中国打响矿产资源保卫战

                          经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
       2010年第47期（总第1066期）  2010年6月16日（星期三）
       中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
    经济热点分析
    中国打响矿产资源保卫战
     《国土资源“十一五”规划纲要》中明确提出，将建立政府和企业共同出资的矿产品储备机制，初步形成国家能源与重要矿产资源、矿产品与大中型探明矿产地战略储备体系。2008年，在新一轮《全国矿产资源规划》中提出矿产地战略储备的目标和任务，到2020年要完成重要矿产地储备40-50处，建立10-20处特殊煤种和稀缺煤种井田储备，建立10-30处钨、锑、稀土等保护性开采特定矿种的矿产地储备。矿产战略储备主要是基于避免资源过度开采浪费，平衡资源代际分配，并对部分战略性资源加大价格控制力度的考虑。矿产资源战略储备是保持国家资源安全的重要措施，是应对战略性矿产突发供应中断最直接、最有效的手段，得到许多国家特别是发达国家的高度重视。有分析指出，矿产储备意识的增强是一种进步。未来经济格局难以预料，现在的资源储备就是为了将来更好地发展。但是光有意识还不够，还需要有效的制度配合。
    我国必须建立矿产资源战略储备
     1、三种主要形式：
     2010年5 月19日《中国能源报》：矿产资源战略储备主要包括“战略石油储备、以物资产品储备方式实施的矿产品储备以及矿产地储备”三种形式。从我国目前的情况来看，战略石油储备已开始储油运营；以物资产品储备方式实施的矿产品储备，实践中已经相对成熟；而矿产地储备作为一种建设运营成本较低、保障时效长的资源储备方式，尚未进入实质性操作阶段。
     2、矿产战略储备的实施保障
     国土资源部规划司副司长鞠建华认为，需要建立一套区域资源补偿机制，来保证矿产战略储备基地建设。设定的补偿办法有两种：一是通过中央财政的转移支付；二是通过矿产资源费的减免或返还实现。在资金方面，财政部和国土资源部当初设想了这两条途径对建立矿产资源储备基地的地区进行补偿。除此之外，有关部门还须酝酿通过产业投资等方法对矿产储备基地区域进行投资补偿，引导当地产业转型或发展。这种补偿机制还要进一步扩大到政府对企业的补偿上，如果政府收购或者划定某矿山开采企业的矿山为矿产资源储备基地，还应该为企业建立一个相应的补偿机制。另外，以企业为主体进行海外收购等行为，以实现对重点矿种的储备，政府还要对企业这种储备行为给予一定的支持。
     业内人士指出，如果不建立相应的利益补偿机制，则矿产战略储备将很难落实。例如，在煤价低迷的时候，煤炭主产区就希望将自己划入国家煤炭储备基地，以获取国家建设投资和相应的资源补偿；而在煤价一直高位运行的状态下，特别是一些长年紧俏的稀缺煤种，往往是地方经济的支柱，但国家出于战略利益必须限制这些煤种的开发开采。在这种情况下，国家战略规划和地方经济发展之间就难免产生矛盾。中国煤炭经济研究会秘书长赵家廉认为，矿产资源储备必须从政府和企业两个层面建立，中央规划和地方经济和谐统一。
     一位矿业人士说，围绕着矿产战略基地还有很多细节问题需要考虑。例如，地方政府希望将开采难度大，运输不便的矿给国家做储备，而国家需要的是能够形成供应量的矿做储备，否则以储备干预市场价格的计划将难以实现。除了建立矿产储备基地的补偿办法外，有关部门还应该尽快完善系列的相应补偿办法。例如对经济欠发达地区的采矿补偿机制，对矿山环境治理的补偿机制。
     鞠建华介绍说，矿产战略储备机制还将是一种灵活的机制，具备进入和退出机制，初期这些矿产储备基地不会做太多、太大，目前矿业市场仍要坚持市场改革为主的道路。国家会对一些重点矿种进行储备，但是一些矿种在未来会出现替代资源，就会退出储备目录。同时，一些矿产的基地也有进入和退出机制，考虑到地方经济发展的需要，矿产储备基地不可能集中分布，而应该尽量分散，同时在达到一定年限后，应该具有撤销和新设矿产储备基地的功能。  
     3、目前面临的困难和下一步打算
     2010年5月19日，国土资源部中央地勘基金管理中心副主任谢承祥谈到了矿产地战略储备工作面临的困难和工作计划。
     问题：一是我国在法律法规和政策层面对矿产地战略储备工作缺少具体明确的规定。二是矿产地储备工作政策性很强，涉及面很广，在操作层面有许多问题需要探索。如涉及到矿产地储备的理论和方法问题；涉及到储备的矿种和布局问题；涉及到中央和地方利益关系问题；涉及到体制机制问题，等等，这些问题都需要进一步研究，更需要加快取得突破。
     计划：以启动矿产地战略储备的试点工作为抓手，全面推动国家矿产地战略储备工作。具体来说，一是加快制定出台《国家矿产地战略储备管理办法》；二是加快制定《国家矿产地战略储备工作试点方案》并启动试点工作；三是着手制定《国家矿产地战略储备专项规划》；四是研究测算启动国家矿产地战略储备工作所需要的资金量。
     酝酿4年的国家矿产地储备战略试点即将推出，首批试点将围绕煤炭和稀土资源展开。稀土矿产地储备则有助于扭转资源贱卖局面，确立我国在稀土资源上的话语权。无论是买还是卖，先做好储备才能有备无患。而煤炭储备的建立旨在于中国刚刚转身为净进口国之初，先形成“安全岛”，避免未来重蹈铁矿石进口的覆辙。
    我国矿产战略储备：稀土
     1、中国丰富的稀土资源
     我国稀土资源比较集中的地方是内蒙古、江西、四川、山东、广东等，形成“北轻南重”的特点，即北方以轻稀土为主，南方以重稀土为主。我国的内蒙古包头的白云鄂博矿是一个含稀土、铁、铌和萤石的综合大型矿床，堪称世界第一大稀土矿，占全国稀土总储量的96%。南岭地区分布可观的离子吸附型中稀土、重稀土矿，易采、易提取，已成为我国重要的中、重稀土生产基地。而广东的稀土以重稀土为主，是世界少有的，而且储量大，价格也远远高于轻稀土，占我国稀土资源的重要位置。梅州、河源、韶关、肇庆、揭阳等地都有丰富的重稀土资源。目前我国稀土产业实现了四个世界第一：总储量第一、产量第一、出口量第一、应用量第一。
     2、中国稀土资源的现状
     来自2010年5月13日《北京商报》的报道，我国的稀土在过去几十年一直廉价供应全球市场。海外市场的刺激，导致国内稀土乱采滥挖，使得我国的稀土探明储量从1995年占全球43%下降到2009年占全球36.52%。同时，中国作为世界上最大的稀土出口国却无法掌握稀土价格的话语权。
     2010 年6月2日的《世纪经济报道》的数据显示：由于中国稀土产量长期高于国际需求，企业之间恶性竞争，稀土往往只卖出了“土价格”。中国稀土在世界定价体系中处于弱势地位，以最畅销的稀土金属镨钕为例，2008年初价格在15万元/吨左右，金融危机一来即跌至10万元/吨以下。
     2010年6月 1日的《证券导刊》指出，中国的稀土资源优势近几年出现“缩水”态势，稀土价格的连续阴跌即是有力表现与证明。主要原因在于盲目扩产导致资源流失严重，环境污染消减了开采效益，矿产勘探降低了占有比例等等。近年来一些专家指出，照目前的开采速度，再有30年，世界上最大稀土矿──包头白云鄂博矿藏就将消失；再有20年，江西稀土资源矿将消失；再有14年，世界储量最大的中国钨矿资源也将消失。
     来自2010年6月7日的《中国商报》的报道，按照中国稀土学会相关人士近期的估算，目前中国的实际稀土量已经不足世界的30%。而在多年前，中国的稀土储量在公开数据中还占有世界储量的85%左右，在无序开采和竞相低价出口等多重因素的作用下，这个数据由85%→58%→50%以下，直到如今的30%不到，其降速之快实在让人汗颜。与此同时，虽然在出口限制等政策的作用之下，稀土价格和过量出口问题近年取得了一定效果，但全球稀土市场的中国供给度依旧保持在90%以上的高位，表明调控的力度和效果远远赶不上中国稀土资源的流失速度。在稀土资源的保护问题上，中国已经无路可退。国内稀土资源的盲目滥采和落后开采手段大量存在，已经对一些稀土资源所在地的生态环境造成不可挽回的恶劣后果，对一些滥采私矿和落后工艺开采进行严格的关停并转，是当务之急。私开滥采稀土资源之危害，不仅对生态平衡造成了毁灭性破坏，且这些被开采出的稀土资源还严重冲击了稀土市场正常的价格体系。虽然国家限制出口有配额规定，但是走私猖獗却让这些政策的有效性大打折扣。猖獗的走私稀土行为形同“叛国”，必须重拳出击，这是保障国家利益的必然之选。
     中国有色金属工业信息中心高级工程师殷建华表示，长期以来，我国的稀土都在被“贱卖”，与1998年稀土产品出口配额制度启动时相比，中国稀土出口量增长了10倍，但价格却降低了36%。这种低价出口的局势是产能过剩、无序竞争的失态发展导致的。国内现有稀土冶炼分离产能已经超出市场需求近2倍。现阶段全世界每年稀土总需求量在10万吨左右，而我国的产能就达18万吨。产品供过于求，企业急于寻找销路，导致相互压价、恶性竞争。我国是稀土产业大国，却沦为没有定价权的稀土弱国，在国际稀土市场中处于被动地位。稀土的低价出口，导致了我国在1995年至2005年的10年中，稀土出口所损失外汇达几十亿美元。2005年以前，中国稀土行业管理得比较粗放，一些乡镇企业、民营企业大量涌现，使得稀土企业的数量上涨很快，稀土价格也是从这时候开始降得比较厉害。
     3、我国在开发和利用稀土资源过程中面临的主要问题
     1、采矿选矿和冶炼分离产能严重过剩；2、布局决策分散与低水平重复建设，资源浪费严重；3、产业集中度低，产品趋同率高，缺乏市场竞争力；4、出口过量，竞争无序，价格失控等方面。（2010年6月1日《今日投资》）5、包钢稀土目前收储面临的最大困境就是资金流，这也将是战略储备试点正式启动以后，收储企业共同面临的一道难题。（《中国经济和信息化杂志》殷建华）
     4、稀土资源保护的具体措施
     中国有色金属工业信息中心高级工程师殷建华认为，要重新夺回我国在稀土定价方面的话语权，除了要建立稀土储备制度以稳定市场，还必须继续加快产业整合速度，关闭不符合环保要求和不利于行业健康发展的小厂，坚决制止过度开采，合理利用这一战略资源。为了实现我国稀土行业的产业化，改善盲目、无序、过度的低水平开发等问题，产业整合成为提高我国稀土行业核心竞争力的最有效途径。
     李云峥在《中国商报》发表观点指出，要避免美国、日本、欧洲等国家和地区的储备制度通过“囤积”一定数量的“筹码”，又将中国陷入前些年的“贱卖者”的不利地位；二是在国内稀土储备还处于到底是储备精矿还是产成品的争议之中时，应该尽早进行方案拍板、搁置争议，避免因为“口水战”拖延而错失有利良机。
     素有“稀土界的钟南山”之称的苏锵院士在接受中国新闻网采访时指出，打造中国稀土城不仅仅要提高开采量，更重要的是要重视对市场的价值，让包括香港、澳门在内的国人了解和认识稀土的价值。重视科学的利用稀土，提高新产业价值和品味，填充稀土被忽略的价值空间。这个任务和目标很重要也迫切需要达到。这中间的关键点就是要打动省委省政府的心，引起他们的重视，从而采取必要的政策和措施，帮助稀土资源走出被忽视的现状和发挥更大的价值。对于科技工作者来说，发展科技和普及科技是我们的主要工作。这么贵重的稀土资源不被重视是现在的一个重要问题，我们有责任将稀土推向市场和进入人们的生活与意识当中。只有得到足够的重视，才能让稀土资源得到更好的利用。
     2010年5月21日的《经济参考报》刊载了记者对广西冶金研究院副院长刘晨的专访，刘晨认为，扩大开采规模并不能真正做大做强稀土产业，未来稀土产业的发展应该集中在材料科学领域，片面扩大开采规模实际上仍然摆脱不了卖原材料的低端地位，有限的资源终归会开发殆尽，这样做是没什么前途的。关于稀土更重要的是对这一不可再生的战略资源的保护性开采、深度开发和充分利用，尤其是后者。目前稀土产业的发展重点在于突破稀土功能材料制备技术的瓶颈，加大科技投入，加快科技成果转化力度，将稀土产业发展成为一个高科技的新型工业版块，为国民经济的发展发挥更大的作用，这对实现行业可持续发展及实现国家战略都具有重大意义。
    我国矿产战略储备：煤炭
     1、中国的煤炭资源
     据 2010年5月14日《中国煤炭报》报道，我国煤炭资源丰富，在一些老煤城即将光荣而悲凉地完成历史使命之时，一批煤炭新贵在西部崛起，资源的接续和供给暂时还没有问题。2010年5月7日的《湖北日报》文章指出，煤炭是我国重要的基础能源和重要原料，在一次能源消费构成中的比例达70%以上。但我国煤炭储量分布极不均衡，北多南少、西多东少，资源分布与区域经济发展、消费需求不相适应，部分地区煤炭供应紧张的局面时常出现。2010年3月29日《中国经济导报》也表示，我国探明煤炭储量位居世界第三，煤炭产量世界第一且占世界煤炭总产量的1/3以上。按现在的开采规模，我国煤炭资源还可开采百年以上。经过持续多年的大规模投资建设，我国煤炭产能也比较富余。理论上说，在我国能源消费中，因长时间煤炭短缺而引发能源安全事件的可能性不大。
     2、中国煤炭资源面临的问题
     据 2010年3月29日《中国经济导报》的数据显示，我国煤炭净输出地集中在西北省区，煤炭净输入地集中在东南省市区，“北煤南运”和“西煤东送”是我国煤炭流向的基本特性；而承担煤炭长距离运输的铁路运力又严重不足，并且在短期内难有重大突破。这表明，在我国煤炭消费中，局部地区因流通不畅而导致煤炭短缺的可能性很大，由此引发局部地区能源危机的概率也较大。如果在煤炭消费集中地和煤炭流通环节储备适量的煤炭，可以大大降低能源安全隐患，有效保障地区能源安全。
     在我国超过总产量一半的煤炭用于发电，而煤电占发电总量的八成。煤电生产的可控制性强，但电力消费的波动性较大。电力消费的波动可分两类：一是日常具有确定性的波动，主要受日常上班下班的影响；二是随机发生的不确定的波动，主要受经济波动和气候异常两大因素的影响，还受重大突发事件的影响。在经济全球化发展和全球气候变暖的时代，我国经济的波动性更大而气候异常的现象更多，电力消费不确定性的波动加剧，能源安全的风险也趋大，也更加需要采取有效措施保障能源安全。我国煤炭储备体系缺失导致煤电经济运行时常陷入被动局面。就我国煤电行业而言，如果存在有效的煤炭储备体系，无论是迎峰度夏还是面对突发事件，我国煤电行业都可以主动化解。相反，因煤炭储备体系缺失，煤电业就会陷入被动局面。近几年煤电行业多次陷入的“煤荒”困境正是如此。
     我国煤炭产销地分离的格局长期不变，因铁路运力不足而导致煤炭铁路运输的脆弱性短期难以改变，加之电力消费的不确定的波动性加剧，这一切要求我国加快煤炭储备体系建设步伐，通过合理的煤炭储备体系，降低煤炭消费的不确定性，确保国家能源安全。
     2010 年5月24日《中国经济导报》报道，曾经令中国引以为傲、以储量丰富著称的煤炭，居然也登上了大宗商品的净进口名单。国家能源局数据显示，2009年我国累计进口煤1.26亿吨，比上年增长210%；出口煤2240万吨，下降幅度超过50%；全年净进口一举突破1亿吨大关；而在此前，中国一直都是煤炭净出口国。一时间，各种报道和预测铺天盖地：“中国成煤炭进口国是2009年国际矿业界头号事件”，今后中国“加大煤炭进口将成常态。
     王德禄在2010年6月10日的《中国经济时报》中谈到，2009年，中国煤炭产业发生了两件大事：一是煤炭资源“国进民退”，二是中国从煤炭净出口国变成煤炭净进口国。这成为中国煤炭产业发展的两大里程碑事件。从产业组织角度来观察，中国煤炭产业组织正在恶化，煤炭央企在垄断资源，国有煤炭贸易企业依靠附属于大型终端用户，在流通环节中的地位也在不断上升，而民营企业的生存环境在恶化。在这样的情况下，中国的煤炭产业已经显现出与铁矿石同样的现象：大型钢企倒铁矿石赚钱，大型电厂倒煤赚钱。
     3、建立国家煤炭储备体系的必要性
     国务院发展研究中心产业经济部研究室主任钱平凡在 2010年3月29日《中国经济导报》发表文章指出，我国能源对煤炭过度依赖的现实和未来都表明，煤炭是我国必须储备的战略物资之一，建立国家煤炭储备体系有着无可争议的重要性。没有煤炭储备体系只能意味着我国能源储备体系的不完整，而国家能源安全也不可能得到有效的保障。从以前我们解决煤电运的手法来看，在特定时间部分省份出现的“燃煤”之急往往未能在局部解决，只好采用全局的方法去解决局部的问题。其结果是涉及面过广，成本过高。同时，在解决了局部问题的同时又引发了全局性问题，而全局问题又需要更长时间与更高成本才能解决，让更多的部门与地区陷入被动的局面。无论是从以煤为主的消费结构来看，还是从煤炭产销地分离的格局考虑，构建有效的煤炭储备体系都是必要的。
     钱平凡认为，我国自古以来就重视战略物资储备，2000多年前家管仲就认为：“五谷食米，民之命也，黄金刀布，民之通施。”主张国家要“挟其食，守其用，据有余而制不足”。在1700多年前的三国时期，曹操就在著名的铜雀台边的冰井台下储备了大量的煤炭，开创世界能源战略储备之先河。新中国成立以后，即于1953年开始了国家物资储备体系建设事业，至今建成了完善的储备仓库体系，储备了一定规模的国家战略储备物资。在上世纪六七十年代的国家战略物资储备目录中，煤炭都是不可或缺的战略物资，并且在一些重要港口都建有煤炭储备中心，承担着国家煤炭储备的任务，保障着国家能源安全。上世纪80年代中后期，因多种原因，煤炭没有列入国家战略储备物资目录，港口的煤炭储备中心也不再承担国家煤炭储备的功能。此际，我国能源保障仅依靠能源企业的商业储备，而国家在十几年中竟然没有能源储备体系。
     钱平凡谈到，在较长时期内，我国以煤炭为主的能源消费格局不会变化，只是煤炭在能源消费结构中的比重有所下降。我国能源对煤炭的过度依赖的现实和未来都表明，煤炭是我国必须储备的战略物资之一，建立国家煤炭储备体系有着无可争议的重要性。国家煤炭储备体系应该包括煤炭资源储备、生产能力储备和现货储备等内容。但从战略物资储备概念出发，借鉴石油战略储备体系，战略煤炭储备体系中的煤炭是指现货，即开采出来的原煤与精选煤。国家煤炭储备体系有助于国家能源安全，而国家能源安全的含义有多重，煤炭现货储备主要防范因运输不及时而导致的能源危机，也可以避免因供给不足而出现的“煤荒”格局，还可以减少煤炭市场波动而降低煤炭价格大起大落的风险。
     2010年5月19日的《中国能源报》刊登了中国煤炭经济研究会秘书长赵家廉的观点认为，试点煤炭矿产基地储备最主要目的是增强煤炭资源保障程度，保证煤炭有序开采，保护对国民经济具有重要价值的特殊煤种和稀缺煤种。根据《全国矿产资源规划》（2008-2015年），要加强保护和合理利用焦煤、肥煤、气煤等。以焦煤为例，近年来我国焦煤资源储量在全球范围所占比重日益缩减。目前，我国公布了八大主焦煤基地，采取保护性开采的政策，在焦煤出口的配额上加大了限制力度，而在进口上几乎没有设立关卡，这些都是为了维护资源的可持续性开采。
     钱平凡认为，从国家煤炭储备体系的功能来看，有效的国家煤炭储备体系除了应急外还可以成为政府部门宏观调控的有力工具，即把煤炭储备体系建成煤炭生产与铁路运输的“蓄水池”和稳定市场价格的“杠杆”。具体来说，在煤炭消费淡季多储备，保证煤炭生产和铁路运输淡季不淡；在煤炭消费旺季多释放，减少煤炭生产和铁路运输在旺季的压力。在市场需求急增时释放库存，可以避免煤炭价格大涨；在市场需要大幅下滑时增加库存，可以避免煤炭价格大跌。政府部门通过国家煤炭储备体系中煤炭数量的增减可以更有效地调控市场，比直接的行政干预方式更好、更快、更准，也更加科学合理。
     前述王德禄的文章中还谈到，中国应该高度重视煤炭，把煤炭作为突破口寻求在大宗商品领域的定价权，这样就必须鼓励民营企业在大宗商品运营中发挥更大的作用，只有出现优秀的民营大宗商品运营商，才有可能改变国外大宗商品巨头制定的游戏规则，中国才有可能取得定价权。
     2010 年6月3日的《中国经济时报》还刊载了李廷的文章，短期内应借助国际市场供求宽松的机会，适当增加一点煤炭进口，但不能把大幅增加煤炭进口当作常态，更不能把部分煤炭需求寄托在依靠进口上面。我国丰富的煤炭资源储量和煤炭在国民经济中的基础地位，决定了我们应该拥有充分的煤炭储备。
    矿产资源战略储备的国际经验
     据 2010年5月14日《中国煤炭报》的记载，国家矿产地资源储备的先例，国际上早已有之。1923年，美国建立了阿拉斯加国家油储基地，总面积达10万平方公里。现在，美国战略石油储备居全球首位，在得克萨斯州和路易斯安那州内、沿墨西哥湾一带有5个地下储备基地，并长期禁止开发科罗拉多州、犹他州及怀俄明州的石油。除了战略石油储备以外，美国作为世界第一矿产资源大国，对于即使是能够自给的矿产，也在设法增加储存量。
     2010年6月2日《世纪经济报道》发表文章指出，长期从中国进口稀土的美国，实际上是世界上稀土资源仅次于中国的国家。但美国却不自己开采以满足需求，而是转寻从中国进口低价稀土。美国的稀土矿说了很久要重启，但是一直没见重启，还是因为稀土价格太低，他们的成本高，重启没有利润。
     邱林在2010年6月2 日《凤凰财经》上撰文谈到，中国国内稀土产业呈现出“乱采滥挖、无序开发、新建稀土项目过多过快”的这种乱象已被日本、韩国、美国等国家所利用，他们趁机对中国稀土生产企业和稀土贸易商打压其产品价格，并把从中国低价购买的中低档稀土产品打包储存，以备将来之需。在日本、韩国、美国等先后将稀土视为战略资源，并加强战略储备时，而中国一些企业或贸易商只是把它看作是换取外汇的普通商品。
     2010年4月8日《中国证券报》刊登了高健的文章，日本正计划向拥有丰富稀土资源的贫穷国家提供经济援助，以换取稀土资源的稳定获取渠道，从而为其环保汽车产业发展打下基础。日本本国的稀有金属资源并不多，却是稀有金属消费大国，稀有金属几乎全部依赖进口，一旦供给不足将对相关产业造成重大冲击。为稳定对稀有资源的需求、保障企业生产，日本经济产业省很早就对重要稀有金属实施储备制度。1983年起，日本建立稀有金属的国家储备，最早列入储备包括镍、钒、铬、锰、钨、钼、钴等7种。2006年，日本提出国家能源资源战略规划，储备品种在原先七种金属的基础上，又增加了铂、铟及稀土3种稀有金属。日本企业界也在特殊金属储备协会的牵头下对稀有金属进行储藏。由于担心国际市场价格大幅波动,以及供应国局势动荡影响供应，日本近年来有意识在加大储备数量。稀有金属储备需要巨额资金,为此日本政府建立了储备专项资金。2007年，日本政府决定加强资源外交以确保稀有金属开发。日本政府为鼓励本国企业到海外大规模投资矿产资源，日本企业在境外开矿从本国中央银行和进出口银行贷款时，金属矿业事业团将来出面做担保人，仅收取0.4%的担保费。      （完）
    （摘编；叶红；责任编辑：王砚峰）
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