减排及相关问题讨论（一）

                            经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2009年第61期（总第983期）2009年8月18日（星期二）
         中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
                           经济热点分析
    减排及相关问题讨论（一）
         ——《美国清洁能源与安全法案》主要内容
    美众议院通过《清洁能源与安全法案》
     美国众议院于2009年6月26日通过了《美国清洁能源与安全法案》（American  Clean  Energy  and  Security  Act，简称ACESA）。该法案是由众议院能源和商业专门委员会主席亨利·A·韦克斯曼（Henry  A.  Waxman）议员和众议院能源独立和全球变暖特别委员会主席爱德华·J·马基（Edward  J.  Markey）议员提出的。韦克斯曼说：“清洁能源将是美国人创造的解决方法。这项法案将创造数以百万的就业机会，节约数十亿美元的花销，并释放数万亿的清洁能源投资。”
     根据美国环保协会的资料，ACESA重点包括了以总量限额交易为基础的减少全球变暖计划。该法案对美国大型温室气体排放源（约占美国温室气体排放总量的85%）设置了具有法律约束力且逐年下降的总量限额。这些大型排放源包括发电厂、制造业设施和炼油厂。法案要求这些排放源到2020年减少相当于2005年排放水平17%的温室气体排放（大致相当于1990年排放水平的4%），到2050年减少相当于2005年排放水平83%的温室气体排放（大致相当于1990年排放水平的80%）。在排放交易体系下，法案要求排放源要对其排放的每一吨温室气体都要持有相应单位的排放配额，这些配额可以进行交易和储存。同时，每年发放的配额数量在2012到2050年间将会显著地减少。
     根据众议院能源与商业专门委员会的分析，法案中可再生能源、清洁能源技术和能源效率计划的补充性减排措施将实现额外的减排。这将使美国的碳排放，相对于2005年的排放水平，到2020年削减28%-33%，到2050年的削减超过80%。  
     ACESA法案包括以下几项重要条款：  
     l.要求电力公司到2020年，通过可再生能源发电和提高能源效率满足20%的电力需求。
     2. 新清洁能源技术和能源效率技术的投资规模将达到1900亿美元，其中包括能源效率和可再生能源（到2025年达到900亿美元的投资规模），碳捕捉和封存技术（600亿美元），电动汽车和其他先进技术的机动车（200亿美元）以及基础性的科学研发（200亿美元）。
     3.颁布执行新的建筑、家用电器和工业节能标准。
     4.设置美国主要碳排放源的排放总额限制，相对于2005年的排放水平，到2020年削减17%，到2050年削减83%。法案中的补充减排措施，如防止热带雨林砍伐的投资计划，将实现重要的额外碳减排。
     5.保护民众免受能源价格上涨的影响。根据国会预算办公室和环境保护局的最新分析，到2020年，该项法案将使每个家庭每天支付额外的低于50美分的成本（这其中还未考虑能源效率节省的成本）。  
    ACESA的主要内容
     第一篇    清洁能源
     （一）可再生能源和节能发电标准：
     1.要求年发电量在100万MWh以上的电力供应商每年供应一定百分比的可再生能源电力（从2012年开始，6%的电力供应来自可再生能源，之后每年递增，到2020年达到20%）。
     2.此要求75%以上的电力供应需要通过可再生能源实现，若州长提出申请，可再生能源的比例可降至60%。
     3.到2020年，各州电力供应中15%以上须来自可再生能源，5%以上来自节能。若州长提出申请，比例可调整至可再生能源12%，节能8%。
     （二）碳捕捉与封存
     提出了碳捕捉与封存（CCS）的国家战略，以扫除影响CCS技术商业应用的法律、法规障碍——2020年后新建的所有燃煤电厂开始运行时必须使用 CCS；2012年到2015年期间获准新建的燃煤电厂，如果在开工运行时没有安装使用CCS，将无法获得联邦财政支持，而且规定最迟到2025年时必须改装CCS；2009年到2012年期间获准新建的燃煤电厂，如果在开工运行5年内没有改装使用CCS  ，将无法获得联邦财政支持，而且规定最迟到 2025年时必须改装CCS。
     （三）清洁交通
     1.低碳燃料标准（2014至2022年之间，单位交通燃料的全生命周期温室气体排放不得超过基准年2005年的水平；2023年和2029年之间较2005年下降5%，2030年以后下降10%）。
     2.大力建设插电式汽车基础设施。
     3.大型交通工具电气化计划。
     （四）州能源环境发展基金（SEED）
     各州能源办公室可以建立SEED基金，储存和管理联邦政府拨给的用于清洁能源和能效项目的财政援助。
     （五）发展智能电网
     1.将智能电网能力建设整合进入“能源之星”项目。
     2.设立智能电网峰值需求减少目标。
     3.重新授权能效公众意识培养项目负责智能电网宣传。
     4授权家用电器补贴项目考虑智能电网的特点。
     （六）输电方案
     1.规定区域电网必须保障可再生能源和其他零排放能源电力的优先上网。
     2.联邦可再生能源电力采购。
     3.政府部门有权签署长达30年的电力购买合同。
     第二篇    能源效率
     （一）建筑能效
     1.提高建筑标准中的能效要求，新建的商用和民用建筑的能效要求将提高30%。
     2.旧建筑改造项目，为1976年前的旧建筑提供能效改造补贴。
     3.实施建筑能效标示计划。
     （二）照明和家用电器能效
     1.制定照明和家用电器能效标准。
     2.实施最节能家用电器退管项目。
     （三）交通能效
     3.与加州汽车温室气体排放标准同样严格的机动车排放标准。
     4.实施智能道路交通能效项目。
     （四）终端用户能效
     制定电力和天然气销售商能效标准，电力零售商到2020年达到累计节能15%的目标，天然气零售商到2020年达到累计节能10%的目标。
     （五）工业能效
     1.制定工业能效标准。
     2.政府设立电力热能回收奖，以鼓励企业回收利用发电产生的余热。
     （六）合同能源管理改进
     联邦部门实施合同能源管理
     （七）公共部门节能  
     第三篇    减少全球变暖污染
     （一）温室气体减排目标
     1.建立温室气体排放限额和交易体系。
     2.限制了电力、石油公司、大型工业源和年排放量为2.5万吨CO2的排放源的温室气体排放，基本上覆盖了美国温室气体排放总量的85%。
     3.相对于2005年的排放水平，到2020年削减17%，到2050年削减83%。
     4.成本控制——采用排放抵消用于减少减排成本，设置每年的抵消量为20亿吨并逐步削减到8亿吨；其中，有10亿吨的抵消量来自国内项目，另有10亿吨来自国外；从2017年开始，使用国际碳抵消的美国企业必须用5吨的国际碳抵消量来抵消在国内4吨的碳排放。
     （二）战略储备
     如果碳价格上涨超过3年平均价格水平的160%，则可以启用部分储备配额用于拍卖。
     （三）辅助性减排
     配额拍卖所得收入的5%将用资助防止热带雨林砍伐项目。
     （四）国际碳抵消项目
     法案规定，美国环保局局长有权对那些高碳排放或高收入、且设定可执行的行业碳排放限额（而非自愿的行业强度目标）的在美行业签发信用，允许其在美国的碳抵消市场中进行售卖交易；同时，美国环保局局长可以对那些来自没有碳限额限制国家的符合联合国气候变化框架公约要求的项目签发碳抵消信用。但是这些项目必须保证其环境一致性要相当于或高于美国国内的碳抵消项目；从2016年开始，对于已经使用国际行业碳抵消标准的项目不再签发项目碳抵消信用。
     （五）排放配额分配
     大多数初始配额将免费分配给地方电力和天然气配售商，拍卖的数量相对较小；但是，配额拍卖的数量会逐步提高；免费分配给公共事业部门是为了保护消费者免受价格上涨的影响。
     2012-2025年，55%的配额分配用于保护因能源价格上涨而受到影响的消费者（其中35%用于分配给电力配送商），19%的配额分配给易受贸易影响的行业（如水泥、钢铁等），13%用于支持清洁能源和能源效率投资。
     2026-2050年，58%的配额分配用于保护消费者，19%用于国内减缓气候变化的行动，12%用于支持清洁能源和能源效率投资，4%用于支持易受贸易影响的行业。
     （六）碳市场监管
     （七）其他温室气体排放标准  
     第四篇    向清洁能源经济转型
     （一）确保工业部门实现真正的减排
     （二）绿色就业与工人转岗
     （三）对消费者的援助
     （四）清洁技术出口
     建立基金帮助加入国际公约并采取适当的全国性减排行动的发展中国家获取国际上广泛采用的清洁能源技术。
     （五）气候变化适应  
    ACESA涉及国际方面的条款分析
     美国环保协会的资料对ACESA涉及到国际方面的主要内容进行了分析：
     问题1：法案中提出的减排目标是否足以保证气温升高控制在比工业革命前升高2度以内？
     可以。模型显示，法案提出的减排量连同许多国家已经承诺的减排足以将气温的升高值控制在2度的范围内。但前提是，其他的排放大国，包括还没有做出承诺的排放大国都能跟随这些国家实施减排承诺。法案提出了控制气温升高2摄氏度或者维持空气中二氧化碳气体浓度为450ppm的临界值，并要求美国国家科学院进行评估，在考虑其他国家减排努力的情况下，美国的减排努力是否能达到这些临界值或者由国家科学院提出的其他的临界阈值，并赋予美国总统采取进一步措施的权利。
     问题2：法案中提出的减排目标是否与其他国家的有可比性？
     法案提出的强制性绝对减排目标和欧盟提出的“20-20-20”的目标是具有可比性的。尽管法案中提出的基准年限2005年晚于欧盟提出的基准年限1990 年。法案中提出的减排计划持续时间更长，是从2012年到2050年，而欧盟的减排计划年限是从2013年到2020年。巴西提出了深度减排但周期更短的减排计划。巴西的强制性减排计划是到2017年减少相对于历史水平70%的森林砍伐。
     问题3：法案是否能为发展中国家提供适应和清洁技术的资金？
     是的。法案在制定配额分配时考虑到这些目的。以配额价格$10/吨计算，在法案所涉及的年限，适应和清洁技术所能获得的排放配额总量约为660亿美元（各为330亿美元）。
     问题4：法案的总量控制和交易计划是否允许美国国内的碳抵消项目？
     是的。法案提出了每年最多为10亿吨、且严格规定比例的国内碳抵消计划。法案授权美国农业部建立一套系统，来决定基线、额外性、泄漏和其他美国国内碳抵消项目的要求。
     问题5：法案中哪些条款涉及到其他国家进入美国碳市场的内容？
     法案每年最多允许10亿吨国际抵消量进入美国碳市场，同时对每个排放源使用国际碳抵消进行了严格的限制。在美国国内抵消量不足的情况下，国际碳抵消量可增加至15亿吨。在2016年以前，国际抵消减排量可以按照1：1的比例交易；从2017年起，每5吨国际抵消指标只能用来抵消4吨的美国国内排放。根据能源与商业专门委员会的分析，这一交易比例能够使美国的碳减排到2020年可以在2005年的基础上再额外减少5%的排放。法案为国际碳抵消减排量进入美国碳市场设立了四种连接机制：
     问题6：与设定总量控制和交易体系的国家进行配额交易。
     法案授权美国环保局局长经与国务卿协商，以遵约为目的，对于设定有严格强制性温室气体排放总量限制和交易计划的其他国家，可以接受该国的排放配额。同时，这些国家的总量限额和交易计划至少要有和美国相同严格的（也是同样重要的）监测、遵约、执法、抵消减排指标质量以及减排量使用限制的机制。这些减排指标的是按1：1的比例进行交易的。
     问题7：林业指标。
     法案授权美国环保局局长经与国务卿和美国国际开发署署长协商，与减少毁林排放的国家达成协议或协商。为了有资格获得林业抵消指标，森林国家需要证实，以项目开始前五年时间内的年均历史毁林率为基线参考(对于低排放和欠发达国家可延伸至八年)，全国范围内防止毁林的减排，或高排放的省或州的减排量，在20年内，相对于基线水平，达到零毁林率。通过与当地社区、原著居民和其他相关利益方的协商，森林国家的减排计划必修遵守严格的监测和计量标准。此外，法案将预留美国国内5%的排放配额，将这部分配额收入用于支持计划参与该减排机制的热带森林国家，帮助他们保护已有森林存量，并在2020年完成额外的7.2亿吨减排，到2025年能够完成累计60亿吨的减排。
     问题8：行业指标。
     法案授权美国环保局局长经与国务卿协商，指定行业排放指标清单。这一清单将包含温室气体排放量大或者收入相对较高的国家，以及那些在美国会受到排放限制的行业。如果列在清单中的国家或行业在该国采取了强制性的行业绝对排放量的基准线，且这一绝对排放量水平低于“一切照旧”BAU情景；同时，设定的排放水平能满足2度或450ppm的控制目标，那么，美国环保局可为其签发抵消指标。若清单中的国家或行业只采取自愿的、无损的行业排放强度目标，那么，他们将不能进入美国碳抵消市场。
     问题9：项目指标。
     法案授权美国环保局局长经与国务卿协商，为没有设定排放限额的国家，但其减排项目被联合国气候变化框架公约认可，且减排量的可靠性相当于或高于美国国内抵消减排项目要求的减排量发放抵消指标。从2016年起，环保局长将不能为行业清单上列出的国家和行业发放这类指标。  
     问题10：该法案是如何解决碳市场价格波动的问题呢？  
     该法案主要从以下三个方面解决价格波动的问题：
     第一，该法案是在已经审定的国家温室气体排放清单的基础上形成的。那些建立了碳市场却经历了碳价格波动的国家，是由于在市场机制设计初期并没有建立国家排放清单，从而导致实际排放与预测的排放不同而引起价格波动。当国会在2008年批准美国环保局在建立国家碳市场计划之前建立国家温室气体排放清单时，就已经解决了碳价格波动的问题。
     第二，法案为拍卖的碳配额设定了每吨10美元（以2009年美元市值）的基准价。因此，拍卖的配额价格不可能低于10美元/吨。
     第三，按照美国气候行动合作伙伴（USCAP）的建议，该法案批准在两年的遵约期内（允许提前抽借下一年的配额）可以无条件地储存配额。同时，法案也批准了当配额价格超出3年价格平均值的160%时，可以动用配额战略储备进行拍卖。战略储备的排放配额一部分来自未来若干年的配额，一部分则可以通过购买防止毁林的减排量获得。如果配额价格超过发放战略储备配额的阈值，那么，毁林减排量机制要求排放源按5:4的比例提交配额指标。配额战略储备的所有交易收入都将用于进行额外的国际碳抵消，从而实现额外地减少碳排放。  
     问题11：关于国际泄漏条款。
     该法案包含了关于解决国际碳泄漏的详细条款。国际碳泄漏可以由，例如，美国和其他设定有排放限额国家的工业厂房或生产转移到其他没有温室气体排放限制的国家而产生。这些规定需要详细说明。概括地说，该法案规定，美国的政策就是，在《联合国气候变化框架公约》和其他组织形式下，积极主动地与其他国家达成有约束力的协议，包括行业协议、敦促所有的排放大国公平地进行减排。该法案明确了将这些国际协议条款纳入到美国气候变化谈判的目标之中，以解决碳泄漏问题并促使其他国家采取国内措施减少碳泄漏。
     为了防止碳泄漏，钢铁、水泥和造纸等高耗能和易受贸易影响的行业将得到免费的配额分配，以抵消其增加的成本。但是，这些免费配额到 2035年将逐渐被淘汰。此外，如果到2018年国际上还没有达成与以上美国谈判目标一致的国际条约，或者总统与国会共同裁定如是，美国将建立一个“国际配额储备”计划。在该计划下，对于那些没有设定行业排放限额或者其行业能源强度没有降低到相当水平的国家，如果其企业向美国出口高耗能产品，美国将对这些企业要求上交专门的配额，以反映其产品生产相关的碳排放。欠发达国家和最低排放国家的进口商可以豁免。
    “碳关税”问题引起重大争议
     碳关税（Carbon  Tariff），是指对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。此概念最早由法国前总统希拉克提出，以保护欧盟国家在欧盟碳排放交易机制运行后免受不公平竞争，特别是境内的钢铁业及高耗能产业。2009年3月17日，美能源部长朱棣文在众议院科学小组会议上提出，如果其他国家没有实施温室气体强制减排措施，那么美国将征收碳关税，这将有助于公平竞争。6月26日美国众议院通过的《美国清洁能源与安全法案》以及6月22日通过的《限量及交易法案》，均有条款授权美国政府可对不实施碳减排限额国家的产品征收碳关税。“碳关税”问题涉及未来全球环保、贸易、企业、资本市场等多个领域，对中国等发展中国家的影响不容忽视。
     《中国环境报》2009年8月11日的报道说，碳关税这一提法，是美国众议院在最后辩论《美国清洁能源与安全法案》时加进去的一项修正条款，是美国政党政治妥协的产物。
     世界资源研究所中国区首席代表邹骥教授指出，目前世界上还没有真正意义上的碳关税政策在执行，还只是一种设想。碳关税这一提法有一个隐含的意思就是对发展中国家特别是对中国施加压力，“首先，强迫你承担减排责任，中国如果答应最好，不答应就有变相限制和惩罚措施；如果你不采取行动，就对你的产品征收碳关税。一旦开征碳关税，中国势必是最大的受害者。”
     邹骥教授分析，我国上述产品的出口对象主要是美国、欧洲、日本等发达国家。当他们开始征收这种关税的时候，我国上述产品的价格必将上升，从而影响价格竞争力，将导致出口量减少，失业率上升，直接影响我国贸易利益。这是从贸易利益上考虑。
     但是，征收碳关税对发达国家也存在影响。在全球化背景下，美国等发达国家作为消费国享受了来自包括中国在内的国家所生产的廉价产品，使其消费者大为受益。而征收碳关税后，对美国等发达国家可能形成“成本推动型通货膨胀”。受益的只是个别利益集团，比如其钢铁产业等可提高国际竞争力，但从宏观经济看，对他们不一定是好事。
     有些发达国家借此实行贸易保护主义，实质是一种非关税壁垒，完全无视发展中国家利益，有违公平贸易准则，也阻碍全球应对气候变化的努力，应该坚决反对。
     另据新华社消息，欧盟成员国环境部长非正式会议7月24日拒绝了法国有关对发展中国家出口产品征收“碳关税”的提议。
     欧盟轮值主席国瑞典环境大臣安德烈亚斯·卡尔格伦呼吁欧盟成员国环境部长拒绝有关征收“碳关税”的提议。他说，威胁对发展中国家出口产品征收“碳关税”，只会使联合国气候变化大会相关谈判更加难以达成一致。德国政府代表认为，征收“碳关税”是一种新形式的“生态帝国主义”，此举将会发出错误的信息。他表示，征收“碳关税”有可能让发展中国家感到发达国家正在关闭其市场，这是发展中国家一直担心的问题。
     印度等许多发展中国家均对征收“碳关税”提议表示强烈反对，并认为，“碳关税”只是发达国家为采取贸易保护主义措施而寻找的一个借口，在当前国际金融危机背景下，征收“碳关税”将对发展中国家经济造成严重伤害。
         （待续）
    （摘编、责任编辑：王砚峰）
    2009年第61期（总第983期）    2009年8月18日（星期二）
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