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会员注册理论分析表明，土地财政对城乡居民收入差距的影响是复合型的，既存在逆向再分配效应，也存在正向再分配效应。基于系统GMM模型的实证研究发现，这种复合型的影响显著表现为U型关系：在开始阶段，主要表现为正向再分配效应，即随着土地财政规模的发展，城乡居民收入差距不断缩小。但越过拐点之后，则主要表现为逆向再分配效应，转向扩大城乡居民收入差距。分地区的数据实证揭示，土地财政与城乡居民收入差距的U型关系表现出显著的地区差异性。分位数回归发现，以上U型关系在各分位点整体上依然成立，并且随着分位点的提高，其拐点值表现出先升后降的变化趋势，这意味着即使是同样的土地财政规模，对处于不同分位点的城乡居民收入差距而言，其再分配效应的方向也可能是不同的。
一、引言
土地财政收入包括土地及其相关产业的租、税、费：一是土地出让收益，即政府凭借土地所有者身份对土地使用权受让人收取的地租;二是与土地有关的税收，主要有耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税和契税等;三是在土地征用、出让、房地产开发、交易过程中所收取的种类繁多、内容复杂的规费，如新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、征(拨)用地管理费等。近些年来，来自房地产的税收增长迅速，根据财政部披露的数据，2014年我国房地产企业营业税5627亿元，建筑业营业税4789亿元，房地产契税3986亿元，土地增值税3914亿元，耕地占用税2059亿元，城镇土地使用税1993亿元，再加上房地产企业所得税2961亿元，共计25329亿元，约占全部税收收入的21.1%。加上政府性基金预算中的土地出让金收入42606亿元，2014年我国广义土地财政收入占全部政府收入的28.3%，占GDP的10.7%。作为基本生产要素的土地，其配置和再配置过程，既是资本化实现和深化的过程，也是利益关系、社会结构的调整和演化过程，并派生出了一系列因收入分配不公而引发的社会性矛盾和冲突。
现有文献对城乡居民收入差距的研究主要有三种代表性观点：第一，重工业优先发展战略及其带有城市化偏向的经济发展政策是造成城乡居民收入差距不断扩大的重要原因;第二，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，已影响到城乡协调发展乃至整个国民经济健康运行，而这种二元结构下的户籍制度、福利制度、土地制度、金融制度等因素都导致城乡居民收入差距不断扩大;第三，受教育程度、生育率等人力资本因素在决定城市和农村居民收入方面也扮演着重要角色，人力资本差异也是城乡居民收入差距产生的重要原因。但也有学者认为，城乡居民收入差距的扩大缘于外商直接投资、人力资本等多种因素的共同作用。
尽管对中国城乡居民收入差距的研究文献非常丰富，然而城乡居民收入差距的根源在于各自拥有的资源禀赋差异，土地作为最重要的经济资源，其配置方式的差异无疑是影响城乡居民收入差距的重要因素。但遗憾的是，现有文献对土地财政的研究主要集中在以下两方面：一类文献认为是缘于“财政压力”，1994年的分税制改革使得财政收入权上收而支出权不断下放，地方政府依靠自有正式财政收入和上级政府的转移支付难以满足刚性增长的支出需求，于是纷纷期冀于地方政府能够掌控的土地出让金收入;另一类文献则认为土地财政是缘于“土地引资”，基于政治晋升的激励，地方政府“为增长而竞争”，而大肆出卖土地无疑是地方政府发展辖区经济以在GDP竞标赛中取胜的重要竞争策略。由此可见，从土地财政角度来研究城乡居民收入差距的文献非常鲜见，因而本文尝试弥补该领域研究文献的不足。结果发现，在土地财政的不同发展阶段，其对城乡居民收入差距的影响也是不同的：土地财政与城乡居民收入差距之间存在显著的U型关系。
二、理论与典型事实分析
我国土地财政具有明显的双重职能：一是为城市公共服务设施融资，即依靠国有土地使用权的出让，配合银行抵押贷款融资，筹集资金来建设城市基础服务设施，这部分具有公共财政的职能;二是通过工业地价减免、土地整理和工业配套来建设园区，补贴工业企业，提高招商引资吸引力，促进税收增长和扩大经济总量，这部分则具有鲜明的生产型财政特征。
第一，土地财政对城乡居民收入再分配的净影响取决于两大因素，一是城镇化速度，也就是从农村流向城镇的人口数量。第二，土地财政对城乡居民收入再分配的调节方向则取决于收入再分配总量的符号：如果y>0，则η-γ>0，即土地财政对城乡居民收入存在逆向再分配效应，这将扩大城乡居民收入差距;如果y<0，则η-γ<0，即土地财政对城乡居民收入存在正向再分配效应，这将缓和城乡居民收入差距。那么，在我国现实经济里，土地财政对城乡居民收入是否同时存在这两种性质完全不同的再分配效应呢?这需要作典型事实分析。
1.土地财政的逆向再分配效应分析。首先，土地交易市场失灵，导致逆向收入再分配效应。尽管2004年《宪法》修正案规定，国家出于公共利益需要可依照法律对土地实行征收、征用并给予补偿。但在具体实践中，基础设施建设用地、工业用地、商业服务业用地、住宅用地都是通过政府征收获得的，政府凭借对土地的所有权成为土地交易市场中的一级垄断者，单方面制定补偿标准，而由于集体产权人的缺失，农民集体始终处于征收谈判的劣势地位，仅能获得较低的土地征用补偿。这就是土地交易市场失灵造成的土地交易价格扭曲，进而造成逆向收入分配效应。根据《土地管理法》，征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费，“两费”总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。但因农地产值相对不高，导致补偿费用偏低，征地补偿标准提高幅度远远跟不上地价上涨幅度，集体和农民土地增值收益分配比例不断降低。据温铁军等学者的调查发现，如果以支付给被征地集体和农民的补偿款项加上地方各级政府收取的各类费用作为被征地的成本价，其60%～70%为政府及各部门所得，25%～30%为村级集体所得，只有5%～10%为农民所得。从表面上看，被征地集体和农民所得份额可以达到30%～40%，但如果考虑到被征土地成本价与其市场出让价之间存在的巨大差别，则发现被征地集体和农民所得尚不到市场出让价的5%。由此可见，失地的集体组织和农民并不能从被征地的增值收益中获利，其后果是大量失地农民处于既“失地”又“失业”的状态。又由于农民所受教育程度较低，所掌握的生存技能相对较少，“失地”之后的生活变得非常窘迫，由此引起的社会矛盾不断积累与增加，已成为影响社会安定团结的主要隐患之一。
其次，房地产市场扭曲，导致逆向收入再分配效应。在中央政府与地方政府之间的委托代理关系中，地方政府除具有维护社会公平，使社会权利最大化的“社会人”职能外，还具有追求自身利益最大化的“经济人”职能(安体富等，2011)。中央政府对房地产市场的调控目标是合理引导住房消费，抑制投资、投机需求，但地方政府从自身角度出发，更多的是考虑房地产市场与辖区经济的发展、财政收入与地方官员政绩之间的关系。与此同时，地方政府受政绩考核目标的驱动，在土地出让中凭借其卖方垄断优势，往往以远远低于市场需求的数量来供应土地，人为地制造供给稀缺以扭曲土地市场的价格信号，并由此引致“天价地”频出，从而获得高额土地出让金。然而，地价不断上涨自然会推动房价进一步上涨，这使得地方政府在利益上与卖地、房地产开发和地价、房价牢牢捆在一起，形成了错综复杂的利益关联。地方政府、房地产商、部分倒房者和部分政府官员成为既得利益集团，而广大农民集体以及作为我国城市建设主力军和生力军的农村进城务工人员、城市下岗职工和异地就业的大学生等“新市民”阶层则成为最终埋单者，可见扭曲的房地产市场催生了逆向收入再分配。
2.土地财政的正向再分配效应分析。首先，土地财政的就业效应和经济增长效应，有助于缩小城乡居民收入差距。Kuznets(1955)基于发达国家的历史数据，提出了“库兹涅茨假说”：随着经济的发展和人均收入的提高，收入分配不平等将经历首先扩大而后逐渐缩小的过程。尽管土地财政广受诟病，但它也是一种制度红利，是推动我国经济持续增长的重要力量。葛扬等(2014)的研究发现，土地出让收入每增加1%，对地方经济增长就有0.173%的推动作用，而且这种推动作用还在日益扩大。这是因为土地财政提高了地方政府的积极性、增加了地方政府的收入和支出，从而增加了固定资产投资。包括：通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进房地产业和建筑业超常规发展，以此带来高额营业税、企业所得税等税收的增长;通过城镇化和工业化用地价格的双轨制，即用房地产用地高价出让补贴工业用地低价出让，促进了各类产业园区和制造业的发展，给城乡居民增加了就业机会，进而带动整个区域经济增长;以土地进行银行抵押贷款，获取巨额城市基础建设资金，使得城镇面貌焕然一新，也使得城镇化进程得以提速(刘立峰，2014)。
其次，土地财政的收益集中效应，增加了辖区公共产品的供给，有助于缩小城乡居民收入差距。由于地方政府是辖区居民社会保障、公共教育、保障性住房等公共产品的主要供给者，而土地财政有效弥补了地方政府给辖区居民提供公共服务的缺额资金。地方政府为经济增长、为政治晋升诚然有出卖土地的强烈动机，但那只是问题的一方面，而地方政府为辖区居民提供公共福利更需要土地财政。付敏杰等(2009)发现，随着社会经济的发展，地方政府行为已经逐渐由“为增长而竞争”向“为福利而竞争”的最优化目标转变，比如2013年整个财政支出结构中，用于教科文卫、社会保障和城市维持的支出超过60%，用于经济建设的资金从1978年的64%下降到2013年的21.3%。卢洪友等(2011)的研究也认为，地方政府实施的土地财政行为有效地缩小了地方人均真实财力缺口，并且促进了地方基础设施建设、教育服务和城市公共环境等公共服务供给水平的提高。李勇刚等(2012)的研究证实了土地财政对提高当地公共教育水平有正向作用，而且土地财政收入越多，公共教育的地区差距越大。郑洋(2014)的研究则证明了土地财政和城市公共产品供给之间存在正向关系，只是地方政府在经济性公共产品供给和非经济性公共产品供给的积极性上有差别。
最后，土地财政的财富效应，有效地增加了农村居民的财产性收入，有助于缩小城乡居民收入差距。我国20%的低收入组高度集中于农村地区，而农村居民的财产性收入对农村居民增收的贡献率仅为2.2%，因而财产性收入方面的差异已成为扩大城乡居民收入差距的重要因素(高志仁，2008;张东生等，2013)。在财产转化为财产性收入过程中，我国现行的土地财政制度起着关键性作用。目前农民财产性收入主要来自农村土地产生的权益收益，随着我国工业化、城镇化的加快，对土地的需求日益增多，农村土地非农化增值极为明显，主要体现在租金收入、土地征用补偿收入、转让承包土地经营权收入等方面财产性收入的实现。史清华等(2011)对上海2000多个农户的调查表明，即使是在经济弱村，房屋出租在财产性收入中的比重也达到35.7%，经济强村则达到62.6%，可见房屋出租凸现了土地的财产性收益，有效地增加了农民收入。他们的研究还发现，正是因为土地财政制度引致的就业效应和财富效应，让失地农民避免失业的同时，还为农村居民多元化的财产性收入开辟了渠道，而部分失地农民的市民身份转换，又为他们提供了多重社会保障。
三、模型解释
1.基本模型。被解释变量为城乡居民收入差距(gapit)，用1999-2012年我国各省(自治区、直辖市)城镇家庭平均可支配收入/农村家庭纯收入来表示。关键解释变量是土地财政(landit)，广义土地财政由多达20余种的租、税、费组成，鉴于数据的可获得性以及其他税费所占比例较小等原因，本文用历年各省土地供应出让纯收益、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税等6项涉及土地财政的租金和税收之和作为土地财政收入。由于各地区对土地财政的依赖程度及其发展模式受该地区财政收入的影响，为此本文用上述土地财政收入与当年地方一般财政预算收入之比作为“土地财政”的度量指标。不同地区土地财政的变化趋势不尽相同，有些地方比较平稳，如广东、陕西、云南等;有些地方波动比较大，如北京、黑龙江、新疆、浙江、福建、四川等;有些地方则为稳步上升趋势，如安徽、海南、河南、山东等。
2.动态模型。为进一步控制可能的遗漏变量和反向因果关系，本文将因变量的滞后一期gapit-1也引入模型，因变量的滞后项出现在方程的右边，它可能与模型随机扰动项相关;同时，土地财政与城乡居民收入差距之间可能存在双向影响关系，这也会引发解释变量的内生性问题，使得方程(5)的固定效应模型估计产生偏误。为了解决以上问题，通常选用工具变量法(IV)或广义矩法(GMM)对方程进行估计：工具变量法虽然能够避免内生性问题，但容易引起模型遗漏其他变量而导致虚假回归问题;GMM又可以分为差分GMM和水平GMM，由于差分GMM会将不随时间变化的变量消掉，也容易出现弱工具变量问题(Arellano et al，1995)，为此，Blundell et al(1998)将水平回归方程和差分回归方程结合起来进行系统GMM估计。系统GMM估计方法又可以分为一步法(one step)和两步法(two step)估计。在存在异方差的情况下，一步法倾向于过度拒绝工具变量的有效性，但两步法可能使t值产生向下偏离，低估真实t值(Arellano et al，1995)。因此，Windmeijer(2005)建议采用两步稳健型估计。考虑到系统GMM估计量的一致性取决于工具变量的有效性，本文利用Sargan检验及AR检验来进行判断，在Sargan检验中，原假设为工具变量联合有效;在AR检验中，残差项允许存在一阶序列相关，但不允许存在二阶序列相关。
(二)数据说明
本文采用1999-2012年我国30个省级行政区的面板数据集，分析土地财政对城乡居民收入差距的影响。本文用到的土地出让数据来自2000-2013年《中国国土资源统计年鉴》，而对应年份的其他经济数据则来自历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和《中国教育统计年鉴》。
四、实证结果
(一)全国层面数据
根据模型1到模型8的回归结果，发现：第一，城乡居民收入差距滞后项gapit-1的系数在1%的显著性水平上都是高度显著的，表明城乡居民收入差距具有动态持续性，这也有力地说明了构建动态面板模型的必要性。第二，AR(1)拒绝原假设而AR(2)接受原假设，其统计量在5%的显著性水平上不显著说明了不存在二阶序列相关的原假设成立，即模型设定可取。同时，Sargan检验的统计量不显著，也说明了工具变量选择有效。第三，通过估计所得到的系统GMM估计量具有一致性，但如果使用的工具变量较弱时，动态面板的系统GMM估计量可能会发生较大程度的偏误。Bond(2002)发现，当因变量的滞后项作为模型解释变量时，混合估计回归会引起因变量滞后项的估计量上偏，而固定效应回归则会导致因变量滞后项的估计量下偏，因此良好的因变量滞后项的估计量应该处在两者范围之内。对照本文，混合估计得到因变量一阶滞后项gapit-1的估计参数为0.9183，固定效应估计结果为0.7813，因此其真实系数应该处于0.7813~0.9183之间。以解释变量最齐全的模型5为例，因变量滞后项gapit-1的系统GMM估计量(0.8652)恰好处在这个区间内，而如果用二步系统GMM估计，其估计结果虽然均通过了二次差分残差项(AR(2))检验和Sargan检验，但是因变量一阶滞后项的系统GMM估计量(0.7319)超出了真实值的范围。依据Bond(2002)的检验方法发现，一步系统GMM估计获得了比二步系统GMM估计(SYS2)更为一致的结果，为此本文所有方程都用一步法系统GMM来估计。
(二)分地区数据
我国地域辽阔，各地区之间自然环境、经济基础、资源禀赋、区位优势等都存在着巨大差异，土地财政规模的发展态势也是如此：东、中、西部地区土地财政landit的平均值分别为：0.2537、0.2231、0.1744。据此，我们把东、中、西部地区分别称之为“高度依赖”、“中度依赖”和“低度依赖”三种土地财政发展模式。本文用分地区数据对上述模型重新进行回归分析。检验三种不同模式下，土地财政对城乡居民收入的再分配效应是否存在地区差异。
为便于对比，在分东、中、西部三大地区的估计过程中，仅作一步系统GMM估计。模型9到模型14的回归结果都通过了二次差分残差项(AR(2))检验和Sargan检验，而且因变量的一阶滞后项gapit-1的估计系数都高度显著，且均在其真实值的合理范围内，这说明表中回归结果具有一致性。
五、结论与启示
本文理论分析表明，土地财政对城乡居民收入既存在逆向再分配效应，也存在正向再分配效应，因此其对城乡居民收入差距的影响是复合型的。基于系统GMM模型的实证研究发现，这种复合型的影响显著表现为U型关系：在开始阶段，主要表现为正向再分配效应，即随着土地财政规模的发展，城乡居民收入差距不断缩小;越过拐点之后，则主要表现为逆向再分配效应，土地财政转向扩大城乡居民收入差距。由交互项回归结果显著不为零可知，土地财政对城乡居民收入的再分配效应还受到经济发展水平、城镇化率和基础设施等因素的影响。分地区的数据分析发现，土地财政与城乡居民收入差距的“U型关系”表现出显著的地区差异性，东、中、西部地区的拐点值依次减小。分位数回归检验表明，土地财政与城乡居民收入差距的U型关系在各分位点整体上依然成立，只是在部分分位点个别系数不显著而已，并且随着分位点的提高，其拐点值表现出先升后降的变化趋势，这意味着即使是同样的土地财政规模，对处于不同分位点的城乡居民收入差距而言，其再分配效应的方向也可能是不同的。
本文的政策性启示是：首先，土地财政改革绝不能搞“一刀切”。尽管土地财政制度存在诸多弊端和问题，然而从缩小城乡居民收入差距的视角来看，不能持完全否定和彻底取消的态度，土地财政制度仍有其不可或缺的存在意义，但是我国各地区的土地财政改革，也绝不能搞“一刀切”的模式。因为土地财政与城乡居民收入差距之间的U型关系清楚地表明：土地财政对城乡居民收入的再分配效应，一开始以正向的(积极的)为主，一旦过了拐点警戒值之后，又以逆向的(消极的)为主。因此，在制定土地财政改革方案时，要充分尊重和利用这种U型规律：在离拐点值还比较远的地区，可以继续保持现有的土地财政发展态势，为该地区社会经济的持续健康发展提供财力保障。但在接近乃至超过拐点的地区，则要适当限制土地财政规模，避免“土地财政依赖症”，积极开拓新的财政收入来源，以规避土地财政对城乡居民收入差距的消极影响。
其次，逐步完善土地财政结构。我国是以公有制为主体并实行社会主义市场经济体制的国家，实行土地公有制特别是城镇土地国家所有，因此凡用于经营活动的国有城镇土地，国家作为所有者，应当收取地租。而且我国的国土资源价值巨大，尚有非常大的挖潜空间，这部分资源必须牢牢掌握在政府手中。另外，在我国目前稳定宏观税负和结构性减税的大背景下，很难开辟一个与土地出让金体量相匹配的新税种，因此，从保证我国财政收入规模相对稳定的角度看，土地财政发展模式在一定时期内也需继续存在，但须进一步改革和完善，其基本方向是逐步减少对财产性土地财政(即土地出让金等)的过度依赖，提高税收性土地财政(即与土地有关的税收)在土地财政中的比重，规范乃至取缔部分与土地有关的规费，由目前的土地出让收入为主转向土地出让收入与税收收入并驾齐驱的局面。
最后，进一步纠正土地财政的支出偏向。目前，土地收支的功能既有服务民生的属性(即“公共财政”)，也有“生产型财政”的属性。在地方政府GDP锦标赛的激励模式下，土地财政脱离了“公共财政”的本源，出现了严重的“生产型财政”支出偏向：土地出让收益除了用于获得成本、整理成本、储备成本、开发成本(如征地和拆迁补偿支出等)外，主要部分则用在了土地的保护、整理、增值相关的公共支出(如基本农田建设、水利建设等)和城市基础设施建设、招商引资、土地融资等方面。由实证研究的结论发现，土地财政与城镇化率、土地财政与基础设施建设的交互项对城乡居民收入差距的影响都是显著为正的，可见通过加快城市基础设施建设来提高城镇化率，并未真正惠及占我国人口大多数的农民，与公共财政的基本方向是相悖的。而统计数据表明，我国现有土地出让收益用在公共民生工程和社会福利支出(如保障房建设、公共教育补贴等)严重不足，还不到土地出让收益的10%，因此需要进一步提高土地财政在公共财政支出方面的比例。
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作者信息 杨灿明、詹新宇，中南财经政法大学财政税务学院，邮政编码：430073，电子邮箱：yangcanming@sina.com，zhanxygl@163.com。
原文摘编，全文请阅读《经济学动态》2015年第11期