破解保障房难题的政策思路、制度及措施

                             经济走势跟踪
                 The  Pursuit  of  Economic  Trends
       中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
       2011年第29期（总第1151期）  2011年4月20日（星期三）
                             经济热点分析
    保障性住房的困惑与出路
     [导读：随着楼市调控的深入，保障房越来越成为住房市场的重要角色。政策大力向保障房倾斜。保障房大有与商品住宅平分秋色之势。鉴于政策的导向和对未来发展的预期，各大房企纷纷抢滩保障房市场。“十二五”期间全国将建设保障房3600万套，全国城镇保障性住房的覆盖率达到20%。而今年全国将建1000万套保障房，按照去年商品房供应900万套来看，今年保障房将首次超过商品房。]
    保障房迎来投建“元年”
     2011年，被称为 “保障房元年”。这一年，举国上下开始大建保障房。目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房。在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体，文件规定，2011年要建1000万套保障房，其中，包括400万套棚户区改造、200万套经济适用房和两限房，以及400万套廉租房和公租房。未来5年，全国计划建设保障房3600万套，使保障性住房覆盖面达到20%，土地供应量的50%-70%做保障性住房。在2006年所公布的“十一五”规划纲要中并未涉及保障性安居工程的指标体系，而“十二五”则将其列为“必须完成的”约束性质指标。
     中金公司认为，“政府＋开发商”模式是帮助地方政府完成保障房任务的主要方式，在传统的地方政府负责保障房土地整理的模式下，政府很难承担每年6000亿-7000亿元的资金压力，因此需要寻求开发商和金融机构的帮助，而“政府＋开发商”的模式将成为公租房、经济适用房、棚户区改造和限价房的最主要建设方式。政府需要开发商介入保障性住房扶持，具有资金和品牌实力的开发商也借此可以获得更多的土地资本以及金融支持，加速资金周转。
     国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松分析指出，1000万套保障房约计1.37万亿元的资金需求，与2011年实际需要的投入资金并不相等。2011年实际投入的资金来自于三个方面：1．2010年各类保障房实际开工590万套，竣工370万套，尚有220万套将在2010年后逐步竣工，并形成2011年的实际投资完成额，后续投入资金约计2800亿元左右；2．2011年新开工1000万套，其中约计竣工各类保障房总量比重 60%，约计600万套，实际完成投资约计8000亿元；3．2011年其余40%的在建项目将在2012年逐步竣工，这部分保障房仅需在2011年投入约30%的前期资本金，约1700亿元。综合而言，2011年政府、开发商、社会资金等多元渠道共需要为保障房提供融资1.25万亿元。
    土地需求与潜在的土地供给缺口
     2011 年4月6日《中国经济周刊》的文章谈到，今年计划建设的1000万套保障性住房，中央政府肯定会率先确保土地供应。但具体到各地，如像深圳，目前基本面临无地可供的状况，全市未利用土地仅4360公顷，占全市总面积的2.23%，保障性住房的土地供应很伤脑筋。国土资源部已特地制定了一张供地执行日程明细表，并配以铁腕政策强化执行，以便完成“1000万套保障房土地供应计划定会在3月内编制完成、在新增建设用地年度计划中单列保障房用地、各地房地产用地供应计划将确保‘三类住房’（保障性住房、棚户区改造和自住中小套型商品房）用地不低于住房建设用地供应总量的70%、1000万套保障房用地定能做到应保尽保”的目标。中金公司研究报告称，政府保障性住房直接投资资金规模不大，但土地出让收益和税费的损失较大，若将经济适用房和城市区棚改房的土地整理交由开发商，隐含每年土地出让金减少2500亿元。房地产相关税费也将下降，幅度占地方财政收入的比重约4-6%。纠结于此，土地供应问题一直被认为是建设保障性住房的“忐忑”之一。其重要症结就在于土地财政对地方政府的重要性。地方政府因为土地财政问题不愿动，不愿建保障房的现象肯定是有的。被分配大量保障房建设任务的地区基本上都是经济发达的地区。只要政府下决心去建设，这些任务是一定能完成的。
     2011年4月12日《中国经济时报》发表巴曙松的文章，他指出，1000万套各类保障房用地需求约为3.1亿平方米，合计约3万公顷左右。2011年的土地供给问题基本可以化解，原因在于：1．保障房用地指标单列，可以避免地方政府为获得土地出让金而将土地用于商品房，从而对保障房用地形成挤压；2．2010获批但未形成实际供给的约计 3.3万公顷土地将成为2011年的土地来源；3．2011年实际需要的新增用地主要集中在廉租房和公租房用地上，合计约6300多公顷，预计将成为土地供给的重点；4．国土资源部规定2011年“招拍挂”每一宗土地的10%必须配建保障房；5．虽然2011年土地供给总量缺口不大，但从各省市的不同情况来看，北京、上海、天津、海南与浙江等省份的供地压力相对较大，中西部省份的供地压力则相对较小。
    保障房面临的困惑
     1、盈利模式  有待探索：2011年4月1日《京华时报》的文章指出，尽管部分房企积极参与保障房建设，但不意味着所有的保障房建设都有利可图，从目前的市场情况来看，参与保障房建设的大部分房企面临着盈利模式的困惑和挑战。2011年4月8日《中华工商时报》报道，万科总裁郁亮表示，万科目前并没有找到靠保障房赚钱的很好的办法。万科参与保障房建设主要是尽到行业领跑者的责任，若建设保障房政府只要给万科1块钱利润就够了。这样万科可以告诉股东做这个项目不亏钱。保利地产日前也表示，保障房的盈利模式我们始终没有找到，但保障房的经营模式应该是国家多做一些赞助。保利的基本原则是积极参加和政府一块探讨保障房资金的保障模式，但同时也要对股东负责。在不损害股东利益的前提下，哪怕只有3%到5%的利润也要去参与保障房建设。在保障房建设方面成本控制是一个关键，因为这需要开发商拿出性价比非常好的产品回报给保障房居住的客户群，又要有盈利回报股东。保利称，这一点上就要求成本控制的子公司去更多跟政府接洽，共同探讨盈利手段和模式。远洋地产表示，在目前国内保障房建设利益激励和风险分担机制尚不完善的状况下，远洋会在寻求赢利性项目和公益性项目“适当均衡”。北辰实业董事长贺江川近期也表示，保障房对开发商来讲，最痛苦的是回报率太低。因为这个政策是限房价然后去竞拍这个地价，倒拍地价，加上建设成本后会使利润率很低。保障房楼盘的毛利率是5%，再交有关税费后，住宅这一部分基本上不赚钱。大部分做保障房的开发商都是微利，弄得不好还要亏钱。所以，做保障房更多的是尽一些企业、特别是国有控股的上市公司的一些社会责任。
     2、建筑质量  问题频现：对于一些资金实力不足的企业，在保障房建设上，只能采取拼命杀价的方式，压迫材料供应商和建筑商以控制成本，最后损害了质量。部分房企为了利润空间而偷工减料，危及房屋质量，而房屋质量出问题会危及房企的品牌。如果想更好地促进保障房建设，进一步地探索保障房企业化的运作模式是必须的，唯有如此才能提高政府投资效率，又能保证质量。
     3、建设不易  分配更难：2011年4月7日《国际金融报》：保障房建设不易，分配更难。开着奔驰、宝马入住经适房的现象已经并不新鲜，这无疑暴露了保障房建设后续管理中存在的“漏洞”。复旦大学房地产研究中心主任尹伯成表示，保障房建成后，首先面临的便是分配问题，要根据经适房、公租房、限价房等不同形态的保障房，设置合适的门槛条件，建立完善的分配制度。与此同时，实施过程中的管理问题也是一大难关。不仅仅是公租房需要这样的运营机构，经适房和限价房同样需要，力求做到公开、公平、公正。
     4、资金来源：住建部副部长齐骥在“两会”期间表示，完成今年1000万套的任务，资金需求超过 1.3万亿元，其中有8000多亿元通过社会机构的投入和被保障对象以及所在企业筹集，剩余的5000多亿元将由中央、省级和市县政府通过各种渠道筹集。这1.3万亿元包含中央政府补贴约1000亿元，国开行贷款1000亿元，保障对象及所在企业约3400亿元；如果国开行贷款作为“社会机构的投入”，1.3万亿元还有至少3600亿元尚无定论。
     原本房地产开发的主力——商业银行，如今在保障房如此浩大的工程面前因“盈利有限”而表态缓慢。建设银行副行长朱小黄的观点认为，按照商业原则办理，平台贷款的打包贷款模式难以走通。在安居房问题上，银行有社会责任，可以薄利，可以让利。但银行考虑的是楼盘能否销售出去，资金能否回笼，要算账，要风险可控。他表示可让出部分利益但坚持商业化运作。就在一些金融机构还在揣摩之际，政策性银行率先动手。有报道称国家开发银行已经向国务院递交了一份解决保障房项目资本金问题的方案，建议特批一定规模国开行金融债的发债额度以建立专项基金。该方案建议，国开行在2011年约1万亿的发债额度之外，还能获得国务院特批发债额度，以设立一笔专项基金，专门为保障房项目提供资本金贷款。两会期间，全国政协委员、研祥高科技控股集团董事会主席陈志列公开表示，研祥已经决定拿出10亿元资金，用于支持保障性住房的建设。全国社会保障基金理事会理事长戴相龙表示，2011年社保基金主要会增加对社会保障房的投资，大约占投资比重的5%，约几百亿的规模。3月9日，中国太平洋保险就提出要筹集40亿元投资到上海地产集团的保障房项目上。
     5、“被寻租”与惩处难：基于利益等诱惑因素的挑逗，一些人不惜将保障房纳入“权力寻租”的瞄准半径。而保障房准入的监管漏洞也一览无余。伟业我爱我家副总裁胡景晖认为，以问题最多的经适房为例，现在的第二代经适房要比第一代申请严格很多。现在经适房申请作假很难，要三审两公示。但更重要的问题是：对于骗购者的惩罚力度太轻。由于一、二级市场的差价太大，套利的诱惑足以让一些人去骗购而不承担风险。住建部的人士谈到，在一些法律的约束方面，以及申请者甄别方面，政策还有待细化。而且，对于违法者的惩处力度也因没有法律规定而难以严厉，一些保障房的基础工作尚不到位，收入核定机制、诚信机制等极为不健全。整个基础不完善，核定真正的家庭收入就较为困难。截止目前还没有搜集到监管和职能部门正在设计和完善相关审核制度的消息。
     6、退出机制  亟待完善：目前正在建设的多层次保障房体系还面临“只进不出”的远景尴尬。3月14日，国务院总理温家宝在回答记者提问时说：“对于保障性住房建设以后，管理和退出机制现在就要着手制定规则，这样我们就实行了一个从建设到管理，到退出这样一个完整机制。使保障性住房质量和效益得到保证，使将来它的管理也得到保证。”住房和城乡建设部部长姜伟新曾要求说，2011年保障性安居工程工作的一个新任务，是研究、制定、规范保障房退出机制。不过，这个“扭曲”的瓶颈一直无法打破。因收入增加或家境变化而退出保障房的人几乎不存在。政府由此所形成的负担越来越重。而由于无法退出，一些本该享受保障房政策的群众便失去保障权利，致使不合理的居住者持续占用社会资源。再不加紧研究退出机制，未来5年建设3600万套保障房必定会加剧“只进不出”的难题。由于退出机制的不确立，造成了原本拥有积极性的房地产开发企业等机构亦对参与建设保持“谨慎”。
    公积金支持保障房建设合法性问题引发的争议
     公积金条例修改重启援建保障房望合法化：4月6日，住房和城乡建设部向各地住建部门发布了《关于调整住房公积金贷款利率的通知》，规定上调个人住房公积金利率。新文件首次明确了公积金贷款支持保障性住房建设试点工作城市的利率，提出“开展利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的城市，贷款利率按照五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%执行。”这意味着，未来公积金贷款支持保障房建设将从前期调研的理论研讨步入实际操作阶段。专家表示，此次调整有望解决城市住房公积金闲置与保障房建设资金不足两大难题，缓解夹心层的购房压力。复旦大学房地产研究中心主任尹伯成对把保障房贷款纳入公积金调整体系表示赞赏：尽管公积金利率也有所上浮，但相比商业贷款来讲仍相对较低，对于资金就相对紧张的中低收入群体来讲，用公积金贷款购买保障房能减轻部分购房压力。本次个人住房公积金政策的调整，意味着从法律上落实公积金连结保障房建设的合法性问题。北京中原地产分析师张大伟指出，全国公积金的利用率不足，沉淀较为严重。根据住房和城乡建设部数据，截至2008年末，全国公积金资金沉淀3193亿。而另一方面保障房建设的资金不足，今年1000万套保障性安居工程住房建设所需资金高达1.3万亿。但是，也有专家认为，此次公积金支持保障房建设的新政策与《住房公积金条例》相悖，提供缺乏法律依据，如在全国推行更存在巨额资金安全隐患。
     公积金挪作他用风险大：中国社科院金融所研究员李嘉欣介绍说，住房公积金结合保障性安居工程一直饱受争议，一方面住房公积金的保障性决定了其可以投入至保障房的建设中，但另一方面住房公积金属于个人缴纳，是个人财产不可分割的一个部分，划拨至保障房是对公积金缴纳个人合法利益的践踏。中国政法大学副教授何兵则表示，2002年修订的《住房公积金条例》是住房公积金工作的最高法规，《条例》的第二条以及第五条明确指出，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。住房公积金贷款建保障房，其贷款的对象不是住房公积金缴纳者，而且建好后，其享受者也不都是住房公积金的提供者，根据其用途已经明显违反上位法。任志强也曾表示，政府有权决定个人与企业上交住房公积金的政策，但并不是住房公积金的主人，最多是个政策限定中的住房公积金托管人。公积金不能当成是政府的财政收入去自行决定其的使用。中国社会科学院金融研究所研究员、金融市场研究室副主任尹立中认为，在相关法律法规欠缺、规章制度、监督权力归属不足的情况下，住房公积金投入至保障房风险不小。一旦放开在全国推行，假如巨额的住房公积金资金出现安全问题，出现呆账、坏账，将直接损害住房公积金缴纳人的合法权益。
    保障房总量超过商品房好吗?
     2010年中国销售商品住房大约900万套，今年建设1000万套保障房，比去年全年商品房供应总量多100万套。保障房建设总量首次超过商品房。这到底是福还是祸，正在引起学术界的一场大争论。
     正方观点：保障房给社会注入信心：《经济参考报》2011年4月1日发表卞洪登的观点，他认为建设大批保障房意义重大，首先，解决了几千万城市低收入家庭的住房困难问题，实现了住有所居的梦想，这是实实在在的民生项目，也体现了政府以民为本的执政理念。中国保障房总量首次超过商品房，预示着一个由政府和市场两手解决住房问题的住房体制正在加快完善，预示着中国持续多年的房价走高预期有望出现拐点，预示着房地产市场畸形发展带来的巨大金融风险有望快速化解，预示着发烧的房地产产业有望恢复健康、安全。2011年4月9日《金融时报》的文章指出，有专家认为，保障性住房与商品房既是互补关系，也在一定程度上展开竞争，对商品房形成挤出效应，从而影响开发商的定价。保障房可以根据不同位置进行差异化定价,并在房价过快上涨的区块优先布局,拉低对周边房价的预期。长期来看，保障性住房的大量建设将会形成规模效应，促成住房供应双轨制。尤其对于二三线城市而言，防止步一线城市的“后尘”，出现房价与收入水平背离和大量夹心层，保障性住房的作用不可或缺。
     反方观点：保障房“全速上马”的隐忧：2011年3月27日《南方人物周刊》发表著名经济评论人叶檀的观点：根据房地产市场历年土地收入，以及地方财政状况，保障房的数量可能需要降低一半以上，否则，一些地方政府将以其他手段忽悠社会，比如在保障房中使拆迁房占比提升到一半以上，在建设保障房的过程中制造出另一批需要保障的群体，无法形成保障房增量。表面上保障房数量节节上升，实际上全都是金玉其外、徒有其表的形象工程。
     全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，大幅度增加保障房供应并不具有可操作性，在房价已经高到大部分中低收入者买不起房的情况下，城市人口的大部分都只能排队等候保障房，这样的供求结构不发生根本改变，政府想通过增加保障房的供给来解决房地产难题是不现实的，商品房过高的房价所构成的系统，无法支持足够数量的保障房供应，国务院所下达的保障房指标是永远也不可能完成的。
     2011年4 月11日《财经网》刊载了华远集团总裁任志强的观点，他认为，如果保障性住房不是给了专有的保障对象而是变成了社会分配，这对中国未来的影响可能会最大。估计两年以后保障性住房所有问题就会暴露得非常严重。现在还没有那么严重是因为第一次分配的时候可能还讲一点限制性条件，到第二次再拿出钱时就得交换，这就可能变成通过腐败或者其他方式进行交换。在十五、十一五期间，约72%的土地供应事实上是给了保障性住房方面，给谁了？中央机关、各单位分房等，这才是造成社会上财富转移、贫富差距等一系列问题的罪魁祸首。但没有人拿很明确的数据说这事，都说是开发商的原因。现在的政策，到明年可能就走不动了。短期内，也许老百姓期望很高，但最后，得到的还会是失望。
     任志强2011年4月13日在《观点地产》上又指出，中国政府近两年强力推行保障性住房的建设运动，但至今也没有一部法律，甚至一部法规性文件在说明什么是保障、什么是应保障的对象。保障性住房应建多少合适，应如何建设则是个科学的问题。如建多少合适来自于应保障群体的数量，如果连最起码的应保障家庭的标准都没有，又如何知道应建多少呢？而今则是大跃进式的任务指标的下达、强制性的命令，但哪个省份、哪个城市中有多少未保障的家庭却是个糊涂账，那又凭什么给各省市下达指标呢？各地的经济发展水平差距巨大，强制性的指标下达一定会让这个指标与当地的发展现状脱节，就必然会为完成任务而不得不弄虚作假，并扩大应保障的范围。各地的财力、能力不同，而强制性的指标也必然会造成财力上的压力，这又会让地方政府不得不用保障性住房换钱，从而让保障进入到不应保障的群体中。多重因素的不合理都只能让保障性住房政策走入歧路，让一个美好的愿望在违背市场规律和科学性中变成一场闹剧，让失望代替了希望。
     2011年4月11日《经济观察报》报道，北京大学薛兆丰认为，数量达到千万套规模的保障房政策，经不起简单的推敲。保障房的名义售价，可以按官员的意愿随意设定。但它们的实际成本和市价，却是由经济规律所决定、不以任何人的意志为转移的。当政府忽然成为千万套保障房的大房东，而住房并非完全按货币为分配标准时，供应方（官员）的贪污腐败，需求方（住房申请人）的弄虚作假，就必然乘虚而入。其次，政府笨拙的规划设计和施工管理，又会把住房服务所产生的成本推高，以致超过民营机构的运作成本。政府官员不可能像商人那样精打细算。保障房本身就是低价礼物，官员不担心住户用脚投票。做工马虎、配套不全、“低保房”变成“低质房”、“民心工程”变成“伤心工程”之类的消息，大家都时有所闻。再有，由于缺乏充分产权，住户也缺乏应有的积极性去善用、维护和转让住房。住户何时能买断，何时能出租，何时能出让，这些细则决定了用户对房屋的产权，也从而影响了房屋的利用价值，另外，把大量低收入者汇集在同一社区，而居民又缺乏脱贫致富搬离该区的积极性，那么就必然引发诸多后续的社会问题，尤以治安和教育为甚。
     2011 年4月1日《经济参考报》发表卞洪登的文章，他谈到，这种计划经济大于市场经济的回潮，会给房地产市场带来极大的困惑。有可能会把政府财税收入吸干而捉襟见肘。这种如意算盘将会在造钱机器的房地产市场停止运作之后，各级政府就无税可收无地可卖，当然也就无钱可挣，到最后更是无钱可投在保障房上面了。
    破解保障房难题的政策思路、制度及措施
     2011年4月6日《瞭望》新闻周刊发表文章指出，由于我国住房保障工作尚处于探索阶段，因此，许多制度还有待进一步建立，许多措施也有待进一步完善。具体建议如下：
     建立法律法规体系：以法律法规形式严格规定保障性住房的保障对象、收入划分标准、保障水平、保障资金来源、保障对象准入和退出资格的审查及运行程序，管理机构和监督机构的职能，以及对违法违纪行为的惩处等具体条款，使保障性住房制度有法可依。应加快推进住房的法律法规建设进程，尤其应尽快出台保障低收入家庭住房的相关法规，制定保障性住房的发展规划，明确规定保障性住房发展目标，土地划拨、建设规模、结构布局、面积标准、政策机制等，使目前日益增多的住房保障问题有章可循。
     完善政策保障体系：一是对保障性住房建设用地采取优先安排并保证供应；二是对保障性住房年度用地指标，应科学合理地做好配套规划；三是将住房保障资金提前纳入年度财政预算；四是对保障性住房投资者提供政策优惠。如对廉租房、小户型住房投资者在土地供应、贷款、利率、税收等方面给予优惠，以鼓励投资者积极参与保障性住房建设；五是对住房保障对象提供政府补贴救助、住房贷款担保及低息抵押贷款；六是对社会、企业和个人捐赠房屋用于廉租房等保障性住房出租的，应给予企业所得税、个人所得税优惠。
     组建职能管理机构：一是负责与各相关部门加强沟通与协调，打通保障性住房建设发展规划、年度计划报批、建设项目用地选址与开发、住房建设、住房销售与经营管理等各个环节，以实现各有关部门对保障性住房工作的分工协作、分类指导和监督管理；二是负责对有关部门在资金筹措、开工准备、施工招标、质量监管等方面的责任落实；三是负责保障性住房的登记申请、资格审核、住房分配、使用管理等方面相关政策措施的实施；四是指导和推动保障性住房工作的加快推进。
     建立投融资建设机制：其一，可通过引入房地产投资信托基金进行融资。对参与保障性住房建设和经营的房地产投资信托基金给予适当的财政补贴或对其投资者的收益减免所得税，以提高其基金和投资者的收益水平，从而引导房地产投资信托基金投资建造或购买保障性住房。其二，可通过实行住房证券化运作方式进行融资。我国目前的廉租房等保障性住房，一般是只租不售或售后不再允许转售，因而具有稳定的产权，这一点更加符合证券化资产的特点。在实际操作中，可以采取直接将保障性住房项目证券化或以保障性住房作为抵押物向银行申请贷款、由银行将该债权证券化等方式进行融资。其三，可通过发行保障性住房建设债券、廉租房修购彩票和社会福利彩票方式进行融资。从中提取适当比例，用于当前的保障性住房建设。其四，可通过组建非营利性的保障性住房建设投资公司，专项投资危陋房屋拆迁和保障性住房建设。投资公司可采取政府主导、专项投资、封闭运作的模式，与银行共同签订保障性住房建设合同，以改变以往只能依赖银行贷款进行融资的方式。其五，可通过开征住房保障税进行融资。对购买别墅和高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税，专门用于保障性住房建设、修缮和廉租房租金补贴，以实现高收入家庭住房消费通过纳税向最低收入家庭住房消费的转移支付。其六，可通过政府土地出让转换进行融资。政府出让某块土地时，可规定中标的开发商必须提供一定比例的保障性住房作为冲抵土地出让金，以扩大保障性住房建设规模。
     建立准入及退出机制：一是明确住房保障对象的准入标准。严格规定不同收入标准应享受不同的住房保障待遇。同时，应根据各地住房保障对象的收入水平变化，定期调整最低收入家庭住房标准。二是建立针对住房保障对象的复审制度。随时掌握住房保障家庭的住房、收入变化情况，一旦住房保障对象的家庭收入发生变化，应及时调整住房保障待遇。对不符合住房保障标准的家庭应及时启动退出程序，以有效解决目前各地普遍存在的保障性住房供给与实际保障对象错位的问题。三是建立保障性住房准入与退出的转换接续程序。制定由廉租房向经济适用房再向商品房过渡的正反双向的具体操作措施，以使保障对象在家庭收入变化后能适时调整到所对应标准的保障性住房。
     建立监督管理体制：保障性住房的规范化制度化建设，需要住房保障管理和监督部门的跟踪监测及严格监管。具体措施：一是对住房保障对象、保障标准、保障资金来源、补贴额度、保障期限、收入状况、档案审核、合同签订等实施严格审核和监管；二是健全保障性住房的公示制度，提高住房保障工作的透明度，强化社会监督；三是加大对保障性住房在用地、建设、准入、出租、出售、骗购、使用、监管等各个环节的违法违纪行为的惩处力度。
    关于完善社会保障性住房体系的思考
     1、保障房若被放弃  将成体制推行障碍：中国之声特约观察员曹景行认为，有资格购买保障房的家庭一般来说都不富裕，如果银行只是按照市场规律来决定是否贷款，那么肯定会有相当一批的居民被卡在门外。政府首先应该更充分地运用公积金贷款来帮助这些居民购房。再有，政府可以运用自己的资金以及信用来帮助银行分散风险，让这些有资格购买保障房的居民得到相应的贷款。这个问题不解决，将成为保障房体制建立和推行当中的一大障碍。
     2、建立以公租房为主体的保障房体系：中国城市发展研究院院长于炼表示，截至现在，我们的自有住房率已经达到80%，租赁住房率居然不到20%，而发达国家的自有和租赁的比例大约是各占50%，所以我们在今后产业调整的历程中，要逐步使租赁住房率的增幅高于自有住房率的增幅。应重点发展公共租赁住房，并逐步使其成为保障房的主体。建议各地的经适房不要再建了，要多建廉租房，要针对特困群体推出“零租房”。中国社会科学院金融研究所所长王国刚建议，在保障房的建设过程中，必须明确界定政府和市场的各自行为边界，尤其是在资金投入方面，充分发挥市场力量、动员社会资源，实现财政投入为主向社会投入为主的转变，否则只能会事倍功半。建立以公租房为主体的保障房体系。调整“福利性”供给公租房的思路，按照市场规则的要求建立公租房体系，鼓励企业和金融机构投资于公租房建设。主要内容大致有六个方面：一是改变仅由财政资金进行公租房建设的状况，放开对公租房建设的资金性质限制，准许企业和金融机构投资建设公租房。二是改变公租房的建设用地的无偿划拨状况，实行限制用途（即只能用于建设公租房）的拍卖方式，同时，规定由此获得的土地出让金只能用于公租房的配套设施建设。三是规定建成的公租房在若干年（如15年）内只能用于出租，在规定期满后，这些住房的所有权归投资建设方，他们可将这些住房出售也可继续以出租方式经营。四是公租房的承租方在租期内不能在本地购买住宅，一旦购买了住宅，应在规定期限（如6个月）内退出公租房。五是公租房的租金按照市场机制界定，随行就市；经济特别困难的家庭可申请财政补贴，但财政补贴实行1年一议，改变不计时间的一次性补贴方式。六是在公租房的租金现金流稳定的条件下，准许出租方进行资产证券化。
     3、政府应放开对土地使用和交易的限制：薛兆丰认为，低价保障房不可能是免费午餐，问题只是大家到什么时候才看清楚它的全部成本。要缓解房价的上涨压力，最好的办法还是政府首先放开土地使用和交易的限制，撤销对土地统购统销的角色，解除无济于事的限价和限量政策，从卖地收入中拨出专款以住房补贴的形式发放给被认定为应该得到补贴的人群，然后让市场充分发挥作用，让地产商人、房屋中介和私人业主，向需求者们——包括领取补贴者们——争相提供不同档次的综合住房服务。
     4、进一步明确保障房的保障对象标准：《中国经济时报》2011年4月7日报道，国家信息中心经济预测部3月23日的报告曾指出，从历次出台房地产政策看，保障对象从来就是一笔糊涂账，这次“新国八条”也不例外，保障对象标准只字未提。从历次房地产调控政策看，中央层面关于保障对象的政策规定非常笼统，只有原则性的规定，缺乏具体明确的衡量标准，这客观上为腐败行为的滋生打开了方便之门。因此，未来需要进一步根据收入、现有居住面积、资产状况等因素制定保障对象具体明确的可量化标准，并根据实际情况建立保障对象的动态调整机制，同时确保在分配程序和实际操作中做到公开公平公正。
     5、保障性住房需政府统筹：清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵提出三点实施建议：第一是从地方政府开始，把保障性住房和日常的财政开支分开，独立出来，形成两本账。保障性住房是资产，不能把资产性的开支和日常的开支混放。只有分开了，才能从根本上改变地方政府行为。第二是多用国债，少用银行贷款。从短期看，发国债对整个金融的冲击相对较小，而用银行贷款，未来容易形成银行的不良资产。第三是要非常谨慎地对待民间资金直接参与保障房建设，甚至不允许民间资金直接参与。民间资金可以通过买债的方式参与保障房建设，而一旦以股本方式参与，会扭曲保障性住房未来的运营。针对保障性住房政策的制定，应当遵循两个原则：第一个原则是保障性住房必须公开、透明地管理，要部分公开入住者的个人信息，他的身份证号、家庭信息应该上网，并经得起网民的推敲。第二个原则是保障性住房应提供给在本地居住和就业的居民，而不是户籍居民，应该改变目前在户籍方面的限制，要以就业作为政策的出发点。      （完）
    （摘编：叶红、责任编辑：王砚峰）
    2011年第29期（总第1151期）    2011年4月20日（星期三）
    地址：北京阜外月坛北小街2号    E-mail：tsg-jjs@cass?org?cn
       中国社会科学院经济研究所          kingwyf@263?net
    邮编：100836
    电话：（010）68034160      传真：（010）68032473
     下载或查看文档附件