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会员注册摘要：本文认为，中国的粮食安全目标要从单一粮食数量安全向广义粮食安全转变，后者内在地包含数量安全、质量安全以及生态安全三个层次。数量安全是粮食安全的逻辑起点，质量安全是粮食安全的逻辑深化，生态安全是粮食安全的逻辑延展，这三个层次逐步递进，共同制约着粮食安全的实现。因此，为促进农业可持续发展，夯实国民经济基础，政府应采取复合手段，全面提升国家粮食安全水平。
关键词：粮食安全，数量安全，质量安全，生态安全
本文系国家社科基金重点项目“加强农业基础地位和确保国家粮食安全战略研究”(编号：08AJY034)、四川省哲学社会科学规划重大项目“四川现代农业发展与新型农业经营体系创新研究”(编号：SC13ZD02)的阶段性研究成果。
粮食安全是国家安全的基础，对于社会稳定、民族富强具有重要意义。党的十八大报告指出，要“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”。〔1〕目前，中国面临的粮食安全问题正由单一的数量问题向数量问题、质量问题、生态问题三者相互叠加转变，为此，粮食安全目标也应由单一粮食数量安全转变为由数量安全、质量安全、生态安全构成的广义粮食安全。其中，数量安全解决的是人们能否“吃得饱”的问题，质量安全解决的是人们能否“吃得好”、“吃得放心”的问题，生态安全解决的是粮食安全的可持续问题。这三个层次逐步递进，共同影响着粮食安全的实现。笔者通过分析中国粮食安全三层次的逻辑递进关系，探索新形势下保障国家粮食安全的复合手段。
一、中国粮食安全的逻辑起点：数量安全
粮食数量安全指粮食总量供需基本平衡，侧重于解决人们能否“吃得饱”的问题。它是粮食安全最基本的层次，是粮食安全的基本要义。若粮食数量安全无法保障，粮食安全的其他目标层次自也无从谈起。由于人多地少的国情长期存在，中国历来都将之视作农业发展的首要目标。经过长期的努力，粮食数量安全已在一定程度上得到保障，但从中长期来看，仍面临资源不足、需求增长等多方面挑战。因此，中国对于粮食数量安全、尤其是中长期的粮食数量安全仍不能掉以轻心。
1.新中国成立后粮食数量安全保障方式及总体状况
新中国成立后，人多地少的矛盾日益突出，在此情况下，保障粮食数量安全、使人们过上温饱的生活就成为当时农业发展的主要目标。为此，中国进行了强制性的制度安排，并在全国范围内兴修水利、进行大规模垦荒。首先，逐步确立了“政社合一”的人民公社制度、农产品的“统购统销”制度、以户籍为核心的城乡分割制度、农村集体储备粮和战备粮储备制度，以确保国家对于粮食生产、流通、分配的计划管理，同时，保证农业劳动力的大量投入。其次，在全国范围内进行农田水利建设，提高抗旱减灾能力。数据显示，从1952年至1978年，农村有效灌溉面积由19959千公顷上升到44965千公顷。①第三，农业生产“以粮为纲”，政府支持和鼓励广大农民毁林开荒、围湖造田，提高耕地资源数量。
在此阶段，由于农业制度的确立、农田水利建设及垦荒运动，国家粮食数量安全在一定程度上得到了保障。尽管发生了1959年至1961年的3年自然灾害，但粮食总产量依然由1949年的11318万吨增加到1978年的30477万吨，增长169.27%，人均粮食产量则从208.9千克增加到318.7千克，粮食自给率也接近百分之百。不过，在产权残缺的人民公社制度下，农民劳动的外部性影响了粮食生产的积极性；而政府对农产品实施的低价统购统销制度则压低了农民的收入水平，造成农民的普遍贫困。另外，这一阶段的粮食产量的增长主要依靠一种外延式的农业生产方式，以人力的大量投入与荒地的盲目开垦为特点，严重破坏了生态环境。以四川省为例，因为过度垦荒、大量樵采，该省的森林覆盖率由1957年的22%下降到1983年的13.3%。〔2〕由此可见，新中国成立后所实现的是一种低水平的、表面的、不可持续的粮食数量安全。
2.改革开放后粮食数量安全保障方式及总体状况
改革开放之后，国家并没有放松对于粮食数量安全的重视，而是继续将之作为农业发展的重心。在此阶段，中国吸取之前农业发展的经验教训，通过制度变迁等方式进一步提升国家粮食数量安全水平。首先，面对农业领域存在的制度缺陷，政府逐步进行了家庭联产承包责任制改革、粮食流通体系的市场化改革、粮食专项储备制度改革，并于2006年全面取消农业税。这些制度的变迁改善了农业领域的产权关系，赋予了农民较大的经营自主权，提高了农民的生产积极性，增强了国家的粮食调控能力。其次，借鉴国外先进经验，推广了石油农业生产方式，极大地提高了农业劳动生产率，显著增加了粮食单产量与粮食总产量。以化肥为例，根据房丽萍、孟军的研究成果，改革开放以来，化肥投入对我国粮食产量的贡献率达到20.79%。〔3〕第三，发展超级水稻、节水灌溉、东亚飞蝗防治等农业科技，增强了粮食生产能力与疫病防治能力。以杂交水稻为例，截至2010年，全国杂交水稻累计种植4亿公顷，增产稻谷超过5亿吨。〔4〕
由于农业制度改革的成功、农业生产方式的变革、科学技术的进步，中国粮食产量实现了迅速增长，国家粮食数量安全也得到进一步保障。从2004年到2014年，粮食总产量实现了“十一连增”(如图1所示)。2014年，粮食总产量达到60709.9万吨，在从国外适当进口的情况下，基本上可以满足国内粮食需求。目前，粮食消费需求已经跨越温饱阶段，进入追求营养、质量、健康的发展阶段。然而，这并不意味着，国家粮食安全已经高枕无忧了。从当前来看，国家粮食数量安全基本解决，但从长远来看，中长期粮食数量安全面临巨大挑战，与此同时，粮食质量问题、粮食生态问题凸显，对粮食安全形成负面影响。
图1 2003年～2014年中国粮食总产量变化趋势图
数据来源：根据《中国农村统计年鉴2013》及农业部相关数据整理计算而得。
3.中长期粮食数量安全面临的严峻挑战
虽然中国通过制度变迁、石油农业、科技进步等方式提高了粮食生产率，但是，由于耕地、劳动力等资源对于生产能力的制约作用，以及粮食需求的刚性增长，国家中长期粮食数量安全仍面临较大风险。
从耕地资源看，耕地资源严重短缺且质量偏低。截止2012年底，全国耕地总面积为20.27亿亩，人均耕地面积约为1.5亩，不到世界平均水平的一半。〔5〕而工业化、城镇化进程依然在侵占城郊大量优质土地。同时，因为耕地过度使用、水土流失、施肥不当，耕地质量不断下降，直接影响粮食生产率的进一步提高。国土资源部有调查结果显示，中国耕地质量总体偏低，优等地、高等地占耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%，而中低等地所占比例达到了67.35%。〔6〕
从劳动力资源看，人力资本投入不足，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化严重。同其他经济作物与其他行业相比，种粮收益率偏低。据有关部门统计，2012年，中国稻谷、小麦、玉米3种粮食净利润仅为每亩168.40元。②在利益刺激之下，农户大量改种其他经济作物，或者集体外出打工，导致农村严重的农户兼业化、村庄空心化现象。而由于农村外出打工者以青壮年居多，农业人口老龄化速度加快。调查结果显示，全国农业从业人口中，年龄在50岁以上的比重达到了32.5%。〔7〕未来何人种田已成为一个严峻的问题。
从粮食需求看，粮食消费呈刚性增长。根据预测，中国粮食总需求量在2020年和2030年将先后达到6.93亿吨和7.34亿吨，远超出现有粮食生产能力。〔8〕首先，数目庞大的新增人口导致粮食需求不断增长。根据联合国经济与社会事务部人口司发布的《2030年全球人口预测》，2030年，中国人口总数将超过14.5亿。〔9〕其次，城镇人口的增加亦带来了粮食需求的刚性增长。随着城镇化、工业化的发展，非农人口不断增多。一方面，这会增加以商品粮为生的人口的数量；另一方面，这会改变人们的膳食结构，增加畜产品消费，导致饲料用粮大幅上升。据FAO数据显示，中国人均饲料用粮已从1995、1996年度的人均75.64公斤提升到2012、2013年度的人均117.72公斤。〔10〕
二、中国粮食安全的逻辑深化：质量安全
所谓粮食质量安全，是指人们可以从生产中或市场上获得营养丰富、健康安全的粮食以满足自身需求，强调解决能否“吃得安全”、“吃得放心”的问题。它是数量安全基本实现之后、对于粮食安全更高的要求，是粮食安全由数量层次向质量层次的逻辑深化。同时，对于粮食数量的单向度追求也是粮食质量问题的重要诱因。改革开放后，由于单纯追求粮食数量，推广石油农业，对粮食质量安全形成不利影响。而今，中国粮食质量安全不容乐观，与人民群众对于高品质粮食的需求形成了巨大矛盾。有学者抽样调查结果显示，市场上有10%的大米镉超标；〔11〕2011年，上海盛禄食品有限公司分公司被曝在白面中非法添加色素，将之加工成黑米馒头在市场上销售，引发公愤。当前，制约粮食质量安全的因素主要包括市场因素、科技因素与制度因素。
1.制约粮食质量安全的市场因素
市场失效是制约粮食质量安全的重要因素。市场失效产生的主要原因在于生产者与消费者之间的信息不对称以及高昂的交易成本。〔12〕粮食作为一种商品，要受到市场机制的调节。而在市场活动中，生产者和消费者之间存在着严重的信息不对称。对于粮食生产中究竟投放了多少化肥、农药，是否添加了防腐剂、添加剂等，往往只有生产者知道。在此情况下，消费者无法作出切合自身利益的判断。而拥有信息优势的部分粮食生产者，则在高额利润的激励之下，罔顾消费者的生命健康，通过制假售假来欺骗消费者，从而出现大量的粮食质量问题。
另外，作为个体的消费者，由于高昂的交易成本，也难以与生产者对粮食质量问题展开切实有效的谈判。粮食是一种私人品，粮食质量安全则是一种公共品。当粮食以私人品出现于市场上时，粮食生产者根据种粮比较收益，选择种粮或者不种粮、选择种这种粮或者那种粮，消费者则根据“谁付款、谁消费”的原则，排斥他人对粮食的使用。〔13〕与此同时，粮食质量安全却是一种公共品，与每个人的利益关系密切。作为个体的消费者，为了关系社会利益的粮食质量问题，与粮食生产者展开谈判，将会花费大量的交流成本、信息成本与机会成本。因此，违法生产者的制假售假行为很难通过双方谈判来得到解决。
2.制约粮食质量安全的科技因素
农业科技的偏向性对于粮食质量安全产生了不利影响。科学技术是第一生产力，也是保障粮食安全的重要手段。目前，国内在粮食生产方面的技术进步大多集中于提高粮食的产量上，诸如化肥农药技术、杂交水稻技术等，但对于与粮食质量相关的技术领域重视程度不足，这就形成了粮食数量稳增而粮食质量问题频发的怪圈。除此之外，粮食生产领域内转基因技术的推广也为粮食质量安全带来较大的隐忧。根据黄大的研究，国内大部分人吃过转基因食品。〔14〕但至今为止，转基因食品的安全性尚未得到完全证实，有关转基因食品的实验结果互相矛盾，在此情况下，转基因技术的推广应用会在一定程度上影响粮食质量安全。
3.制约粮食质量安全的制度因素
制度的不完善阻碍了粮食质量安全水平的提高。一定的制度安排是粮食安全的重要保障。当前，政府建立了一系列的制度来保障粮食数量安全，可与粮食质量安全相关的制度安排却不够充分、有效，其中最突出的问题就是尚未形成完善的粮食质量安全监管体系。由于粮食从“农田到餐桌”涉及环节较多，其中任何一个环节出了问题，都会影响到粮食质量，监管难度较大。尽管相关部门初步建立了粮食质量安全监管体系，也实施了“粮安工程”，但是在粮食质量监管方面仍然不够到位。其问题主要表现在：粮食标准体系不够健全，从粮食生产、加工到销售，均没有建立统一的标准体系，导致粮食市场上良莠不齐；粮食质量安全检测检验体系覆盖率较低，机制不健全；粮食质量安全目前由农业、粮食、质检、卫生等部门负责，这些部门协同配合性不足，交叉管理现象严重，在浪费人力、物力的同时，也留下众多的管理漏洞；粮食质量安全责任追溯机制尚未完全建立，在发生粮食质量问题时，难以追罚责任人。
三、中国粮食安全的逻辑延展：生态安全
粮食生态安全，指一个国家或地区的粮食生产所需要的生态系统处于良性循环的状态，更加强调粮食安全的可持续问题。党的十八大报告将生态文明建设作为社会主义建设总布局的组成部分，指出要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。〔15〕在此号召之下，有必要将生态安全加入粮食安全的内涵之中。另外，粮食生态安全是粮食数量安全、粮食质量安全的重要前提，为确保粮食安全的可持续，也需要将其内涵扩展至生态领域。粮食作物生长于一定的生态环境之中，后者影响前者的生长周期、产出水平、健康状况。要想收获高产量、高品质的粮食作物，必须保障粮食作物所处的生态环境不受破坏。中国粮食生态安全的根本制约因素在于石油农业的生产方式，且工业污染、城市转移污染也对它构成严重威胁。
1.石油农业生产方式是制约粮食生态安全的根本因素
国家粮食生态安全的根本制约因素在于石油农业的生产方式。改革开放后，为了进一步提高粮食数量安全水平，中国推广了石油农业生产方式，造成了严重的农业面源污染，形成了严重的农业生态破坏。
根据中国农村统计年鉴，中国的化肥使用量已由1952年的7.8万吨上升到2012年的5838.8万吨，不到60年间增加了748倍。按照耕地面积计算，2012年全国化肥使用量达到47.97吨/平方公里，达到发达国家化肥使用量上限的两倍以上。而过度的化肥使用会造成土壤酸化、土壤板结与地力下降，大量化肥冲刷到河流、地下水中，也易引发水资源的富营养化。另外，化肥尤其是氮肥的气态污染影响巨大。氮肥的气态损失促使CO2、CH4及N2O等温室气体快速增加，同时也对臭氧层破坏及酸雨形成产生了重要影响。〔16〕
国内农药使用量迅速增长，2012年已达到180.6万吨。③但是，农药品种不合理，杀虫剂占化学农药的比重达到70%，其中，高毒害的杀虫剂有机磷又占到60%左右。〔17〕同时，农药使用率较低，仅为30%左右，大量农药残留对当地的土壤、水资源、生物链等造成持续污染，不利于正常的农业生产活动。
中国地膜覆盖规模已居世界第一位。据有关部门统计，2012年，全国农用塑料薄膜使用量达到238.3万吨，地膜使用量达到131.1万吨，地膜覆盖面积达到17582.5千公顷。④由于地膜人工回收难度大、自然降解时间长，高达40%的残膜滞留于农田中，破坏了土壤的通透度及整体性，对土壤形成持久性污染。〔18〕
2.农村工业污染、城市转移污染是制约粮食生态安全的重要因素
伴随着工业化、城镇化的迅速推进，农村工业污染、城市转移污染日益凸显，对粮食生态安全形成了巨大威胁。以耕地污染为例，据国家环保部有关调查，全国约有1000万公顷耕地受到“三废”危害，其中，遭受大工业“三废”污染的耕地达400万公顷，受乡镇企业污染的耕地为187万公顷。〔19〕
首先，乡镇企业的发展带来了大量污染。改革开放以后，乡镇企业快速崛起。在为社会经济发展做出巨大贡献的同时，其企业生产也造成了严重污染，危害到粮食生产环境。乡镇企业布局分散，大多数规模狭小，采用粗放型的生产方式，使用简陋落后的生产设备，缺乏防治污染的设施，易形成环境污染，对邻近村庄粮食生产环境形成巨大压力。
其次，城市转移污染日趋严重。随着城镇化、工业化的快速发展，现代化的生产方式、生活方式逐步由城市向农村传播。与此同时，城市污染也通过以下方式慢慢向农村转移：城市工业产生的“三废”直接或间接转移到农村；大量生活垃圾向城市近郊农村倾倒；为数众多的高污染、高耗能的重工业迁移到中西部农村地区。
四、保障国家粮食安全的复合手段
困扰中国多年的粮食数量问题已逐步转变为粮食数量问题、粮食质量问题与粮食生态问题三者的相互叠加，为此，要将粮食安全目标从单一的粮食数量安全转变为由数量安全、质量安全、生态安全构成的广义粮食安全，只有采取复合手段，才能全方位保障国家粮食安全。
1.以三层次粮食安全为战略目标，优化完善顶层设计
粮食安全是一个复杂的系统，仅仅采取“头痛医头，脚痛医脚”的措施，无法得到根本保障。在新形势下，中国应将三层次粮食安全作为战略目标，优化完善顶层设计，积极推进制度变迁。首先，坚持将粮食数量安全作为粮食安全的基础性目标，将中长期粮食数量安全作为农业发展的重大战略目标，通过资源保护、制度完善、政策激励等手段保障国家粮食数量安全。其次，将粮食质量安全作为当前粮食安全工作的重心，完善粮食质量安全制度安排，健全粮食质量安全监管体系，加强粮食质量监管力度。第三，将粮食生态安全作为粮食安全实现的前提，完善相关法律法规，结合环境保护部门、农业部门、宣传部门的力量，发挥人民群众的积极性，改善粮食生态环境。
2.加强粮食安全及环境保护法制建设，健全粮食安全及环境保护法律体系
为应对粮食安全面临的众多挑战，要加强粮食安全及环境保护法制建设，运用法律武器保障国家粮食安全。第一，吸收国外立法经验，尽快制定《粮食安全保障专门法》，详细规定粮食安全保障目标、主体、原则、内容及相关制度。在此基础上，根据不同地区、部门的实际情况，研究、制定和完善相应的行政法规、地方法规和部门规章，形成适合国情的粮食安全法律保障体系。第二，改变当前重视工业面源污染、忽视农业面源污染的现状，增强对于后者的重视程度，健全环境保护法律体系。同时，提高法律的震慑力，加强对乡镇企业等环境污染主体的治理力度，依靠法律武器保护粮食生产环境，保障国家粮食安全。
3.严格保护耕地资源，提高粮食收益率
耕地资源及劳动资源短缺是影响国家中长期粮食数量安全的重要因素，为此，必须严格保护耕地资源，并通过相关政策的激励提高粮食收益率，吸引青壮年劳动力耕种粮食。首先，加强耕地保护，在此基础上提高耕地利用效率。相关部门必须制定和执行最为严格的非农占地的审批程序，自觉执行土地利用规划；要在全社会树立危机意识、责任意识，构建保护耕地的共同责任机制；各级政府还应积极推进土地综合整治，提高耕地的利用效率与质量，以提升粮食生产潜力。其次，加大对粮食种植的财政支持力度，建立健全粮食目标收购价格制度，提高粮食直补水平，并使之与粮食生产规模挂钩，同时鼓励土地流转，发展适度规模经营，提高粮食收益率，鼓励更多的青壮年劳动力从事粮食生产。
4.增强国际合作，统筹利用两个市场、两种资源
中国人口众多，而耕地等资源相对较少，而国外资源相对丰富。以耕地资源为例，根据FAO预测，全世界仍有可耕地资源面积超过14亿公顷，增产潜力达8%至10%。〔20〕为此，必须积极增强国际合作，统筹利用国内外两个市场、两种资源来提高国家粮食安全水平。一方面，增加粮食贸易伙伴，提高中长期粮食贸易合同比重，减少因政治、军事、气候等突发事件所带来的贸易风险；另一方面，鼓励有条件的组织、企业在国外租赁土地、建设农业基础设施，充分利用国外的耕地、水、劳动力等资源种植粮食，以满足国内粮食需求，防范粮食危机。
5.建立健全粮食质量安全监管体系，提高粮食质量安全监管水平
针对粮食质量安全事件频发的现状，中国应建立健全粮食质量安全监管体系，提高粮食质量安全监管水平。首先，统一粮食标准体系，设立从粮食生产、加工到销售的地区标准、国家标准，促进粮食生产、加工、销售等主体企业的标准化经营。其次，增加粮食质量安全检测检验点，提高粮食质量安全检测检验覆盖率，完善机制、人员安排。第三，协调农业、质检、卫生等部门的利益，提高各部门间的协同配合度，减少粮食质量安全管理漏洞，加强粮食质量安全管理工作。第四，建立健全粮食质量安全责任追溯机制，建立粮食质量档案，增强对粮食质量安全责任人的追责能力。
6.增强相关技术研发及推广能力，谨慎对待转基因食品的农作物的推广种植
为提升国家粮食安全水平，中国应增强粮食技术研发及推广能力，并对转基因食品的农作物推广种植采取谨慎态度。首先，继续加大对于良种施用、病虫害防治技术等具有实用价值的粮食生产技术的研发力度，侧重加强绿色农产品生产技术、有机耕作技术、粮食质量检验技术等粮食质量相关技术的研发能力，利用多种渠道增强科技知识的宣传，提升科技在粮食生产及粮食质量监管中的贡献率。其次，加强与发达国家的交流、合作，增强高校、科研机构、农业部门及粮食企业之间的协作能力，对于转基因食品的长期影响进行持续、严密、科学的观察，待确认转基因食品对于生态环境、人体健康的影响之后，再酌情采取措施应对。
7.因地制宜地探索生态农业生产方式，提升农业发展的可持续性
为应对石油农业对粮食安全构成的不利影响，全国各地应因地制宜，逐渐改变石油农业的生产方式，探索和推广具有生态合理性、经济可持续性的生态农业生产方式。首先，要积极吸收、借鉴国外发展生态农业的先进经验，增强对于生态农业基础理论和应用技术的研究，提升国内生态农业理论水平与科技水平。其次，要逐步提升农民对于生态农业的认识程度，帮助他们掌握与生态农业相关的科技知识和生产技术，并通过实施优惠政策，鼓励农民发展生态农业。
注释：
①数据来源：《中国农村统计年鉴2013》，中国统计出版社，2013年。
②数据来源：《中国农村统计年鉴2013》，中国统计出版社，2013年。
③④数据来源：《中国农村统计年鉴2013》，中国统计出版社，2013年。
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来源：《农村经济》2015年第4期