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会员注册——兼论防范我国地方政府债务风险的瓶颈与出路
内容提要：如果地方政府在被赋予债务权力的同时，也受到相应债务责任约束，地方政府就可以被看成“责任政府”，这样就不会采取公共利益上的非理性行为，债务也不会出现超常规增长，风险也能得到合理规避。可见，地方政府债务权责分离与否，对债务风险生成及防范具有至关重要的作用。本文首先对地方政府债务的权利、利益与责任，以及权责一致的理论可能性进行界定，在此基础上，重点揭示我国地方政府债务权力与责任在时间和空间上分离的现实情境，及其对地方政府债务超常规增长和正常性增长的影响。研究发现，在地方政府债务权责时空分离常态下，表现出债务主体间的信息不对称，从而助长了地方政府非社会利益对债务增长的驱动，导致债务超常规增长及风险产生。尽管法律禁止、期限错位和风险外溢等瓶颈使得我们难以改变地方政府债务客观上存在的权责时空分离现实，但仍然可以找到实现债务超常规增长向正常性增长收敛的出路，以此实现对地方政府债务风险的防范。
关键词：地方政府债务 权责时空分离 风险防范
地方政府债务风险，实际上表现为非社会理性条件下的债务超常规增长。如果地方政府在被赋予债务权力的同时，也受到相应债务责任的约束，地方政府可以被看成“责任政府”，就不会采取债务公共利益上的非理性行为，债务风险发生的概率也将大大减小。但实际上，我国地方政府债务却广泛存在着权责分离，即从时间上看，本届地方政府具有举债权力，而实际偿债责任却在下届地方政府；从空间上看，本级政府具有举债权力，但最终为地方政府“兜底”的却是上级政府。为此，深入分析地方政府债务权责时空分离现象，并寻找其本质和根源，对如何防范我国地方政府债务风险具有重要意义。
一、地方政府债务的权力、利益与责任
地方政府债务行为属于典型的政府收支行为范畴，是政府提供公共服务的重要内容，其本身就涉及到权力、利益和责任。
（一）地方政府债务权力
按照单一制国家权力结构，地方政府的行政权力需要中央政府赋予，包括举借债务的权力。在2014年新《预算法》颁布之前，地方政府实际上没有发行债券的权力，而实际运行过程中却又绕开了发行债券这一受法律禁止的行为，通过以地方政府名义组建的投融资平台公司举借大量的债务。因此，我国地方政府长期拥有的是举借债务的间接权力，且这种间接权力还不受法律及相关制度的约束，正因为如此，使其相比于法律赋予直接权力而言更具扩张性和隐蔽性。此外，从中央政府对地方政府债务膨胀问题持高度关注态度可以看出，地方政府已经发生举借债务的间接权力被变相默许。
一般意义上的地方政府债务权力，可以界定为地方政府债务权力主体依靠其本身具有的政治强制力和政府信用力等，为实现特定利益目标，而作用于地方政府债务权力客体的债务举借力量，主要包括：举借多少债务、向谁举借债务、如何举借债务等。由于地方政府债务属于政府公共服务供给收支范畴，既属于政府行政权力范畴，又属于国家权力范畴，因此，地方政府债务权力的拥有主体是人民，其目标也就是实现社会利益。而人民通过人民代表大会制度以委托的方式行使这项权力，其执行主体是各级地方政府，也包括地方政府领导下的具体部门。
由于我国地方政府拥有的是间接举债权力，因此又具有不同于一般意义上债务权力的特殊性质，具体包括：一是缺乏约束力。主要是我国地方政府债务权力是没有得到法律的认同，在执行上缺乏对这项权力的约束，尤其是在债务决策的整个环节上都将脱离于权力拥有主体的监督和约束。二是目标多元化。由于地方政府债务权力主体不仅代表社会利益，还代表个人利益，尤其是在权力缺乏法律约束条件下，这种多元化的个人利益更容易侵蚀社会利益。三是债务易膨胀。在地方政府债务缺乏法律约束和目标多元化背景下，地方政府债务权力也易于扩张，从而导致债务规模膨胀。
（二）地方政府债务利益
人民赋予地方政府债务权力，是要求地方政府通过权力的执行来实现社会利益，但地方政府具有双重身份，既代表集体组织又代表官僚个体，代表集体组织当然追求社会利益，但代表官僚个体追究个人利益，加上个人利益没有足够的个人权力与之对应，地方政府债务的公共权力实际上将对应着社会利益和个人利益。
1.地方政府债务的社会利益。边沁认为社会利益实际上是个人利益的集合，韦伯也试图从个人利益的角度构建社会利益的“理想模型”。但是，社会利益不可能满足所有个人利益，最多只能实现个人具有相似性的利益。由此可见，社会利益实际上是个人利益的交集，庞德在社会利益概念中所提到的普遍性主张实际上就是指这部分交集利益。正因为如此，地方政府债务的社会利益是为所有人带来具有相同或相似的个人利益。
2.地方政府债务的个人利益。地方政府债务个人利益是指地方政府举债仅为某个人或某部分人带来利益，而不是为所有人都带来的共同利益。大致包括三类：一是属于地方政府债务个人利益的社会利益，指地方政府官僚个体作为社会群体的一部分，同样也追求同其他个体追求的利益，即所有个人利益的交集部分。二是政绩利益，指地方政府官员个体为了追求经济的短期、快速增长，并以此赢得上级政府的考核和提拔，不惜大量举借债务，这显然与所有居民共同追求的经济可持续发展利益目标背道而驰。三是寻租利益，指非官僚群体外的个体由于存在某种个人利益，需要通过地方政府举借债务来实现，市场个体就会到地方政府部门进行游说、贿赂等寻租行为，地方政府获得租金后将通过举借债务来完成承诺的投入。
社会利益和个人利益将分别通过社会理性行为和个人理性行为来实现，而在人的大脑中同时存在个人理性和社会理性，其中：个人理性的作用是自然产生的，不需要教育和制度规范；社会理性是宣传和教化的结果，即要借助外部的强制力和社会舆论等来实现（于宵，2005）。可见，地方政府债务的个人利益较社会利益而言更容易被实现，要使得地方政府债务个人利益更多地向社会利益倾斜，需要通过法律、制度、习惯等规定相关责任予以约束。
（三）地方政府债务责任
地方政府债务权力是为了实现地方政府债务的社会利益，但如果没有责任的约束，地方政府债务个人利益诱导将发生强力作用，使得地方政府债务权力不断为之无约束地扩张，从而导致社会利益遭到侵蚀。此外，那种寄希望于依靠地方政府道德自律就可以实现地方政府债务个人利益向社会利益收敛是几乎不大可能的。因此，在赋予地方政府债务权力的同时也需要规定其相应责任，这样才能保证地方政府债务社会利益不受损害。具体包括地方政府债务的积极责任和消极责任两个方面。
1.地方政府债务的积极责任。地方政府债务的积极责任指地方政府在债务行为中应该干什么，即按照制度要求应该履行维护地方政府债务公共利益的职责。贯穿于地方政府债务管理的事前、事中和事后三个方面，具体而言：一是事前确定责任，包括：严格执行债务预算管理，真实确定地方政府债务规模与结构；等等。二是事中管理责任，包括：建立严格的债务资金使用约束机制；建立债务投入效率监测机制；建立债务风险监测预警机制；等等。三是事后偿还责任，包括：地方政府按期、足额偿还应还债务；积极建立偿债准备金制度；合理确定债务偿还方案；等等。
2.地方政府债务的消极责任。地方政府债务的消极责任是对地方政府超出债务责任范围行使公共权力或在债务责任范围内滥用公共权力的惩罚，核心是对地方政府债务积极责任的约束，防止地方政府偏离公共利益。具体来看：一是针对地方政府承担债务消极责任，指地方政府为追求辖区社会利益，但因在债务举借、债务管理和债务偿还方面没有履行好相应的积极责任，从而应该承受的惩罚。二是针对地方官员承担债务消极责任，指地方官员因为政绩利益、寻租利益等个人利益的诱导，在债务举借、债务管理和债务偿还方面没有为实现社会利益而履行积极责任，或者超过积极责任范围内滥用债务权力，从而应当受到的惩罚。
可见，地方政府债务消极责任实际上是因为地方政府侵害了社会利益而受到的惩罚，毫无疑问，侵害社会利益必然是没有合理履行地方政府债务积极责任。但要真正实现这种约束，存在一定的难度，比如：如果惩罚力度较高，可能会对地方政府执行债务权力的主体产生消极作用，干脆不产生债务，从而避免履行举借、管理和偿还等方面的责任；如果惩罚力度较低，可能不会对执行债务权力的地方政府产生任何作用，从而失去惩罚的意义。
二、地方政府债务权责一致的理论可能
地方政府债务权力蕴含着为公权力和为私权利，为私权利属于公共权力的扩张，其是否存在及其大小程度取决于地方政府债务责任的约束，而地方政府债务责任具有积极责任和消极责任的双重内涵。从理论上讲，地方政府债务权责一致也包含着债务公共权力分别与积极责任和消极责任的一致。
就地方政府债务公共权力与积极责任的一致关系来看，一方面，地方政府债务积极责任必然伴随着债务权力的赋予，即“有责必有权”。换句话讲，如果要求地方政府履行责任，就必然要赋予其相应的权力，否则责任就没有存在的理由。另一方面，地方政府债务权力的赋予必然伴随着债务责任的承担，即“有权必有责”。通过对债务积极责任的规定，就确定了债务权力的行使范围，如果没有按照责任来行使权力，那就违背了债务责任的要求。就地方政府债务公共权力与消极责任的一致关系来看，一方面，地方政府债务消极责任的承担也必须有债务公共权力作为保障，也属于“有责必有权”。如果对地方政府因没有履行好积极责任而进行惩罚，那必须要有充分的债务权力，这样才可能降低做不好行为的概率。另一方面，地方政府债务权力的赋予还要伴随消极责任的承担，后者是前者的制约条件，也属于“有权必有责”。通过对地方政府债务消极责任的规定，就确定了当地方政府没有履行好积极责任的惩罚措施，能够对地方政府债务权力进行有效的约束。
综上所述，地方政府债务公共权力与积极责任的统一揭示出，只要给予地方政府债务权力，就要求地方政府在债务方面要做什么，反之则相反。但地方政府也可以在不承担相关责任的情况下执行权力，该统一主要是依靠自律来实现。地方政府债务公共权力与消极责任的统一揭示出，只要给予地方政府债务权力，就规定地方政府如果没有履行好积极责任就将受到惩罚，反之则相反。地方政府履行债务积极责任和执行债务权力将受到强力约束，而该统一主要依靠制度、法律等来实现。可见，如果实现上述两方面的统一，地方政府债务公共权力将严格地受到债务责任的约束，地方政府在实施权力的过程中将不断向公共利益收敛。因为如果地方政府出现谋取政绩利益、寻租利益等行为，就将受到债务消极责任的惩罚。在这种情况下，地方政府债务增长是基于社会理性视角，不会出现地方政府债务风险。
三、地方政府债务权责时空分离的现实情境
尽管我们知道，如果地方政府债务保持权责一致，那么地方政府债务的社会利益就能得到维护，不受到个人利益的侵蚀。然而，在现实条件下，地方政府债务的权力与责任存在着大量的时空背离现象。在政府间宏观领域，主要是以政府为最小单元，考察不同级次政府间和不同届别政府间的债务权责分离，包括：本届地方政府和下届地方政府、本级地方政府和上级中央政府。在部门间微观领域，主要以政府机关部门为最小单元，考察不同级次部门间和不同届别部门间的债务权责分离，包括：本届债务行为部门与下届债务行为部门、债务行为部门和债务管理部门。在政府间宏观领域和部门间微观领域，分别将拥有举借债务间接权力的主体定位在本届（本级）地方政府和（本届）债务行为部门（见图1和图2）。
（一）时间上的权责分离：本届地方政府与下届地方政府
1.时间上权责分离的初始状态。地方政府债务的事前确定责任和事中管理责任在本届地方政府，而事后偿还责任要分为两种情况，如果地方政府债务期限小于本届政府剩余期限，则债务的事后偿还责任在本届地方政府；如果地方政府债务期限大于本届政府剩余期限，则债务的事后偿还责任在下届地方政府。从实际情况看，超过一个任期五年以上的地方政府债务要占到一半以上，换句话说，大部分地方政府债务是本届政府举借而由下届政府偿还。在此情况下，首先存在的是地方政府债务间接举借权力与事后偿还责任的分离，这种分离主要是因为地方政府领导任期与债务期限结构不一致所致。
2.时间上权责分离的转嫁归属。尽管地方政府债务的事前确定责任、事中管理责任和部分事后偿还责任在本届地方政府，但这三项责任可能被弱化或被转嫁。原因是：首先，按照“有权必有责”原则，地方政府拥有的权力是间接权力，责任没有存在的充分法律依据；其次，从积极责任来看，地方政府对债务的事前确定、事中管理和期限内的事后偿还责任只是定位于应该而非必须，尤其是当地方政府作为官僚个体时，地方政府缺乏承担积极责任动机；再者，从消极责任来判断，地方政府履行债务的事前确定、事中管理和期限内的事后偿还责任，前提是要有相关惩罚机制，否则这种消极责任也不存在。另外，债务事后偿还的责任也可以构成本届地方政府关于债务事前确定和事中管理的消极责任，但债务事后偿还责任在下届地方政府，客观存在的时间跨度差异导致这种约束行为不可能发生。由此可见，名义上应该由本届地方政府承担的债务事前确定和事中管理责任，实际上也被转嫁到下届地方政府（见表1）。
表1 本届政府与下届政府的债务权责关系
（二）空间上的权责分离：本级地方政府与上级中央政府
1.空间上权责分离的初始状态。地方政府债务的事前确定、事中管理和事后偿还责任均在本级地方政府。由此可以看出，地方政府债务间接权力与责任在本级地方政府保持一致，不存政府级次间的权责分离，但这种权责一致关系并不稳定。
2.空间上权责分离的转嫁归属。尽管地方政府债务的事前确定、事中管理和事后偿还责任都在本级地方政府，但这三项责任都完全有可能被转嫁到上级中央政府。具体来看，除了上述所提及的地方政府拥有的是间接举债权力、地方政府作为官僚个体等原因，导致地方政府没有承担债务积极责任之外，关键在于地方政府债务风险具有向上级中央政府外溢的特征。在我国单一制体制下，上级中央政府将作为地方政府债务的最后“兜底人”，地方政府债务的事后偿还责任首先被转嫁给上级中央政府。然后，由于上级中央政府将承担被转嫁的债务事后偿还责任，这项责任原本可以作为本级地方政府事前确定和事中管理积极责任履行的消极责任，即便如此，上级中央政府对本级地方政府也可以实施相应的控制和约束，形成新的消极责任。纵观我国地方政府债务管理的发展历程，没有相关上级中央政府对本级地方政府债务管理方面的制度安排和惩处措施，可能的原因是我国1994年颁布的《预算法》及2012年预算法修正案草案并没有赋予地方政府举借债务的直接权力。当然，从近年来中央政府采取的清理投融资平台、代发地方债券、地方自行发债试点、建立地方政府债务预算等一系列措施，也可以看出上级中央政府开始采取行动，让本级地方政府承担债务管理的消极责任，进而使得地方政府认真履行债务管理的积极责任。
进一步来看，根据地方政府债务事前确定和事中管理责任与事后偿还责任的关系，在没有相关制度约束地方政府管理债务的前提下，上级中央政府也将有积极性承担债务事前确定和事中管理的积极责任，否则将带来无谓的事后偿还责任的惩罚。在此情况下，衍生出地方政府间接举借权力与政府债务事前确定、事中管理和事后偿还责任的分离（见表2）。
四、地方政府债务权责时空分离对债务增长性质的影响
地方政府债务权责时空分离决定着地方政府是不是责任政府，又进而决定着地方政府债务增长的性质——是正常性增长还是超常规增长，最终决定着地方政府债务风险存在与否。从上述分析可知，地方政府债务权责时空分离包括两种类型，一是间接举借权力与事后偿还责任的分离，二是间接举借权力与事前事中责任的分离。但实际上，地方政府债务间接举借权力与事后偿还责任的时空分离属于客观存在，但由于债务非权力主体对债务权力主体实施约束时存在障碍，结果导致本应当由债务权力主体承担的事前确定和事中管理责任，却转嫁给了债务非权力主体，导致地方政府债务权力与责任的彻底分离。但就对地方政府债务超常规的影响来看，两类分离所产生的作用有差异。
（一）情况一：间接举借权力与事前确定和事中管理责任不分离，与事后偿还责任分离
地方政府债务间接举借权力与事前确定和事中管理责任不分离，意味着举借债务的权力主体将会对债务资金的配置承担责任。具体来看，地方政府尽管被赋予举借债务的间接权力，但地方政府也将会对举借多少债务以及债务类型进行合理选择；另外，地方政府也将会对如何有效和合理使用债务进行管理，实现债务资金的效率和安全。换句话说，地方政府债务的资源配置将完全按照公共利益目标进行，没有个人利益对公共利益的侵蚀，这种情况所形成的债务增长属于正常性增长范畴，不属于超常规增长。最后，至于地方政府债务间接举借权力是否与事后偿还责任分离，毫无影响，即便处于分离状态，无非就是谁偿还债务的问题，这种偿还本身具有社会利益价值，因为债务资金已经进行合理配置，即便产生结构上的风险外溢，也属于正常的社会利益范畴。
（二）情况二：间接举借权力与事前确定和事中管理责任分离，与事后偿还责任不分离
地方政府债务间接举借权力与事前确定和事中管理责任分离，意味着举借债务的权力主体将不承担债务资金配置的任何责任。从上述分析可知，结果便是个人利益不断侵蚀社会利益，地方政府债务无约束膨胀、地方政府债务低效浪费。换句话说，地方政府债务出现超常规增长，这种增长包含有个人利益侵蚀所导致的权力扩张，因此所产生的风险外溢超越了社会利益范畴。至于谁作为最后的债务偿还主体，都难以弥补这种债务超常规增长带来的损失。但是，如果地方政府债务间接举借权力与事后偿还责任不分离，将出现事后偿还责任成为地方政府债务权力主体承担积极责任的消极约束，这样又回归到地方政府债务间接举借权力与事前确定和事中管理责任不分离的状态，出现地方政府债务权责统一。
由此可见，间接举借权力与事前确定和事中管理责任的分离是决定地方政府债务增长性质的直接因素，但这种权责分离与否取决于间接举借权力与事后偿还责任是否分离，因而，间接举借权力与事后偿还责任是决定地方政府债务超常规增长的间接因素（见图3）。
五、防范我国地方政府债务风险的思考
防范我国地方政府债务风险，关键是要实现地方政府债务从超常规增长向正常性增长收敛。这一收敛在权责关系中要解决如何实现权责时空分离向权责一致转化，在利益转化中要实现地方政府个人利益向社会利益转化，在债务增长中要实现债务超常规增长向正常性增长转化。
（一）防范我国地方政府债务风险的瓶颈
1.新《预算法》出台之前，地方政府举债受到严格限制，使得地方政府缺乏充足依据承担债务责任。2014年新《预算法》出台之前，在法律层面没有赋予地方政府举借债务的权力，只能认同地方政府拥有间接债务权力，实质上否定地方政府对通过其它途径举借债务所应当承担的责任，这样更加大了中央政府等相关主体对地方政府债务管理的难度，导致地方政府债务管理政策及办法措施难以出台。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的《预算法》，增加了允许地方政府举借债务的规定，但同时针对举债主体、用途、规模、方式和偿还等也做出相关限制性的规定，指出除这些规定外“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。实际上，新《预算法》的出台意味着这一瓶颈已经开始逐步被打破。
2.地方政府债务期限结构大于领导任期，客观上导致地方政府债务权力与偿还责任在时间上分离。如前所述，有将近一半的地方政府债务期限要大于五年，而地方政府及相关部门领导的任期至多就五年，从而出现本届地方政府及部门领导所举借的债务将由下几届地方政府及部门领导偿还。这种地方政府债务期限结构大于领导任期的客观实际，将导致地方政府债务间接权力与债务偿还责任在时间上的分离。当然，2013年12月9日，中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，提出要“加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”；注重考核发展思路、发展规划的连续性，把积极化解历史遗留问题，是否存在‘新官不理旧账’‘吃子孙饭’等问题，作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容”，这意味着地方政府将变相受到偿还责任的约束，但目前仍缺乏具体实施方案。
3.地方政府缺乏独立性导致债务风险外溢，使得地方政府债务权力与偿还责任在空间上分离。我国是典型的单一制国家，实行中央集权，地方政府的权力由中央政府授予，接受中央政府的统一领导，政府实行层级控制。正因为地方政府不具有独立性特征，地方政府的权力、责任和利益等均受到中央政府的制约和保护。就地方政府债务而言，如果地方政府出现无力偿还的状况，最后“兜底”的将是中央政府，即地方政府债务风险具有向中央政府外溢的特征，一个明显的依据就是我国并没有地方政府破产的相关制度。这样会使得地方政府本身存在将债务偿还责任向中央政府转嫁的预期，进而不考虑债务偿还问题，导致地方政府债务间接权力与偿还责任在空间上分离。打破这一瓶颈的出路就是增强地方政府的独立性，比如对出现债务危机的地方政府进行资产重组和领导换届，但在我国现行体制下存在难度。
（二）防范我国地方政府债务风险的出路
尽管上述瓶颈制约从客观上导致我国地方政府债务间接权力与偿还责任分离，但通过深入分析发现仍然存在从债务超常规增长向正常性增长收敛的改革出路，具体包括：
第一，如何在地方政府债务间接权力与偿还责任分离下，实现地方政府债务间接权力与管理责任统一？——由上级中央政府制定相关地方政府债务管理的义务性规定。尽管地方政府债务间接权力与偿还责任统一，能够通过消极责任约束使具有债务权力的地方政府承担管理的积极责任。但这并非唯一渠道，还可以通过其它方式得以实现，具体来说：就是让承担债务偿还责任的主体对具有债务权力的地方政府做出义务性规定，规定重点强调只要地方政府不履行债务管理责任就会受到惩罚。而唯一能够担任这一制定义务性规定的主体就是上级中央政府，因为下一届地方政府在时间上的错位决定其对上一届地方政府没有约束力。
第二，如何在地方政府债务权责时空分离条件下，增强地方政府责任意识，实现地方政府个人及局部利益向社会利益转化？——强化约束，防止局部利益行为；增进教化，实现局部利益社会化。地方政府债务权责时空分离意味着，拥有地方政府债务权力的政府可以不承担相关责任。然而，从制度设计层面看，也可以使得地方政府具有责任意识，实现地方政府的局部利益逐渐向社会利益转变。实际上，地方政府之所以存在局部利益和社会利益间不断转化，是因为局部利益与社会利益间存在差距。依据上述分析，地方政府债务管理所涉及的局部利益无非包括政绩利益和寻租利益。由此，存在两方面的解决路径：一是通过制度规定使得既有的个人及局部利益消失，比如规范政绩观、严惩寻租行为等；二是通过教化从思想上使得地方政府个人及局部利益自发地向社会利益收敛，即个人及局部利益与社会利益融为一体。
第三，如何降低及消除地方政府以“财力不足，支出较大”为借口盲目举借债务的直接诱因影响？——完善财政体制及相关地方政府债务管理制度建设。地方政府债务增长的直接因素包括：一是财力与支出责任不匹配，地方政府财政收不抵支；二是追求社会经济快速发展，形成财政支出扩张欲望；三是地方政府债务监管乏力，债务规模难以合理控制。在地方政府债务权责时空分离中的个人利益作用下，正因为这些直接因素的存在，恰好变相地为地方政府谋取个人利益而盲目举债提供了借口，这些直接因素作用越强，地方政府盲目举债的理由越充足。因此，要杜绝地方政府债务的超常规增长，首先要降低并消除上述这些因素，具体来看：基于发展需求角度，要降低地方政府单纯追求经济增长的政绩观，转变为综合考虑经济发展的质量和效率；基于财政体制角度，上级中央政府要充分掌握各地发展需求和财力条件，建立和完善各地经济社会发展的财力保障机制；基于管理制度视角，对地方政府债务制定严格的管理制度及政策措施。
第四，如何从外生角度控制地方政府债务的超常规增长？——严格对地方政府债务举借、使用和偿还行为进行制度约束。如果地方政府债务处于权责时空分离状态，地方政府完全基于个人利益，会存在地方政府债务增长的直接诱因，等等。这些因素将导致地方政府债务出现超常规增长，具体包括新增债务膨胀、无效债务膨胀、逾期债务膨胀。除了上述提到的自控机制，还可以从外生角度进行债务增长控制，即针对地方政府举借债务、使用债务和偿还债务等行为设立相应的监督机制。一个关键性的内容就是要基于社会经济最优发展确定债务规模区间，再以此为依据分别在举借环节、使用环节和偿还环节进行外生制度约束，在举借环节主要控制举债规模，在使用环节主要监督效率配置，在偿还环节主要杜绝逾期行为。
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