题吗？在经济水平发展较低的时候，真的能够建立一个超然于经济发展阶段的先进法治体系（包括相关法律的及时制定与有效执行）来解决政策性负担的问题吗？一个更加具有务实的改革与发展政策究竟应该是怎样的？如何结合相应的发展阶段和由此内生出来的资金、人才、及时等一系列约束，推行在整个过渡动态路径上的最优的经济发展与制度改革，这才是真正需要深入思考的核心问题。对于政府的作用，包括产业政策，也应该放置在这个动态宏观一般均衡框架下去思考。
    一个企业家或许并不需要关心这个全局性的宏观发展问题，而是关心在既有制度条件下如何整合资源，自己去创新或者套利以达到赚钱的目的（创新型与套利型企业家的划分是张维迎老师的深刻洞见），所直接面对的就是政府无处不在的各种管制与干预，还有贪婪的索取贿赂的双手。对此、企业家在心里当然会反感“有为政府”这个词，即使自己也没搞清楚这个词的学术含义；对此，企业家也会大声疾呼要求政府应该少干预、取消管制，即使很多时候自己其实也是在利用这种政府管制与干预去套利赚了大钱。
    建立职业经理人市场、培育和保护优秀企业家对于一个经济体的确是至关重要。但是，如果是讨论诸如产业政策这类涉及到全民利益与长期发展的改革问题，我们学者必须同时聆听分析企业家与政府部门官员两边的说法，聆听分析被雇佣者、消费者与广大居民的看法与利益之所在。在商学院教书、认识很多企业家、更加了解企业内部的微观管理，了解企业如何与政府打交道，这些的确都会更加有利于了解真相，但对于中国的国企改革，对于产业政策，这个微观层次的视角是不够的，是远远不够的，因为当下的国企改革与产业政策问题，影响的是整体经济的全局，而绝非单个企业是否赚钱、企业老板与政府官员如何在桌底下从事黑幕交易的问题。
    法治建设乃至政治体制改革，是重要的，都是需要认真借鉴积极学习发达国家经验的。但是，这是一件有成本的长期过程，是一个与经济发展水平相配套的过程。在法治不健全的实际的过渡动态路径上，如何考虑政府的能动作用，如何尽量引导政府去做积极的有利于经济发展的事，如何有效地批评政府所做的错误选择，如何形成客观的全面的正确的社会思潮，这才是更加务实的方式。倘若只谈将政府手脚绑住，只谈“所有的产业政策都注定是失败的所以都应该被取消”。这些所谓的“常识”，这些口号，虽然可能一部分企业家听了以后会觉得遇到了知音，觉得非常解气，但是这无助于我们对产业政策成败原因的客观理解，亦非实际改善世界的有效方式。
    傅晓岚：21世纪还有产业政策一席之地吗？
    牛津大学技术与管理发展研究中心主任、国际发展系教授傅晓岚在为“经济学家圈”微信公众号撰写的文章中认为，对于产业政策的地位及作用的讨论需要科学、理性、与时俱进的分析。国际上对产业政策的争论已经不是要或者不要产业政策，而是在什么样的情况下应该由市场无形的手进行激励、调节和资源配置；在什么样的情况下，可以用什么样的方式，使用什么样的产业政策克服市场失灵，补充现有制度或能力的缺陷，以最有效地促进结构调整，产业提升，和经济的发展。
    产业政策是指国家根据经济发展的需要，对产业的形成和发展所采取的各种政策干预。对于传统产业政策的研究大部分基于对亚洲四小龙特别是日本、韩国经济的崛起及政府在其中所起的作用。这一时期这些国家所用的产业政策主要是进口替代、幼稚产业保护以及选择重点产业、重点企业进行扶持（Winner Picking选择赢者）。
    现有的关于产业政策的研究存在严重缺陷。第一，研究样本选取缺乏代表性。第二，对于日本、韩国及台湾省经济崛起的决定因素的分析存在片面性。是不是只有产业政策才是后发国家追赶的必经之路？世界上有日韩产业政策模式的成功，也有香港市场经济模式的成功。还有很多采用了进口替代模式的经济体的不成功，如改革开放前的中国、印度和很多中低收入国家。
    主要基于日本韩国经济起飞的经验而总结出来的产业政策理论，其产业政策的成功基于一个重要条件：即一个信息充分而且有能力做出正确决策的政府；一个有效率、有执行力的政府。“选择赢者”的产业政策之所以没有普适性是因为在很多的发展中国家，政府腐败低效无能，没有强的决策能力，也没强有力的执行能力。而且在任何国家（包括发达和发展中国家），政府同样面临着信息不对称以及政府能力局限性的问题，限制了其做出最有效最合理决策的能力。
    此外，在日本韩国以及台湾省经济的崛起分析中，片面夸大产业政策的效用，而忽视了国际经济技术援助与转移，跨国公司以及留学回国人员在其中所起的重要作用。在日本的经济起飞中跨国公司的技术转移起到了重要的作用。在台湾及韩国的经济起飞过程中，西方的技术援助以及留学回国人员在其中也起到了非常重要的作用。这些经济体对于教育的长期的重视和传统，也是其经济起飞的重要原因。这些国际上有关文献均有分析和记载。
    最后，以补贴、保护为主要手段的传统产业政策在近一二十年以来遇到了各种反倾销、反补贴的贸易纠纷，后患很多。所以这种传统产业政策在21世纪运作的空间非常有限。
    1）传统的产业政策的作用被夸大，它只是个别国家经济起飞的部分重要原因。
    2）其适用性也有政治、历史条件及国际环境的局限性。
    3）其作用在21世纪的国际经济政治环境下是有限的。
    但是，另一方面，为什么说产业政策不能彻底否定，它在21世纪仍然有一定的作用呢？
    首先，产业政策的内涵、理论及实践在不断的演化。产业政策由原来的选择赢者、进口替代演化成水平的，普适性的产业政策，即推动惠及社会与经济各个部门、群体的具有普惠性质的制度环境及能力的提升，例如教育、通讯、基础设施、基础研究。由补贴供给方的企业转为补贴广大用户，例如欧洲一些国家对太阳能用户的补贴。第二，由产业政策向创新政策的转变。欧美各国很少采用针对个别行业的保护性的进口替代政策，但是对创新都给予了各种大力扶持。如英国为推动重要领域的创新而投资、推动的产学研及各利益相关方合作的创新平台、创新网络；欧盟和美国的各种推动创新网络的各种政策措施和投资；以及德国的工业4.0和美国的先进制造计划。
    为什么创新需要政策支持呢？
    1）创新是经济长期可持续增长的重要动力。
    2）正是因为创新其公共产品的属性、和其对经济增长的重要性和知识的外部性；以及创新过程特别是创新链前端基础研究部分的高成本、高不确定性，仅仅依靠市场和私营部门的力量是不够的。即使在欧美政府对于基础研究也给予了大力的支持，对于创新的环境和平台也给予了扶持，例如美国的NSF，NASA，以及与国防相关的科技研究计划；欧盟的地平线计划。在市场机制不发达的众多发展中国家，政策支持对创新的鼓励和发展都是至关重要的。
    第二，如何实现全球的可持续和包容性增长是21世纪世界各国面临的重大挑战。产业政策在其中也应发挥其应有的作用。例如发展新兴的产业如绿色产业，需要政策支持。因为绿色产业的发展将代替已有的技术和能源，和既得利益集团会有矛盾。此外新技术发展的初期，其成本可能比较高，市场因而会有限。没有产业政策的支持，这些新兴产业很可能被既得利益集团和传统产业挤压而无法得到迅速发展。
    第三，政府不是万能的；同样，企业家也不是万能的。企业家也受到自身的位置的局限以及其自身能力和信息的局限。企业家作为资本拥有者往往会逐利而忽略劳动者的利益和社会效益。由政府协调的基于企业家、科学家、其它学者、消费者和政府多利益相关方意见基础之上的政策有可能克服仅仅由一方主导的经济技术发展方向，使得技术和经济朝着包容性的方向发展。
    因此，今天我们需要考虑的是在哪一些领域，在什么样的时候，用什么样的方式实施什么样的产业政策。例如，更多的采用水平的、普适的产业政策，如提高教育水平和投入，改善基础设施（如交通、通讯、互联网建设），完善制度，提供更加透明有效的政府服务，而不是选择某些行业特别是某些企业进行扶持。对于创新链前端高风险、高成本的基础研究提供支持，对创新的基础设施如创新合作和合作网络提供支持，但对于创新链后端风险比较小的技术商业化活动交由市场调节。对新能源产业的扶持，改对企业的补贴为对用户的支持，创造市场需求。这种新型的广义的产业政策对经济的扭曲效应小，与企业家精神不矛盾；可以和市场机制形成有效互补。是促进结构调整、经济发展，特别是市场机制不健全的后发国家经济发展的有效政策工具。
    参考：日本关于产业政策的定义和评价
    据任云介绍（2006），按照伊藤元重等人的定义，产业政策是“一个国家通过干预产业或部门间的资源配置、以及干预某一特定产业内部的组织结构，来影响该国经济福利的政策。”小宫隆太郎认为产业政策包含两方面：一是政府主管部门就产业间资源配置或基础建设方面制定或采取的政策，涉及到重点产业的培育和保护、衰退产业的调整等；二是针对调整产业内部组织结构所采取的政策，如推动企业合并以提高集中度，组织、协调企业调整开工量和投资规模，以及实施中小企业对策等。
    战后日本各时期所采用的产业政策：经济复兴初期实行的是倾斜生产方式，主要手段有资源分配、复兴金融公库融资、价格管制等。20世纪50年代初的经济自立时期，实行了产业合理化政策，主要促进重点产业更新改造技术，提高效率，为此提供了免除设备进口关税、开发银行优惠融资以及特别折旧、利息补助等优惠政策，包括出口优惠金融政策，并提供出口税优惠。此外采取了关税保护等贸易保护政策。50年代后期，政策的重点放在化纤、石化、电子、机械等产业的振兴上。60年代，日本经济进入高度增长的全盛期，此时的产业政策更多地集中在投资调整及生产调整上，重点在于提高集中度，扩大企业规模。由于经济体制的自由化及民间企业实力的增强，其政策执行也由过去的直接干预逐步变为诱导方式，强调官民协调。70年代石油危机以后，产业政策除了调整衰退产业和贸易摩擦，援助一部分产业开展研发活动外，更多的是发布远景，提供信息。其做法已经和传统意义上的产业政策相去甚远。
    日本经济学界对产业政策的评价不一。战后第一代经济学家大都主张政府干预经济，信奉新古典派的第二代经济学家对产业政策则多持批评、怀疑态度。第三代学者中青木昌彦等人提出了“市场扩张见解”（market enhancing view）。认为政府可以发挥协调作用，弥补市场调整机能的不足，产业政策正是这样一种协调政策。
    世行对东亚地区产业政策评价则一贯谨慎。1991年世行报告称一部分无差别干预政策是“亲市场型手法”（market friendly approach），认为这些做法对市场的发育和竞争没有妨碍，但是政府仅在市场调整机能不足时才可以使用。1997年世行在《国家在开发中的作用》报告中虽吸收了青木等人的“市场扩张见解”，对产业政策给予了进一步评价，但仍说明成功仅仅是例外，制度能力较低的国家不应效仿。 （完）
    （整理、编写、责任编辑：王砚峰）
    2016年第69期（总第1680期）2016年9月23日（星期五）
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