赵俊臣：集体林地所有权属的虚拟性及其解决途径

    云南省三个村(办事处)案例研究
     为解决我国集体林区长期来产权不清、体制不顺、权责不明、效率低下等严重制约林农造林营林积极性的问题，2006年国家林业局局长贾治邦宣布，从2006年起，集体林区林权制度改革开始推进，力争５年内，基本完成全国集体林区林权制度改革。届时，中国集体林地都将基本建立起以农村集体经营组织内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林业经营体制。
     我国农地使用权承包改革是1980年代初，当时理论界就建议集体林区也实行以家庭为单位的使用权承包改革，结果一等就是20多年。这次这种在不改变所有权、而在使用权上做文章的改革的绩效，当然要经过一段时期的实践检验。不过，根据我的研究，我国集体林的最大问题，其实是所有权的问题。
     自1990年代后，我曾利用主持福特基金会资助的云南社会林业项目的机会，在云南省长江上游——金沙江流域三个村庄，即上段的宁蒗县永宁乡的泸沽湖边的落水村，中段的姚安县光禄镇班刘办事处和下段的昭通市青岗岭乡乐德古村，进行跟踪实证研究。研究表明，林地权属问题特别是所有权属，是制约当地农民自觉参与植树造林积极性的第一位，也是最重要的问题。
     一、林地集体所有权虚拟的表现
     1．集体所有权主体模糊
     云南社会林业项目区林地集体所有权主体模糊，是指享有、行使所有权的主体多元而引起的主体交叉、重复或不清。中国的宪法、土地管理法、森林法、农业法、物权法、村民自治委员会组织法等，都明确规定了土地(包括耕地、林地、荒地、水面等)除国有外属于乡村农民集体所有，由农业生产合作社等集体经济组织或村民委员会经营、管理。这里说的农村集体所有，在云南社会林业三个项日村内有五种情况：一是乡(镇)所有，具体由乡(镇)
     政府行使所有权，如姚安县班刘办事处班刘村后山上的镇长样板林，就是光禄镇原镇长在位时于l988年组织营造的，所有权属于镇政府；二是行政村、办事处所有，具体由行政村、办事处的行政组织行使，例如宁蒗彝族自治县永宁乡落水行政村泸沽湖湖边的林地，就由落水行政村村民委员会行使，但不包括居住在山顶上的老屋基村村民；三是村民小组所有，例如昭通市青岗岭乡乐德古村片石板村，由于村民居住分散，其林地就按居住相对较近的各个村民小组所有，以便于管理；四是合作社所有，例如姚安县班刘办事处共5个自然村l3个合作社，其林地及荒山就分属各合作社所有；五是村民委员会与合作社共同所有。
     就经济学、法学和组织学的理论来分析，在主体多元的情况下，如果没有正确的游戏规则，势必出现各位主体都难以行使自己权利的情况，由于现有的法律法规对集体所有并没有详细规定，实践中又没有对集体行使所有权寻找合理形式，因而使集体所有权不能不表现出模糊性。
     2．集体所有权的载体不明
     由于现有法律法规规定的林地所有权的农民集体，是一个不具有法律属性的实体，因而法律法规把集体经济组织和村民自治委员会作为农民集体所有的组织载体也出现了模糊不明：第一，行使林地所有权的，既可以是集体经济组织，又可以是村民委员会，不具有排他性；第二，在集体经济组织中，既可以是原有的生产队或生产大队为核算单位的老经济组织的延续体，也可以是因改革开放以来新出现的具有某种集体性质的经济组织；第三，在村民委员会中，既可以是行政村的村民委员会，也可以是以生产队为基础的自然村的村民小组，从而出现村所有和村民小组所有并存的现象；第四，在实践中云南社会林业项目村的集体经济组织和村民自治委员会出现重叠或“一套人马、两个牌子”，混淆了其行政职能与经济职能。
     3．集体所有权的权属边界模糊
     集体所有权的权属边界模糊，首先表现在自然权能的界限模糊，这主要存在于那些难以实地踏勘的山地中没有明确的东、西、南、北“四至”界限，结果往往是“指山为限"。例如姚安县班刘办事处大麦冲自然村与大姚县、牟定县的交界处，就是人烟稀少、难以踏勘的地段。又如宁蒗县落水村就曾与泸沾湖对面四川省境内的村民就泸沽湖湖心岛的所有权属发生过矛盾冲突，最严重时差一点械斗，幸被及时制止。其次，集体所有权的边界模糊还表现存社会权能上，即所有权主体应该享有的权利，包括占有权、使用权、处置权、收益权的具体内容等，在法律和实际上均缺乏明确的规定。例如，国家在长防林中无偿征用了集体所有大量林地造林，目前有的用材林已经长人，需要间伐，有的经济林开始受益，然而至今还没有一个“由谁受益和怎样受益”的明确规定。
     4．集体所有权属经常变动
     由于我国长期来缺乏法治传统，人们对所有权属重视小够，农村林地所有权属更是可有可无、似有似无，特别是随意变动。例如，姚安县班刘办事处自l952年土地改革至今45年间变动近l0多次。
     5．集体所有权的税、费过重
     土地税历来是国家财政收入的重要来源之一。我国长期实行低税政策，耕地税率仅3％，林地一般没有征税，但是，自1983年开征的税率为5～1 5％的农林特产税，税率偏高。除正税外，还有各种杂费、摊派等，成为“无底洞”。2003年国家取消了农业税、农林特产税，但是林业部门收取的育林基金等，工商管理部门对农民出售林副产品收取的费用，仍然存在。
     6．集体所有权市场化障碍
     作为商品，林地所有权也有个市场进入问题，然而，云南社会林业三个项目村的集体林地所有权目前均未名正言顺地进入市场，原因在于人们坚信保留集体所有是社会主义公有制的基本要求。在实际上，这种集体林地所有权已经出现了“裂缝"：一是国家征用用作道路的林地，其所有权已从集体变为国有；二是随着“四荒拍卖”的深入开展，50～70年的使用权已经使所有权名存实亡；三是已经出现的股份合作制林场，已经使所有权的各集体的主体不得不承认其使用权的神圣性；四是地价偏低。
     二、林地集体所有权虚拟的危害
     中国林地集体所有权的虚拟已经造成了严重的危害，它是林地的使用效果远不如耕地显著的重要原因。农地(主要是耕地)的家庭联产承包生产责任制和林地使用权（责任山）的改革，产生的效果差距很大：承包农民对农地(丰要是耕地)使用的积极性非常高，普遍做到了精心经营、集约化管理；而对林地，使用的积极性不但没有充分地调动起来，反而刮起了一场砍伐承包林地上现有林木的风潮，而政策所期望的植树造林、精心管护却没有普遍实现。究其原因，除土地上所种粮食、经济作物生产周期短、见效快，而林木生长周期长、见效慢；农地离村庄近、好管理，而林地离村庄远、难管理等，其中集体所有权虚拟则是主要原因。
     1．单一农户及其家庭并不认为集体所有就意味着他们自己所有
     笔者在姚安县班刘办事处阎屯和大冲村曾随机抽样各5人，就集体所有的镇长样板林和一片集体林场的所有权调查时，农户的回答均是与自己没有关系。就现实的权属考察，农户及其家庭没有也不可能把集体所有与他们自己所有等同起来。
     2．现有的集体所有往往异化为行政干部所有
     由于集体所有的主体多元，结果往往异化为行政干部的所有。出现集体所有被某一级组织的行政干部主要是村社干部所有的情况，还很容易滋生腐败。
     3．集体所有权非常容易地被具有权威性的组织随意处置
     例如，云南社会林业项目的三个项目村，由于处于国家长江中上游防护林体系区域，“长防林”规划的植树造林区域无一例外地包括这三个项目村集体所有的林地。“长防林”在规划和造林时，多数都没有办理征用手续，更没有付给征地补偿费了，从而造成了集体林地所有权收益的被剥夺。又如中国林木采伐规定了严格的许可证审批手续，云南山区村民采伐自己承包的集体所有的林地上的林木，必须到距离几公里乃至上百公里的县城申请许可证，同时还得交纳一笔申请费，需砍伐树木的这些支出使农民难以接受。
     三、林地集体所有权虚拟的理论分析
     中国林地集体所有权虚拟，并不是那一级行政组织的原因造成的，更不是某一行政干部个人的过失，更深刻的根源在于这一所有权设置理论不科学、不严密以及由此引起的法律法规不完善。
     1．经济理论并没有提供林地集体所有权的具体实现形式
     就经济学中的所有权理论分析，这种林地集体所有并不是由各个集体成员将个人的财产拿出来组成的，而是没收国民党政府、地主和土司的林地，交由当地农民集体而形成的，集体所有的各个成员也并不明确个人在集体所有中的地位与作用，因而就不可避免地处于虚拟。
     2．法律法规没有提供林地集体所有权实现的依据
     纵观我国现有的法律法规，从《宪法》、《森林法》、《土地管理法》到各级政府制定的林地承包、“四荒拍卖”等，极少涉及林地集体所有权具体实现的依据，包括集体所有权主体的界定、体现各种权利的权能认定、权能性质、权利主体的对应责任、权利对象的客观性及数额的可考性等。从而使林地集体所有权的承认、保护就不能不带有某种虚拟性。
     3．现实中的“政企不分”对林地集体所有权的侵害
     我国林地(也包括耕地)的管理中，长期以来客观存在着“政企不分"的问题。作为政府部门，无疑承担着林地地籍的管理。这些管理职能，是不应该怀疑和削弱的。但是不能把这种管理职能等同于代行所有权职能，更不能等同于经营职能。现实中由于政府部门混同这两类不同的职能，从而出现了既管林地又经营林地，既“批租”又“吃租”“寻租"，必然出现腐败。
     四、解决林地集体所有权虚拟的建议
     解决林地集体所有权虚拟，要切实尊重农民的意愿和选择，防止对农民和农民集体的包办代替和行政强制。在具体做法上，需要研究和解决以下问题。
     1．确立林地所有权的主体
     自1980年代我国农村家庭经营责任制以来，对于集体土地的所有权，理论界就一直争论不休，形成了国有、农户所有和维持现在集体所有三种意见。我觉得，应该根据我国具有林地的山区农村的实际，特别是尊重村民的意见，三种意见都可以试验。不过，如果维持现在集体所有，要以村民小组作为林地集体所有权主体比较妥当。
     2．林地所有权利内容的界定
     林地所有的权利内容，包括占有、使用、处置、收益四大类内容。林地所有权内容界定以后，应标志于产权证书中，以便于所有权主体行使及被保护。
     3．林地所有权的行使
     国有林所有权，目前是由政府行使，但是必须寻找合适的代理者。林地集体所有权利的行使，应采用村民小组会议的充分讨论、投票表决的方式。农户所有，则是产权最清晰的。
     4．林地所有权的保护
     依据《中华人民共和国森林法》，林地所有权应受到法律的保护。当前，下决心解决林地管理中的“政企不分”，在精简机构的同时，把林地所有权的代行权、经营权，从行政机构中分离出来，真正还权给农民。
     5．实行政府扶持政策
     建议国家对林地所有权人造林、管理实行政府扶持政策，原因之一是使农民休养生息，并调动农民及其他拥有林地使用权的法人植树造林的积极性；二是农民植树造林所产生的生态效益是社会公益品，理应给予“等价交换”补偿。
     6．深入研究、周密设计林地使用权二级市场的运作方案
     自1 994年我国实行荒山、荒地、荒沟、荒滩“四荒拍卖”以来，林地使用权的再转让已经进入议事日程。如姚安县班刘办事处1994年8月荒山有偿转让试点刚结束，便有5户农民将已购买的荒山使用权转让了出去。为此，承认这种使用权的二级市场，组织力量进行深入研究，设计出周密的运作方案，以使其及早纳入到规范化的法规的轨道，则是当务之急。
     参考文献
     1．赵俊臣主编：云南社会林业，云南科技出版社2003年8月版。
     2．周远 陈宝昆著：云南林业报告，云南科技出版社2003年8月版。