刘德清：目前村级债务存在原因及其化解对策

    ——以福建省连江县为例
    内容提要：当前，福建省连江县村级债务涉及面广，数目大，严重影响到农村经济的发展和社会主义新农村建设，也严重影响到农村社会的安定与稳定。本文拟在福建省连江县清查村级债务、剖析负债原因的基础上，提出化解债务的对策和措施。
    关键词： 村级债务  目前状况  存在原因  化解对策
    近年来，福建省连江县各村居按照党中央、国务院的要求，积极化解村级债务，取得了一定成效，特别是同三高速路、速港公路和温福铁路沿路的村居、县工业开发区的村居，以村留成的土地补偿费，偿还了债务，减轻了负担，发展了农村经济。但仍存在部分村居旧债尚未化解，新债又增加的现象。
    一、村级财务负债的现状
    调查表明，全县村级财务负债的问题非常突出，极大部分村已经到了不堪重负、无法运转的程度，并呈现以下四个特点：
    ⒈负债额度大、面广。截止2005年底，全县村级财务负债总额高达12902万元，是全县村集体年总收入的3倍，农民人均负债232元，村均负债48万元，全县269个村(居)中，负债的村就达150个，占全县村总数的56％。
    ⒉债务构成复杂。有银行等金融部门和财政部门的借(贷)款，有搞基本建设尾欠的工程款，有应付而未付的村级干部工资，有尾欠乡镇政府的各项上缴款，更有很大比例的民间高利息借(贷)款等。据统计，全县2005年村有应付未付款6015万元，借(贷)款本息6887万元，其中高于国家同期银行利息的本息借(贷)款2785万元。
    ⒊呈恶性循环之势。一是全县多数村收不抵支，赤字较大。我县2005年村集体总收入4286万元，而总支出为4568万元，赤字总额达282万元，意味旧债未还，又添新债。二是高利息的民间贷款不断增长。老债不能按期偿还，利息却不断堆积，有很多的利息又被迫转为本金，滚雪球式地越滚越大，从而造成了负债的恶性膨胀。
    ⒋带来诸多负面影响。沉重的债务使得农村经济发展步伐放慢，农村工作步履维艰。就目前的情况看，由村级财务状况的恶化带来的种种负面影响已越来越明显的表现出来。一是村级组织职能弱化。该办的事情办不了，有的甚至长期处于瘫痪状态。二是制约了农村经济的发展。在村干部工资不能保证的情况下，严重挫伤了村干部的工作积极性。有的村拆东墙补西墙，甚至向农民乱收费，挫伤了农民生产积极性。三是导致社会不稳定因素增加。村级在债务和赤字的压力下，将全部精力放在“抓收入”、“躲债务”上，无力顾及其他日常工作和经济事业的发展。
    二、村级债务存在的原因
    根据我县的情况，当前村级财务形成巨额债务的原因主要有以下五个方面。
    ⒈村级集体经济基础薄弱，为保正常运转而形成债务。自农村实行家庭联产承包制以来，没有真正从理论到实践上把“统分结合、双层经营”作为一个有机整体，在较长时间内，认为村级集体经济可有可无，忽视了集体经济的发展。再加上能够全面激活村级集体经济的配套措施还不尽完善，村级集体经济的外部环境较差等因素，导致村级集体经济基础薄弱。就我县而言，目前极大部分村财收入来源贫乏，主要依靠财政转移支付补助收入，而此项收入又很难满足村级社会公益事业发展的需求和各项活动的开支费用，只得靠负债来确保正常运转。
    ⒉村级财务管理的不规范，非生产性开支大而增加债务。极大部分村财务管理不规范，制度不健全。有的村村干部人人收钱，人人管钱，人人用钱；有的村年初无预算，年终无决算，用钱无度，使非生产性开支出现“无底洞”；有的开支不亮家底，“白纸条”代发票，个人说了算，实质上是“荷色”村委；有的村对干部挥霍浪费，轻易拍板，乱开乱支等现象监管不力。等等这些，也造成了不小的债务。
    ⒊村办企业投入多，效益差而加重债务。主要表现在前些年村办企业盲目上马的多，或因达不到规模，盲目重复建设、脱离实际等问题而搁浅，或因体制不顺、机制不活、管理落后、技术不高等原因而破产、倒闭，多是昙花一现，中道夭折，给村级丢下了一个严重的包袱。就我县而言，2005年村办企业总负债2473.6万元，占全县村级负债总额的19％。如潘渡乡贵安村有村办企业十几家，有养鳗场、养鳖场和矿泉水厂等企业，因市场原因和管理不善导致企业倒闭或亏损，负债就达464.8万元。
    ⒋农民尾欠税费上缴款，村为完成上级任务而带来债务。一方面，前几年由于农民负担相对较重，农业效益相对较低，农民生产成本相对较高，再加上自然灾害等原因，不但不能增收，有时不亏本，也无力交付税费。农民形象地称“一年辛苦在田头，生产条件没享头，全年收入微小头，离家出走是我的大念头”。另一方面，少数农民群众义务观念淡薄，拖欠、抵赖、逃避甚至抵抗合理上缴。再一方面由于部分村干部报酬低，工作不实，力度不大，收缴不力。这样，农户尾欠上缴款恶性循环，越滚越大，越收越难。村级为完成上级任务，只得高息借款，欠款户越多，借债也就水涨船高，钱越是不好借，利息也就越借越高，债务的“雪球”越滚越大。据统计，我县2005年村级负债中有3250万元是因农户尾欠而形成的，村均12万元，人均达58元。
    ⒌由于上级部门管理上的缺位和越位而产生债务。近年来，县乡直接对村级下达非生产性的指令性任务很多，比如各种达标任务、报刊杂志的订阅和农业综合开发配套费等，村级不得不承担，甚至某些本应由乡镇承担的招待费、会议费等非生产性费用也推向了村一级。而对村级如何发展经济、消赤减债等，则认为是村级自己的事情，缺乏有效的指导和帮助。这种管理上的缺位和越位也是导致村级负债的一个不可忽视的因素。
    三、化解村级债务的对策措施
    村级债务沉重，严重地制约了村集体经济的发展，影响了村级组织的正常运转，干扰了农村的社会秩序，影响了农村税费改革成果的巩固，阻碍着社会主义新农村的建设。所以建立健全化解债务的机制，刻不容缓。
    ⒈要加强领导，落实减债责任。制止新债、化解旧债的工作面广、额大、困难多，要在当地党委、政府统一领导下，设立清理村级债务领导小组，协调农业、财政、纪检、民政、金融等部门共同负责，确保工作有序持续地开展。乡镇农业部门要按照国务院文件要求，全面履行对村级债务审计监督的职责，建立健全村级债务监测和预警机制，并因地制宜合理确定各村债务警戒线，密切监测村级债务动态。把“债务偿还率”、“净资产增长率”和“回收欠款率”三项经济指标纳入考核村级干部任期政绩的重要内容。
    ⒉要加强管理，规范财务运行。加强管理，规范财务运行，是为了节约开支，积累资金，提高村级现有化解债务的能力。首先，村级的长、短期借款，经两委研究后，必须提请村民代表会议和村务监督小组共同讨论通过后才能借款。严禁举债兴办公益事业；严禁举债垫付各种税费；严禁举债用于村级开支；严禁以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保，从源头上制止债务增加。其次，严格控制村级干部的职数和工资总额。近年来部分乡镇强调提高村干部报酬因素，忽视了村居集体经济承受能力，出台提升村干各种报酬的规定，有的村居未经村民会议或村民代表会议讨论通过，有的未报有关部门备案就执行，由此，导致债务增加。有关乡镇应认真调查研究，不能顾此失彼，制定切实可行的制度规定。其三，取消村级招待费和礼仪人情费。村级招待费和礼仪人情费近年来虽经扼制而有所下降，但是去年以来在村财收入居我县中等水平的村居又开始恢复，有的采取变通入账。必须坚决地取消村级招待费和礼仪人情费，减少非生产性开支。其四，强化农业部门的指导和监督。应强化农业部门的职能作用，强化对村会计（代理会计）的考核权和任免权，强化对审计中发现问题的处理权，强化对村级有关重大财务事项的审批权，确保财务制度令行禁止。通过综合措施及其监督多元化，增收节支，并通过编制年度财务收支计划，提取一定数额的公积公益金、资产折旧费，积累资金，逐年有效地化解债务。
    ⒊要发展生产，壮大集体经济。发展生产，壮大集体经济是化解债务的关键。首先，盘活村集体资产。对闭置或经管不善的集体资产，经村民大会或村民代表大会讨论通过后，可采取股份、合资、合作、联营形式经营，或实行公开竞标、租赁、拍卖，所得资金偿还债务。第二，念好山海经。把没有开发的山地、滩涂和弃荒二年以上的旱地、园地按有关法律程序收归集体，划片规划，采取租赁经营，增加收入而还债。第三，专业承包管理。各项专业承包，要坚持公开、公正的原则，严格发包程序，规范合同文本，制止低价、暗箱操纵等行为，完善合同，兑现承包金，增加收入化解债务。第四，开发利用资源。农村的沙、石、土、水都是村集体所有的资源，应采取措施，变废为宝，致廉成贵，增加财源化解债务。第五，合法合理利用土地。合法合理利用耕地、园地、山地的租赁、征用、拍卖，或以地价折股经营，招投标竞争，寸土必价，土地市场化，增强实力化解债务。第六，发展中介组织。从初级到完善、从单一到综合地发展中介组织，形成有规模的“三农”服务体系，增加村财收入。
    ⒋要从严制度，建立化解债务机制。首先，制定化债的工作方案。负债的村居都要制定切实可行化解债务的工作方案，在一定期限内，每年化解债务总额的20%，将此目标责任落实到村党政一把手，完不成目标任务的，自觉辞职。并以换届选举为契机，本届的村党政一把手，在任期内，未能化解村债务（届初的基数）30%以上的，无资格成为下届领导班子成员的候选人，惩前治后，扭转生者寡、食者众的局面，形成努力化解村级债务的良好氛围。同时采取对村级债务情况报告备案，即每季度未由会计人员上报本季度化解债务的情况，接受上级和群众的监督检查，形成化解债务的长效机制。第二，制定对村财管理的浪费和失职行为的惩罚制度。村财管理中的浪费和失职行为，危害极大，必须制定对浪费和失职行为的责任人惩罚制度，培养艰苦奋斗、谦虚谨慎、勤政廉政的作风。第三，制定对侵蚀村集体权益行为的查处制度。近年来，就老是派出所、边防所等这些部门肆无忌惮地以基金、活动、赞助等名义屡屡地侵蚀村集体权益，村干部也不得不违衷而姑息，必须在全县范围制定相关制度加以制止，对侵蚀村权益行为的人和部门，要坚决曝光，效能告诫，严肃处理，决不姑息养奸，让“三农”休养生息。第四，制定收欠还债、核销减债、拍卖还债、划转债务、调息减债的制度，一村一策、一事一议，常抓不懈，有序地化解村级债务。
    目前的村级负债在很大程度上为支撑我国农村经济的快速发展发挥了一定的积极作用，也是我们为探索农村经济发展路子而不得不交的学费，它的出现是一种必然。但是它也不是一个单纯的经济问题，而是当前农村改革、发展、稳定大局工作中各类问题的综合反映。因此，化解村级债务是一项社会系统工程，即不能简单化，就清债而清债，也不能熟视无睹，听之任之，必须内启动力，外借拉力，上下联动，辩证施治。
    参考资料：
    ⒈李奇剑  何斌.解决乡村债务问题任重道远.农村经营管理，2005⑺：38～40
    ⒉《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发[2005]39号）⒊《关于进一步加强村级债务管理坚决制止新增债务的通知》（农经发[2005]21号）
    ⒋《2005年福建省连江县农村经济收益分配统计表》
    ⒌《2005年福建省连江县村（居）债权债务情况表》
                          （作者单位：福建省连江县农业局经管站）
    文章出处：作者投稿