张曙光：城市化背景下土地产权的实施和保护

    主讲人：张曙光
    评议人：陈剑波、陶然、王小映、盛洪
    茅于轼:今天的课题是城市化背景下土地产权的实施和保护。我们请到五位这方面的专家来参加我们的评论。张老师的发言为一个小时，其余同志的发言是10-15分钟。下面我们先请张老师发言。
    张曙光:谢谢大家。这个课题是天则所立项，德国基金会资助的课题。课题组的人有守英、盛洪、赵农、程炼和我。从今年年初立项，到6月30号完成，写了四万字的稿子。我简单的把内容跟大家说一下。
    讲这个题目是因为现在的农地问题是一个很尖锐的问题，所以怎么解决这个问题，现在的报告是作为一个实行性的对策的研究，不是一个理论性质的。咱们过去说，中国革命的核心问题是土地问题，其实中国这几年建设的问题，可能土地问题也是很重要的。你想咱们改革开放是从农村开始的，这些年支撑中国经济快速发展的，可能土地是一个很重要的条件。现在农地问题又到了一个非常严重的地步。我们的基本观点是：现在农地问题可能是中国要长治久安、稳定发展必须要解决的一个重要的问题。那么怎么去解决呢？基本的想法是放松政府土地管制，发展土地市场和土地交易。也就是说要在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提之下，打破对农地管用的国家垄断，改变政府对集体土地用途管制，发展集体用地的流转和交易。这是我们研究后得出的基本观点。而这个观点我们认为政府也可以接受。因为这是在坚持公有制的这一前提之下来说的。这个观点首先遇到的是几个理论上的障碍。很多人对建立土地市场和发展土地交易持怀疑的态度。主要的理论观点有三个，我们先对这个观点作一个非常简要的回答。
    这三个观点的第一个观点就是发展土地市场和土地交易会导致土地集中，两极分化和农民的保障问题无法解决。这个问题我们研究的结果是：这个问题在历史上不存在。历史上没有这个问题。我们的历史教科书上的土地集中之类的说法是站不住的。一个重要的依据就是赵冈和陈钟毅的最近的著作《中国土地制度史》，里面讲明了这个问题。在现实当中，我们认为这个问题也不存在。一是我们还坚持土地的集体所有，土地流转和交易的目的正是要变农民的农地资产为工商物业资产，保护集体和农民分享土地增值收益，解决农民的长期保障问题。而且土地的流转和交易是由土地权利主体自主决定，政府还可适当管理。历史和现实都证明，
    只要没有政府权力的支持和庇护，市场权利主体的谈判和价格机制的作用，足以遏制强权的扩张和兼并行为。事实上历史上的问题发生也是由于官方的庇护。现实当中的问题也是这样。
    第二种观点是，土地流转和交易会造成土地浪费。这个观点之所以站不住，主要的原因是我国现在土地使用浪费的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的流转和交易，所以政府获取的成本太低，而转让的利益又太大，土地的稀缺性并未从价格信息中反映出来。所以价格信息除了形成价格和配置资源的功能以外，还有它的规模经济效应和网络外部性的效应。而这个问题是是否交易越多，交易费用就越低，交易利益就越大。城市聚集其实正是由于人多才造成人多，那个给它的反作用的力量一个就是地价上升，一个就是拥挤。所以， “城市地价递减律”可以使得价格机制会抑制城市的过度扩张和土地的无效使用。
    第三种观点是说，土地流转和交易会危及粮食安全。对这个问题，从理论上来看，粮食安全是个伪问题，但在现实中还必须重视。在现实当中重视的原因并不是因为中国人多地少，粮食供给不足，而是因为我们还缺乏一套防止饥荒的有效的机制。这个问题呢，阿玛亚蒂•森（1999）《以自由看待发展》讲得很清楚。他研究了历史上曾经发生过的大饥荒和一些危机。最后他得出的结论是这样的：以事实和逻辑证明了，“试图根据人均粮食可供量来理解饥荒，会导致无可救药的误解”。他认为饥荒和危机发生的原因在于“一部分人口突然意外地失去了他们的经济权益”，并提出了一种防止饥荒的经济学，内容包括提供合理的价格激励，以促进产出（包括粮食）和收入的增长；二是扩大就业，使可能遭受饥荒的人成为防止饥荒的能动的主体；三是发挥民主的政治激励作用以及“防护性保障”和“透明性保证”功能。即民主的制度之下可以防止饥荒。他是用饥荒来证明了这些问题的。所以发展土地市场，放开土地流转和交易正是遵循这个原则。不仅如此，由于发展土地市场和交易会抑制城市过度扩张和土地浪费，具有保护耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激励，国家的基本农田保护政策就可以落实。与此同时，粮食安全绝不是自给自足，中国要进口粮食，这也是一个基本的国策。
    我们对现在基本的理论上的三个荒谬的观点做了一个回应。然后再讨论我们在这个问题上提出来的一些看法。这个报告除了这个以外，还分三个部分。一个梳理现行土地政策。第二部分是由四个案例提出的改革方向和办法；第三部分是对于怎么改革，土地政策怎么完善，土地制度怎么改革，土地的法律怎么修订提出一些具体的建议。我对这三个部分简单的介绍一下。
    现在的农地政策虽然有很多的法律规章，但其特征我们做了如下概括：土地转入的国家垄断和政府管制，农村土地和城市土地，农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系。就是两种共有制的土地同地而不能同权，不能同价。这种严重分割的二元体制才是它的基本特征。两类土地隶属于不同的权利体系，由不同的机构管辖和不同的规则规制。据此，我们把政策按两个方面来进行梳理。一个方面就是农地政策，一个是农地的非农用的转用政策。农地政策这些年确实有不小的进步，农地政策虽然有很多变化，但是有两个基本点是没有变化的：一是坚持土地集体所有和家庭承包经营的制度，二是农地主要用于农业生产，农地转用于非农业用途需要履行相应的转用手续。
    我们从这几个方面来对这个变化进行梳理：一是承包权的性质。因为这些年农地的承包权是《土地承包法》来规定的。承包权的性质从原来的使用权是一种债权，到了《土地承包法》开始具有物权的性质，到《物权法》明确了它的物权的性质。现行农地政策经历了一个演变过程，其集体所有制的产权形态自上个世纪50年代确立以来，基本上没有变化，但经营方式却从改革前的集体经营变成现在的家庭承包经营。近20多年来，随着经济增长、粮食供求和土地形势的变化，土地管理和家庭承包经营的有关政策也有很大变化。概括起来主要有以下几个方面。
    ――承包权的权利性质。土地，在《土地管理法》中一直作为债权对待。从开始，土地承包权从债权向物权转化。
    二是承包期限不断延长。现在明确规定为30年。
    三是承、发包方的权利和义务，而这个规定的基本点恐怕是在限制发包方的权力，保证承包方的权利。特别是规定，承包期内发包方“不得收回承包地”和“不得调整承包地”，
    四是实施了一些地权的登记发证等基础性质的工作。
    还有一个就是明确了承包方享有土地承包经营权流转的权利。一方面承认流转，另一方面对流转的范围有明确的限制 “不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。
    总体来看，这个政策是一个不断进步的政策，进步就体现在地权权属性质物权化、权属主体个人化和排他性强化的方向进的，而且加强了农户经营农业土地承包权的落实和保护，并使之逐步变成一种可以主张的法定权利，05年最高法院出台了一个关于承包权的一个司法解释，指出农民对于农村集体和国家工作人员侵犯土地承包权而受到的损害能够得到法律救济和补偿，但是，对于农地流转特别是用于非农业经营权利的限制，在一定程度上加强和固化了土地权利的二元分割。这是关于农地政策，我简单说一下。
    关于非农地政策，除了土地管理法以外，从1982年国家发布的《国家建设征用土地条例》 到 土地管理法以及最近中央发布的一系列文件：28号文件、31 号文件。我们看到这些文件有了很大的变化，但基本精神的变化不大。基本精神有两个：一是农地转为非农地的决策者和操控者是各级政府机构，而不是农地权属的主体，二是严格控制农地转为非农地。而实施这个的办法，一个是对农地转用实行指令性计划管理。大概中央从97年到2010年对各个省、各个市只能用多少指标不能突破，但是实际上都突破了。这是一个办法。
    第二个办法是严格土地转用的行政审批。《土地管理法》第44条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。28号文规定，“农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府”。都是非常严格。03年甚至暂停批准。
    第三个是农地转为非农业用地的政策。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就是说，农地转为非农业用地必须经过国家征用，先进行土地变性，由集体地权变为国有产权，方能用于非农业建设。这一规定的实质，就是通过土地转用缩小集体地权，扩大和实现土地的国有化。
    但是在这一条中设置了例外条款，规定“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。这一例外条款非常重要，它为村集体实施农地转用开了个后门，但这条有悖于法理。既然是村集体使用自己的土地，为什么还要“依法批准”？依什么法？由谁批准？严格说来，就此而论，《土地管理法》是一部侵权法。因为这个问题矛盾非常尖锐，所以28号文件规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，与此同时31号文又把“以租代征” 视作违法，严加禁止。足见政策本身的矛盾和冲突。
    下面是关于土地征用的补偿政策。补偿政策按照被征收土地的原用途给予补偿。还有一个是建设用地的供给政策。一共有两种方式，一个是划拨，一个是出让。基础设施的建设基本上划拨，而划拨的方式按原用途补偿实际上是要被征地农民承担一部分基础设施建设成本，而出让是政府一手操办，实际上把农民排除在土地的增值收益之外。还有一个就是土地有偿使用费的分配和使用政策。国家06年以后提高了使用税，但这是由中央和地方来分担的，实际上也加剧了中央和地方之间的利益争夺，是土地行为扭曲的重要原因。
    所以为了执行这种政策，咱们是两套规则、两套机构。对于法律呢，《土地承包法》是一套，《土地管理法》是一套。《土地承包法》只管土地的农业使用，承包权的那一套；《土地管理法》管着农地的使用和转用。实际上这两套法律是打假的。两套系统的农业部只管农地，只管承包，国土资源部及地方国土厅、局、办管的农地的转用河城市建设用地。现行土地管理机构框架如下。
    
    所以这两套系统也是打假的。这两套系统内部还有些是双重管理的。但这套东西实际是强化了农地二元分割的格局，再生了这种分割的格局。这是我们对现有政策做的梳理。 
    这套政策造成的结果是非常严重的。结果是三个方面，一个就是农民土地权利受到了侵害。这个侵害有几个方面。首先，农地承包权是农民唯一的和基本的财产权利，有了土地承包权，农民才能将自己的劳动与土地等生产资料结合起来，才有了劳动权。现在政府把土地拿走了，实际上一是剥夺了他的财产权，二是剥夺了他的劳动权。失地又失业的农民，数量相当多，大概到了几千万的规模。
    其次，《土地管理法》明文规定，政府给你补偿了，不能算剥夺。这话有一定道理。但有一点需要指出，补偿安置原则、标准和数量是政府规定的，农民作为权利主体，不能参与谈判，是一个强制的结果。从这一点上来说，也是对农民权利的侵犯。关键的问题就是补偿足不足的问题，严重的问题就是这个补偿是严重不足的。那么严重不足大概是这样的: 我们现在按它的最高标准30倍来计算，据上海市社科院提供的数据，长三角农地征用价格为37.5万～45万元／公顷，农地出让价格为210万～525万元／公顷（一级市场），农地市场价格为1125万～2250万元／公顷（二、三级市场）。由此可见，农地市场价格是农地征用价格的50倍。  再进一步来说，按照现行法律规定，征地补偿费要给集体。现在农村的集体既是一个基层组织，又是农村的所有权主体。所以这侵犯了农民的权益。它把钱拿去私分了、挪用了，甚至办工业失败了。最后农民能拿到的确实很少。
    这种结果就造成了农民对于农地保护的状况。现在的保护只有上访这种办法，农民大部分上访是土地问题。上访实际上是一种皇权制的安排，不解决问题。解决不了，就是集体维权。据前年的一个统计，在全国发生的近8万起群体事件中，农民维权占30%，其中因征地补偿不公而发生的群体事件占农民维权的70%。这就严重地危害了安定团结，阻碍和破坏了和谐社会的建设。
    第二个问题是中央和地方在土地问题上的博弈。这个博弈确实造成了恶性的竞争。我们发现这样一个问题：中央政府土地政策的目标是什么？我把它概括成三个目标：第一是保护耕地，保证粮食安全；第二是维护农民利益，保持社会稳定；第三是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。这三个目标有一致之处，但是也有矛盾的地方。比如，粮食安全是国家目标，既非地方政府目标，亦非农民个人目标。再比如第二个目标，保护农民利益。让农地转用，这是工业化和城市化的利益，根本不是农民的利益。所以说这两个目标，互相是冲突的。咱们再看地方的目标，它分为两个，第一是增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长，增加地方的GDP，这都算是政绩。第二是利益目标，农地转用，地方可以得到转让的出让，进一步得到在农地发展起来后得到的税收合作方面的收入，这是它的财政目标。而且它用农地还可以撬动银行资金，扩大融资规模，这是它的利益目标。这两个目标高度一致。所以如果不考虑目标本身的正当性和合理性，而从其有效性和可实现性来看，地方目标有效于中央目标。
    在目标的问题上，中央败了。在手段上，地方政府的手段也比中央的要有效地多。中央政府的政策手段主要是加强行政控制和计划管理，包括建立基本农田，制定土地利用总体规划和年度计划，加强土地执法检查等。但是这些手段要依靠地方实施和配合，因此，除了计划本身的合理性以外，中央目标的有效性与其说取决于中央，不如说取决于地方，取决于中央目标和地方目标的一致性，取决于中央的控制能力和地方的忠诚度。这三个条件在计划经济条件下存在，这些手段基本上是有效的。那么，到了现在分权化体制下，上述三个条件全部不存在，那么其结果可想而知。而且我们可以看到，现在县官不如现管，地方政府直接管理着本辖区的农地和农户，直接负责农地转用的具体操作，地方政府和官员可以采取多种办法规避中央的行政控制和计划限制，使政策实施结果向自己一方倾斜。诸如，移花接木，调整基本农田；先斩后奏，在农地转用时未批先用；谎报军情。更何况，中央政府只有一个，它要面对全国30个省市区、70个大中城市，600多个市、2000多个县、几万个乡镇。一个人对着那么对人博弈，你能不输才怪。因此，在土地政策的博弈中，地方政府行为如果被发现了，那就是倒霉，撞到枪口上了。所以中央的监管和控制成为一种偶然事件，所以就没有效了。所以中央的计划指标，有的省份2000年就用完了2010年的指标。西部某省会城市的农地转用和建设用地指标是13.5万亩，到2003年已经用去了17.13万亩。
    地方为什么这么热衷于征地呢，正是因为利益目标。它的利益至少有这么几个：一是可以用低地价、甚至零地价招商引资；二是尽管土地现在出让的部分很少，但它的利益很大。 它可以取得土地的出让金。大概现在土地的出让金占到很多地方财政预算外资金的60%左右。而财政预算外资金和地方财政资金的规模大体相当。此外，通过农地转用和城市扩张，增加建筑业和房地产业的营业税和所得税，一些发达县市这两种税收已经占地方税收总量的37%。这是财政上的利益。
    而土地一头连着财政，一头连着金融，现在地方的基础设施都在大量地投资。城市几个亿，甚至大城市几千亿。土地成为撬动银行资金的重要工具。财政拿的钱大概10%，土地出让金约占30%左右，另外60%靠土地抵押从银行贷款融资。再加上房地产开发商和居民按揭抵押贷款以及建设大学城和新校区的贷款。这种依靠农地转用而发展地方经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机。造成的另外一个恶果就是耕地保护和城市化用地的冲突。
    从前面的讨论可以看，现行土地政策有三根支柱：一是中央政府加强农地转用的行政管制和计划控制，二是地方政府以各种方式加速农地征用和过度扩张城市，三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。结果就造成这两个目标都是冲突的。一方面是耕地被大量侵占，加速减少和流失。从1996－2002年，农田以每年1027.5万亩的速度在减少和流失，全国耕地的保有量从1996年的19.51亿亩，减少到2006年的18.29亿亩，人均耕地从1.59亩下降到1.39亩，相当于世界平均水平的40%。另一方面是城市的过度扩张，大量地占用了土地。从1998－2005年，我国城市建成区面积从2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，扩大了一半以上，年平均以6.18%的速度扩张。据664个城市统计，2005年城镇居民人均用地面积已达133平方米。比国家规定的城市规划建设用地最高限额超出33平方米。要知道，美国人均土地面积是我国的10倍，而其城市居民人均占地面积112平方米，欧洲一些国家城市人均占地面积只有82.4平方米，而他们的城市化水平比我们高得多。可想我们的土地被浪费了。我国城市的容积率只有0.33，而国外的一些城市则达到和超过了2.0。据400个城市调查，城市建城区闲置土地占建成区面积的1/4。这种高标准的浪费的现象，如郑州市惠济区政府占地250多亩、投资数千万元修建的白宫式办公楼只是一个样板，很多县政府的办公区都是一个非常豪华的参观游览的景观。
    现在的农地转用主要有两种方式。最主要的一种方式是政府征用农地然后转用于非农建设，也是问题最多、矛盾最大、冲突最尖锐的一种方式。上述严重后果都是由此而造成的。通过这种方式实现的工业化仍然是传统的国家工业化，借此推进的城市化也是政府的城市化或者官员的城市化，而非农民和农村的城市化。这是城市化和工业化的扭曲。
    现有的农地转用和增加建设用地的实施方式有两种，其性质不同，效果相反，需要分开讨论。这种方式主要由地方政府主导，政府借助权力通过征地成为真正的“地主”，又通过对一级市场的垄断而直接占有了农地转用的增值收益。这是地方实施土地政策的主要方式，
    与地方政府垄断农地转用的征地和供地方式不同，另一种方式是农村集体经济组织和农民群众通过农地制度创新，自主进行农地转用，直接参与工业化和城市化过程。前一种方式的法律依据是《土地管理法》第四十三条第一款的前半段，而后一种方式的依据是《土地管理法》第四十三条第一款的例外条款。这一方式之所以能够实施，一方面是面对巨大的商机和创新激励，比如地价是原来到的50倍，这个激励是很大的。另一方面是农民按照对这一例外条款的理解和解释来运用的，与此同时，地方政府如果是前一种方式，是我们反对的，但我觉得是可以理解的。因为94年税制改革以后，财权上收，事权下放。地方要办事没有钱。所以说这种办法可以理解，但确实问题很大。后一种办法呢，说实在的，农民之所以这样做，一个很重要的条件就是地方政府的默认、允许、支持和鼓励。你可以看看，凡是这些地方，地方政府对农民的这种做法都是支持的、默许的，甚至在某种程度上是鼓励它这样做的。而这正好代表着农地转让制度的方向。本报告第二部分提供的正是这方面的一些案例。
    在这些案例里，我们做了个概括，把现代中国的工业化概括成四种模式。第一种是农民外出打工参与工业化。第二种是地方发展乡镇企业，参与工业化。第三种是随着城镇和工业区的扩展，毗邻的乡村人口不断地融入城镇。第四种是农村完全不靠进城市来参与市场化和国际市场的过程。
    第一个案例是广东南海以土地为中心的农村工业化模式，这是守英他们作的调查。这是在珠江三角洲那一代，外资大量进入，需要工业厂房和打工仔的住宅的情况之下，集体自建厂房和打工楼来出租或者合资，围绕股份合作的方式。2004年，南海全市工业用地共15万亩, 其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。一半是国家转的，一半是农民自己搞的。此外，南海1992年撤县建市前, 许多农村集体将宅基地、村边地和部分果园改为非农用地，只要不占农田，大部分没有报批。以平洲区为例, 该区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩, 而实际保有量达8000亩。这个状况是农民参与工业化的一个过程，参与了土地升值的利益，又保持了集体所有权的性质，同时也保留了社区成员权的权利。但是使得它不仅拥有土地以前的权利，同时也拥有了土地转用后的增值后的权利，保持了一个长期的保障的权利。
    第二个案例是山东德州开发区案例。这个案例采取了货币补偿和留地补偿相结合的物业补偿方式，而且采用征地补偿与旧村改造结合起来的模式。开发区先给货币补偿，一亩地3万元，但这个地不准你用，给你留下地你去搞物业。而政府的高明之处就在于把那些最具市场价值的所谓“金角银边”的经营性用房让给村集体。建物业时开发区不让农民自己招商，开发区会给农民招商，然后按照使用土地的人的规划和标准进行建设。所以建设的厂房和开发区、国家盖的没两样。而且开始补给的3万元补偿是不够的。旧村改造时，如果按照现在的征地拆迁，拆你房屋，那给农民的钱只能买30平方米。而开发区采取让利给村民的方针，制定和实施了“按院补偿”的方案，补偿标准每户15万元。农民基本上可以买两套100多平米的住宅。这样，每户大体可以得到两套住房，一般是自住一套，一套出租，每月可得租金600元。所以除了物业以外，还有这一块。所以农民实际上尽管现在还是农民，但已经参与和享受了城市化过程。而且妙就妙在，钱没有直接给农民。它把基础设施的启动资金用了，在动态过程中给了农民全面的补偿。而且使用权和所有权在这里有了很微妙的变化，非常有意思。
    第三个案例是江苏昆山的三种农民合作社。这三种合作社也是因为外商和港台商人的进入使得这里的低价迅速上涨。所以农民看到商机以后自己开始盖厂房。第一种合作社是富民合作社，即盖厂房之类的。一种是社区股份合作社，即把资产和所有的集体资产按股份量化以后来做的。还有一种是土地股份合作社，这是离城区相对远一些的，主要以经营果树、花木为主的地方搞的农业土地合作社。这三种合作社中土地的计价都是集体参与来制定的，也很有意思。
    第四个案例不是城市的，而是农村的，甚至是山区的。那就是辽宁海城东三道村。这个村搞了8000亩蔬菜基地，但其实这个村只有三千亩地。但是有一个机会是港商当时在沈阳郊区搞的蔬菜基地，但丰收了以后，蔬菜价高了，农民都自己卖了，港商就没有办法了。不过这里的领导班子比较过硬，先试验，然后把村里的地都分了，包产包户。然后把地又集中起来，每一亩给保底收入260元。如果农民愿意，那就加入蔬菜基地。如果不愿意，也会在另外的地方给他一块地。那么大部分农民都加入了。而且农民还可以做农工，大概一年有3000元的工资。但个人种的话，一年只有200元的收入，所以大家都愿意。然后村里从深圳聘请了12个农业种菜的专家，村里负责基础设施的服务，如化肥和农业等。然后找了12个有经验的农民来当二老板，每人包一块。我们知道乡村社会里，二老板和农工是一起上下班的，如果偷懒的话也许就永久得做不了老板了。所以，劳动虽然是班组的劳动，但是其效率和过去的公社化大不一样。所以经营情况不错。第二次是和韩国定了3000亩的“金塔椒”的生产。而且村里的地不够，就去附近的地方区征地、承包。承包后也是同样的办法来做。
    从以上几个案例可以得出以下几点结论:
    1），在发展土地市场和进行农地非农化流转和交易的过程中，上述地方都坚持了土地的集体所有制，发展了集体经济，实现了中央、地方和农民共赢。由此可见，发展土地市场和地权交易不仅与两种土地公有制不相矛盾，而且是实现两种土地公有制的一种可行方式。
    2），发展集体建设用地的流转和交易，需要打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向，也是中国工业化和城市化的必由之路。
    3），通过农户合作参与市场过程，是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。其具体形式多种多样，不同的作法各有千秋，有效率的组织和制度最具生命力，自然会发展壮大，同时也需要政府的支持和保护。
    我们探讨的第三个问题是政策完善和法律修改建议。
    1）政策完善主要是，制定统一的土地法律，改变土地政策二元分割格局；1），坚持土地公有制度，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。 这个办法不需要修改《宪法》，比如《宪法》很明确两种公有制，只需要人大常委会做一个解释，宣布两种公有土地同地同权就可以了。2），在这个基础上把所有的土地的法律统一做个修改。
    2）修法建议有主要有：
    ――修改《土地承包法》第十七条
    ――将《土地承包法》第三十三条第二款：“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”修改为，“不得改变土地所有权的性质”；
    ――修改《土地管理法》第十二条，将“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”，修改为“依法改变土地权属的，应当办理土地变更登记手续；改变土地用途的，应当办理备案手续。”
    第二点是，总结地方和基层经验，探索将关于集体建设用地流转的地方规定上升为国家法律。广东省政府已经下发了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，明确提出了农村集体土地所有权与国家土地所有权“同地，同价，同权”。我们该做的就是把它上升为一个国家的法律。
    第三点是政府垄断土地一级市场，保证集体和农民的土地权益
    1），根本改革现行征地制度，谨防建设用地的国有化趋势。
    2），改革现行政府供地制度，允许集体建设用地直接进入市场。
    3），防止村庄建设中侵害农民宅基地权利，积极推行农民宅基地商品化。
    4），制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定盈利性目的用地不得征用。
    5），限定政府储备土地为存量土地，严禁征用集体土地增加土地储备。
    第三个建议是，改变土地财政格局，创立地方财产税制度。因为现在之所以有这种征地方式，非常重要的原因就是利益问题。所以要改变现在的征地政策，就要改变现在的利益格局。而改变这种利益格局，主要的方法就是合理分配土地级差收益，完善土地财产税制度。在土地财产税方面，我们建议将现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。把它合并之后作为地方的固定收入。地方有了固定收入以后，地方就不需要登记了，只需要征收这三种税就可以了。中央不要拿这个税，完全划为地方的收入，实际上地方靠近那个地方，登记也好登，地方也有积极性。所以，这个问题是可以解决的。还有一个方法是完善公共财政体制，保证财权和事权一致
    第四个建议是让失地农民参与补偿谈判，探索实施财产性补偿的办法。1）现在按区片综合价补偿，补偿标准有所提高。但我认为这应该作为一个最低的标准。实际的价格应当让失地农民直接参与补偿谈判，实际补偿应是双方讨价还价的结果2）预留发展用地，实施财产补偿。我们上面的一些案例和很多地方都在采取这种办法，在实施货币补偿的同时，应当给被征地的村庄按一定比例预留一部分建设用地，让土地建成工、商、物业来参与工业化的过程。3）谨慎对待以社保换土地的办法，防止变相侵占农民土地。现在给失地农民提供社保的做法有可能要进一步地推开。我对此持保留态度。所以要谨慎对待这个事情。4）客观审视指标管理的效力，探索有效保护耕地的制度安排。因为现在这种指标管理已经失败，所以应该去改变这一管理方式。我们提出的办法是承认基本农田异地代保原则，建立基本农田保护指标交易和利益补偿机制。好多发达的地方，地已经用完了，广东东莞这些地方只剩下10%的土地了，再开发就没了。那么就可以建立异地代保，我这有地，你那没地，我的指标你可以用，但是，咱们来一个指标交易和利益补偿。如果国家的补偿和地方的补偿，两种政策能够结合起来，我想这个问题可能得到解决。这是我就这个问题的一个基本的思路。在座的几个课题组的人也都在，大家可以进行补充。
    茅于轼：感谢张老师。他介绍了课题组的研究结果，基本的道路是土地的国有制不变，建立一个土地的市场，解除国家的垄断。从理论到实际的法律修改，都提出了很具体的意见。我们下面请几位评论员来发表他们的意见。
    陈剑波：看得出来，这个研究花了很大的精力，而且把这个问题做了非常好的清理。这个问题我们在平常的生活中都有所了解，但没有太去系统化。我觉得整个的分析和提供的案例很精彩。而且确实和现在例行的状态是吻合的，提出来的建议也是切合实际的。但问题是究竟怎么去操作的问题。总体来看，我开玩笑的讲，现在中国经济，人、地、钱全部都有问题。特别对于农村来讲，人的问题复杂一点，虽然03年以后有了比较大的改善。但不管是进城的还是留在农村的农民，从教育、医疗、养老、具体保障，这一系列的措施都出来了，包括农民工的一些政策都出台了。但是目前有最根本的问题没有解决，就是进城以后的人怎么变成城里人。怎么变成和城市居民享有同等福利待遇的真正的城市居民。我跟从山东回来，跟着民建中央的几个同事，看到的情况还是很触目惊心的。看到的都是发达县市。比方说在青岛旁边的即墨市，它的城市固定人口是13万，而现在城区的居住人口已经到了14万。实际上它的所有的GDP的计算和社会保障的提供都是针对这13万的城市居民。另外一个，像是城市的规模，这几个县，像寿光、龙口、即墨，从2000年到现在起码都扩大了1倍多。地大了，但是城镇的城市居民没有扩张。所以我觉得我们统计的城市化率是个假的城市化率。这些人在未来可能会面对非常大的问题。我当时在那里访谈的时候我就问，如果现在还不能解决已经进到城里来的，已经有了固定居所，有了固定职业的人的收入，把他们和城市的人拉齐。那个等到10年以后，因为生活水平的提高，社会保障的水平会往上走，这个包袱最终是谁来背？这是一揽子的问题。所以人的问题上，除了社会保障的问题，实际上还有地扩张了，人没有进来的问题。关于地呢，刚才张老师已经作了很好的分析。怎么解决我现在也是非常困惑。比方说，拿南海的模式来说，集体建设用地就像张老师提出来的同地、同价、同权的目标，这个边界在什么地方？是不是每个县、每个乡都可以把农民让开发商来加入，只要开发商愿意开发的地方，他们都可以进入？而且守英原来讲过，我把权益给了，但土地转性还是要按照同样的审批的手续还是要进行管制？如果这样的话，好像又回去了。所以我觉得征地到底怎样来弄，我还是很困惑的。那些问题已经很恶劣了，而且对长期增长可能会有很大的影响。而且集体组织建设用地、入市，和守英他们提出来的商品化的问题，实际上都和人能不能真正进城这件事是相关的。那么如果说依然维持这种进城就业但是没有办法在城市定居或者能够变成真正的居民，再维持十年这样的状况，那么土地的政策包括这个宅基地的政策会变成怎样的状况，我觉得很难预料。所以从长期来看，人、地、钱的问题会构成长期快速增长的巨大的威胁。长期增长还能不能持续取决于我们能不能把这些问题解决掉。要解决的话，是直接修法更好呢？还是在各地先试一轮再说。您的四个案例，其实差异很大。虽然都是集体土地直接入市，但是如果把它们放到法律规定上全国统一来执行的时候，每个地区的情况都会相适应呢，还是会有差异的情况？
    张曙光：法律首先是允许它交易，然后对一些问题做一些原则的规定，然后各个地方再有具体的。你不放开的话，现在非法和合法就是说不清楚的。
    陈剑波：但现在如果严格来说，现在广东和这几个地区的做法全是违法的。在南海的时候，说得很民主，但只要土地局找我麻烦，至少十二年判刑。
    张曙光：关于这个问题，不过是规定了、允许了一些东西，然后在这个基础之上，由于现在的状况，作一点限制。这是可以考虑的。比方说广东，不过是按照广东的法律，建设小产权房是不符合法律的，就是说不能做商品房开发。但是可以网开一面。
    陈剑波：某店面在后街的街面上，现金流是非常好的，一、二十万的现金流。银行非常想要这种财产来作抵押，可是却不能抵押。工商部门不让登记，抵押部门不给。
    张曙光：对，在这些地方就可能对某些东西放开。
    陈剑波：对，但现在来说我是有点悲观，这三大要素造成的威胁。发达地区地方政府那么强烈的愿望，人均GDP的增长和地方财政收入的增长，一般都超过城镇居民和农村人均纯收入增长的一倍左右。所以我就不知道，现在整体是一个乱象。各地都在做各地的做法，大家推动增长的欲望非常地强烈。我甚至在想会不会这一轮之后会造成相当长时间的紧缩。因为这一轮物价的上升，我的判断是基本上没有办法控制得住。从上半年粮食的情况看下来，包括国营的大粮商们可能会在市场上去抢粮。所以这一轮下来，会不会出现紧缩的现象是很难说的。银监会和人民银行实际上是有保留的，因为如果房价跌得太狠，会有大量的不良资产出现在里边。
    所以说如果仍然保持中央政府或部门强势的调整和调试的状态，我很担心这个后果会是什么样子。所以我觉得还是要做一些结构性的调整。比如说强化中部地区的主动性，而对于已经到达工业化的中后期的这些，不应该让他们追求得那么快。应该让他们有一点空间来做一些往回看的事情，或者是做一些调整工作。
    严金明：刚才听了张老师代表课题组所作的陈诉，感觉确实收获很大。观点讲得非常鲜明，有的问题讲得非常尖锐。特别是用案例把理论和实际结合了起来，增加了说服力。而且感觉很清新。
    最后从政策的创新体制方面，讲得很实在。特别是将土地用途管制和土地整理作为一个整串性的管理提出来。第二个就是指标管理。实际上指标用地管理是中国的一个特色，现在主要在土地用整体规划上来做，特别是农地转用指标。世界上像我们这样来管理的很少。其他方面我们已经在从计划经济向自然经济过渡了，但是用地还是实行了一个指挥性的计划，特别是农地专用。而且这个指标执行起来非常严。所以有时候我们就反思，我们是世界上土地管制最严的国家，但是却管不好土地。违法的行为又是那么多，层出不穷。而且这个趋势看起来还难以遏制。那么我们就要反思，如此多的违法用地，如此多的地方特色，动不动就要改的情况下，如果是个例的话还好说，但是这个事情不停得在反复，那是不是制度的原因，是不是体制的原因，是不是我们管理上的原因？所以刚才听了张老师这几点，对我的触动是非常大的。这对我们的研究，值得我们学习。
    我有一个思考，关于土地用途管制的问题。所谓土地用途管制就是把土地分为各种类型。大的分为农用地、建设用地和未利用地。然后又划了几个中类，还出了几个小类。这个地是不能被用作其他用途的。比如这如果发现是耕地或基本农田，你就能用，如果违反了的话就得处罚，那就违法了。我就在想，现在西方国家还有市场经济国家，他们那时候把土地用途管制也是他们的一种比较重要的方式。我现在想对策的时候确实遇到了很多问题。我们从经济学上，和从管制度和规划方面来考虑，这方面我也是拿不定。比如过农地，农地在资本主义国际，发达国家，特别是人少地多的国家，包括美国，加拿大。他们对农地保护应该说也还是比较严格。这是我的一个请教性的问题。
    第二就是指标管理。比如说三轮规划，到现在就是1997到2006年的规划，比如说像给浙江下达的农地转非农化的指标是100万亩，很早就用完了。给江苏下达的是160万亩，给北京下达的是33万亩，这些指标基本上都用得差不多了。那么在我们这样一个庞大的国家，相当于欧洲大小的这样一个国家，要确定这样一种硬性指标到底科学不科学是非常难的。现在就出现了指标的买卖，包括基本农田的异地代保。在《土地管理法》中讲了异地代保的问题，但省与省之间基本上没有实行。在新疆搞了一块地，当然最后也只是一个提议。但在省内还是有一些指标买卖的。因为农地非农化的指标，一亩地非农化的指标能卖到2万块钱左右。如果有一万亩，那就是2个亿啊。所以这就是指标是否科学的问题。我在这就是反思一个问题，世界上没有什么国家来采用指标管理，但在西方的发达国家，它的民主机制比较完善，它在建筑时比较规范。比如在希腊，当时要开奥运会，要建奥运场馆，但是要用一块农地，当时它的以后就把它否决掉了。我们现在在民主体制和各方面政治体制还不是很健全的情况下，假如不是这样管理，我不知道带来的问题是不是会更大。我觉得长期目标是在未来取消这种制度，但在现阶段的情况下，是不是要保留，我拿不定。
    针对第一个问题，现在的讨论非常多。现在，我们农地非农化的时候，主要是对农民进行补偿以后，然后政府拿来作为招排放。从政府把这块土地招标出去，减去农民的补偿费，再减去土地的开发费，留下来的这一块庞大的部分现在基本上都是政府拿的。那在这里是不是应该把排税制度跟上。比如说这里面的增值是非常大的。但我们也不是说把这一块都给农民。这一块中很大的一块有外部的收益，是由国家的投资所带来的。那么农民由土地转用所带来的增值税，排税制度怎么跟上？我觉得这非常重要。
    张红宇：非常高兴来参加天则所的研讨会。作为政府部门，特别是农业主管部门的官员，我关注的和各位有所区别。因为通过我本人的学术研究的一些重点和我们工作的重点，更多的是怎么样集中于农地资源的保护，包括农地使用权的有效的利用。最近社会上出现的更多的在土地上的是土地征用的问题。所以我非常同意张老师讲的，土地问题是一个核心问题。如果我们说税制改革之前，如果说农村的矛盾更多的是集中在以税费为标志的劳动冲突方面的话，税费改革以后，农村社会矛盾的冲突，在很大层面上，可以归结为土地征占用以后的社会矛盾。在这个背景下，研究土地城市化过程之中的产权利用和保护，我以为这个题目是非常重大的。
    而且刚才张教授从报告中四个方面来讲，从政策梳理，然后实践的探索，最后到几个大的方面的政策建议，我感觉基本上把这个问题说清楚了。特别是围绕土地征用过程中的土地产权方面的两个管理体系，和两个运行规则，以及两套政策标准带来的对农民利益的侵犯和土地的浪费和不合理的问题。我听了之后确实感觉很有启发。剑波和金明教授刚才讲了他们自己的观点，我都赞同。但从报告本身的角度来讲，那这个报告要怎么用，学者的观点和政策改进的重点要能有效地结合。我想是不是有这么几个方面值得进一步的修正。
    第一个是剑波刚才已经讲到的，我们现在通过三个地方的案例，当然现在零零星星的案例也很多，我们下一步城市化过程中到底是农地转为工业、城市用地，这个政策调整的方向是不是应该有一个根本性的改变？齐步走、一刀切，我认为操作性非常难，甚至是做不到。如果是做不到的一项政策建议，那么这个政策建议起码在这一点上就失去了它本身的初衷或者愿望。从大的方向来讲，肯定地方的太少，鼓励更多的是实践。基本方向可以确定同地、同价、同权，这个没有问题。但还是更多的应该鼓励地方的创新。关于实践，刚才严教授也提到了，包括报告中提到的南海的实践，星星点点得在全国各个地方，特别是在大中城市、郊区、或者城市的边远地区，围绕着土地产权所作的文章不少。包括有人提出来的土地资本化，实际上大同小异。我认为我们还是应该总结地方的实践经验，作为我们建议的一个重点。
    第二个是农地入市还是要在严格耕地保护这个范畴之下。我们现在的耕地是18.27亿亩，人均耕地1.39亩。我们耕地减少的速度是：1996年19.51亿亩，2003年18.51亿亩, 七年减了一个亿，平均每年是1400万亩。2003年国务院发了通知以后，这几年耕地减少速度有所减缓，三年减了2400万亩。下一步，耕地还会不会减，这是我非常关注的问题。我经常在很多场所提出一种观点，18亿亩耕地是管着哪一年的？谁都不愿意把它说清楚。甚至国土资源部说如果把18亿亩管到2010年的话，那么未来三年我们还有2700万亩。去年占地490多万亩。那我就问，2010年以后，是不是就一点都不动了？这是一个很大的问题，谁都不说清楚。总体的话，我们不能吃祖宗饭、砸儿孙碗，那18亿亩耕地，吃到2020年的指标，甚至是人口增值的指标。如果是人口增值 的指标的话，意味着18亿土地不能再减。那怎样控制这个十八亿不再减少？这应该成为我们政策建议的重点。所谓的每年减1400万亩以上，或者最近几年每年减七八百万亩以上，都是退耕还林、城市建设用地，包括结构调整，全部都在里面。我为什么说这个问题呢？农地入市的问题，当然在建议里已经提到了，要严格得按照规划，要按照城市化的需求。那么在我们这个资源状况之下能承载的建设用地的速度和范围来控制，我感觉这个是非常重要的一个问题。
    第三，所谓的工业用地怎么进行界定，也是一个非常需要搞清楚的事实。我经常说，从严格意义上，除了军事用地，没有哪个地是工业用地。现在学校、医院都叫工业用地，但也是收费的。所以说除了严格意义上的修碉堡大炮、修军用机场是不赚钱的，还有什么当西不能赚钱呢？当然我讲的这个话绝对了一点，包括道路和公共场所。当然这个是重复了一万遍的建议，但谎言重复一万遍都会成为真理。我们把一个没说清楚的道理重复一万遍，它也是一个有效的建议。界定不全起码要列出一个数据，所以真是要把所谓的工业性用地和商业性用地说清楚。我看了很多的建议里，就列不出来这一个问题。
    第四，不管是探索、是试验，保护农民的利益是非常重要的前提条件。我天天读张维迎、剑波、守英，盛洪、张曙光、茅老师的文章，产权经济学不就是说利益怎么保护，财产权益怎么保护吗？那么真正受害的或者获益的其实就是没有我们农民收入，握有主动权的这部分主体的权利都不保。现在的清况是，如果按照你刚才讲的其他的卖法，农民会怨声载道。但如果真的按照市场这个原则来出让、招标，我看集体有卖地的积极性，地方政府有征地的积极性，甚至农民也有卖地的积极性。他也知道赶上这个机会，我一亩地卖20万，所以现在不光是地方政府有卖地的冲动。所以完全市场化很难避免所有的人都有积极性，只有政府在压，是压不住的。另外的一个极端是现在的方式之下，怎样保护农民的利益。
    第五，在这个前提之下，我们农民的社会保障。因为我们现在讲，土地丧失以后，政府之所以不安，最大的问题还在于失地农民的社会保障制度。我也是一号文件起草组的成员，包括我们今年提出两保，农业保险和农民最低生活保障。这个最低生活保障如果能够普遍地实施。我看了最近的报纸，已经有23个省，2133个县，涉及1509万，而我们的最低贫困农民限制在2148万，基本上涵盖完了。在这个标准之下，如果我们的最低生活保障水平能更高一点的话，那么土地的矛盾冲突可能要更小一些。
    第六，征地过程中政府到底要起什么作用。这是我讲的第二个大的方面。
    第三个方面，我看这个报告的视角，可能和其他学者不一样。我感觉这个报告的有些语言文字，是不是再把棱角打磨一下？如果提到你的需求的话，包括你所提的建议，这才能被更多的人，特别是政府官员所接受。包括所谓的我们根本性的制度缺陷、
    茅老师我注意到这个话好像你说过。当然粮食安全不是今天要讨论的问题，当然农业部肯定是最关注这个问题的。包括部门里面的争权夺利，我感觉这些话可以打磨一下。这是我的第一个建议。第二个在文字上的建议是，三个案例里，实际上严格意义上，前两个和城市化有关系。第三个辽宁海成那个案例实际上是农村土地使用权的流转如何进行规范的问题。我感觉这个案例跟前面的两个不是一回事。
    第四方面，张老师、茅教授，其实农村问题，特别土地问题，最近我比较关注的是农村税制改革后的农地使用权的问题，非常重大。原来农民和国家的关系，第一是纳税，第二是对抗、第三是依赖关系。税费改革以后，农民和国家的关系，第一，不纳税了；第二是不对抗了；第三是不理你了，没关系了。
    我的发言完了，谢谢。
    陶然：我觉得这个报告的方向——土地产权市场化，是没有问题的。另一点是粮食问题，中国农业经济学家做了一个基本的研究，结论是从过去的发展情况和生物技术发展趋势，粮食问题肯定不是一个问题。当然现在国际上能源价格上涨，可能通过一些转基因的作物业能够得到解决。从耕地方面来看，据我了解，中科院做遥感的数据做出来，是不止18亿，有的地方有些低报。
    张曙光：税费改革以前，地越来越少，税制改革以后，税越来越多。因为地薄是发补贴的。
    我们的征地肯定有大量浪费的现象，退耕还林本身是有问题的，我们在这个方面作过研究。粮食改革失败，就拼命把这个粮食消化掉，就去讲退耕…我感觉现在中央也在调整这个问题。但是我们要问一点大量搞开发是什么原因。很明显是因为土地价格过低。把价格搞清楚，那自然占地就少了。从这个意义上来讲，这种市场化的改革是肯定要进行的。不进行肯定会有很大的问题。但是我觉得这里面的利益纠缠非常麻烦，有很多利益相关集团。我们进行学术研究就要看我们怎么改革、走什么样的路才能使这个改革走下去。比如说土地市场化改革，我觉得有两点，第一，农村内部的土地产权问题。为什么我们一直没有把产权证发到农民家里去，因为农村虽然有三十年承包责任制，农村人口还在不断变化，过一段时间总是要有压力要调整。这样的情况下，就必须要有人口不断出去，能够把一些地放出来。这样农村土地产权稳定了，政府就敢发产权证了。这是一个担忧。所以农地制度跟户籍制度要放在一起改。另一个担忧是城市农地转非农用的时候，地方政府肯定拿了一块。另外在现在这个压力体制下，地方政府要竞争、要竞争投资，实际上很大一块是用商业地来补工业用地，我相信这里面地方官员也捞了不少。但总的来说，在农地转非农用的过程中，就必须配合相应的土地制度。刚才杨老师讲的很好，强调了增值税。农地转非农地里的增值税这一点我觉得是应该明确地提出来的。要给地方一个激励，财产税、增值税都是应该做的。你说你改了，农民可以去谈了，那地方政府就失势，那肯定是要影响改革的。而且从我们国家现在的情况来看，税收体系的变化本身就是地方可用的资源是不足的，所以引入增值和财产税本身是一个应该走的方向。当然我也理解张老师曾经谈过很多关于减税的问题，为什么我们国家税收增长比GDP增长快这么多？实际上跟我们现在的土地出让方式是有关系的。地方政府为了招商引资，就把地价压低，通过挖农民，然后就导致经济过度工业化，过度房地产业化。房地产业和工业是比较高税率的部门，这种高税率的部门比率增高，那么税率当然会比GDP增长要快。所以税收增长比GDP增长得要快，这跟我们的土地是有关系的。所以改革土地制度就有助于防止过度工业化和过度房地产业化。也就有助于把税收增长制度降下来。这其中也不见得一定降下来，也就是说引入财产和增值税，税收还会增长上去，但这种增长是比较健康的增长。所以这个里面有个很关键的问题：我们现在没有地方政府负责任的体制，但是不是就不可为？实际上把土地权利交给农民，然后用规划来控制，实际上，只有农民有谈判的权利，这个问题就好办了。谈了以后，政府来收税，不过这个税是来自于地的，包括财产税和增值税，那它就有GDP，做一个比较负责人的政策。完全从财政收入的角度来考虑的话，也需要这样去做。
    所以这里面我们要讨论几个问题：1.是不是要进行一个根本的改革；2.这个改革中涉及什么方案，改革遇到的阻力最小。3.要整体性改革还是要搞试点。中国已经搞了很多的试点，已经走不下去了。把农地的权利交给农民，然后政府收税，这一定要成为一个法规。现在我们讲各种模式，实际上大家除了想办法把这块地给农民和地方政府怎么样来分，最后的办法肯定是要采取一个规范性的制度，把权利降给农民，然后政府来收税。这不可能在全国一个一个城市来试。就是走一个正常路线，但方向一定要正确。包括户籍制度改革，能不能搞试点？不能。搞试点的话，河南郑州和河北石家庄搞试点，一个地方搞试点，大家就都跑那儿去了。
    你要搞，就要全国性的一个方案。我们这些计划经济的残余制度必须要通过精心设计的方案来搞好。我觉得中国的户籍制度改革、农地制度改革真到了一个整体性突破的时候。现在也有这个条件，因为土地成田了，劳动力已经开始发育。我觉得学者和政策部门需要有这么一个沟通。一旦试点成功，最后一定要有一个方案。我们已经有了很多试点，还要试点下去，那就不知道到哪一天为止了。
    最后一点，如果从理论上谈土地征用和土地出让的问题，实际上它跟政府的财政体制是有关的。这样一个经济集权的体制下，中央政府在市场化的情况下，能够控制的资源不够多，那它一定会想办法，可以在政治上有任免权。这个工具是个重工具，必须把财权控制起来。把预算外的财权控制起来，压力从体制放下去，就一定要给地方非政策税收的口子。这样的情况搞下去就一定会出乱子，然后就会出现土地集权。现在村干部的工资都由上级来发了，土地呢，现在国土资源部又在往上收。所以最后的结果还是市场化，然后通过法律手段来解决这个问题。
    王小映：我觉得这个报告有这样几个特点：一是确实对国家的土地法律、政策作了一个比较全面的评估。二是对近几年中国的土地管理制度改革方面的创新经验做了一个有代表性的总结。我觉得案例写的比较详细。三是报告把征地、流转和规划管制这三个很重要的问题放在一个报道里写，这也是个特色。因为就我们感觉来说，今后一段时期，中国土地政策的突破，有能够突破的地方，需要这几个方面。这几个方面需要配套改革。报告把这几个问题归纳到一起，我认为这是一个很重要的特色。报告中提的建议大多数是我能接受的，但有些还是需要讨论的。张老师的报告里写的，土地要流转的话，要改变户口管制。我在某些地方是有不同意见的。我也看了好多政策建议，我觉得我们要对政策改革的路径做详细一点。有些建议政府官员会觉得不可行。所以政策建议要具体化，在现有的基础上去拓展，去调整一些改变。要想一想什么才是最可行的。我们认为要缩小征地范围是做不到的。增大补偿范围要怎么实行呢？一部分先流转起来，流转的机制都安排了，最后慢慢地消除征地的范围。所以我觉得有些政策需要具体化并且详细地勾勒出改革的路径。我认为中国的公众补偿存在很大的理论上的误区。怎么来理解公众补偿呢？传统的学士观点是就农地来看农地，是静态地分析农地市场，而不是把农地市场和城市两个市场综合起来分析农地的价格到底是多少。这个问题是一个核心问题，这个问题我看到茅老师也写过文章。实际上我们把农地补偿理解为农地制定价值补偿，农地作为农用地使用，能出现多少资金，还原以后，弄出一个价格。农地补偿标准是交换。很典型的一个例子，北京近郊的农地补偿标准和一般农村的农地补偿标准差不多，都是五六万元。这就没有考虑土地的区域价值和增值。而且价格是没有弹性的，多少年不变。所以在北京郊区，矛盾相当尖锐。而要提高这个经济补偿标准的话，又难以一步到位。所以这是两个方面的工作，需要配套去做。实际上我们考虑，所有权调不调整都无所谓，是形式问题。保留国有或集体所有都不重要。
    还有一个是流转税的分配问题。现在地方上没有一个统一的规范来规范他。哪些土地可以交易许可化。同地同权问题，我们理解的是没有绝对意义上的财产平等的问题。所有的平等都是相对意义上的，都是规划管制出来的平等。我们理解的同地同权是三方面，一是市场的开放程度是不一样的。具有同样规划管制用途的土地，性质是不一样的。第二是征地补偿，同地同价。总的来说，我们国家市场开发、经济补偿和规划管制实际上和产权是无关的。
    盛洪 ：我给张老师做点补充。可能大家比较担心的是，一旦放开会不会失控和对农地造成冲击。我觉得我们这方面是非常精确并且有理论基础的。其实我们的结论是说，一旦放开，土地不但不会多占，反而会更节约。它的基本逻辑，很多人没有太注意到。其实城市用地不是遍地开花的。城市本身的概念就是聚集的概念，人聚集在一起才会有效率。如果人都平铺到土地上，那就不会形成市场。城市最重要的是要形成市场。市场靠大家聚集，人越多，市场越有效率。而城市本身呈现一个金字塔型。市中心地价最高，所聚集的密度最高。带来市场的价格越高，地租也越高。这几乎是一个铁定的规则，它几乎等于定向递减。就像第三个馒头你再也不想吃了，我再给你吃也不行了。这个逻辑就像吃自助餐，但自助餐的老板是不会亏本的，因为人的胃是效用递减的。所以城市的城镇土地交易也是这样，一旦放开，农村变城市的地价。你去延庆弄一块地，你看它会不会身价百倍。这个逻辑是和北京一样，在所有地方都一样的。城市有城市自己的效用，它不是无限的。
    第二个我要讲的是，一旦土地放开，土地价格回高。现在只有政府从农民手中去征地，才能城市化。其中有一个很重要的问题是，正是因为政府征地有两个条件，一是土地管理规定的赔偿的水平。这个水平时非常低的。因为土地管理法剥夺了农民就土地讨价还价的权利。为什么只能按农业用途来补偿。什么意思呢？因为任何商品在交换的话时候，为什么要交换，因为交换会带来红利。这个红利是什么？就是所有者的原来的价值评价和新的用途的价值评价之差。价格就看这中间讨价还价的能力。如果土地真的能按照讨价还价交易的话，那它的价格应该在城市用途和农业用途之间，而不是被限定在某一用途。况且土地管理法规定的原用途的赔偿是低于原用途的真正的市场价格的。第二，政府又有强制力，它就是拿低价去拿土地，低价去拿就拿得更多。所以现在中国土地的使用效率时非常低的。张老师举国一个例子，人均城市占地133平米。像正常的发达国家人均占地只有80多平米，但是它的人均居住面积是多少。所以政府拿了地有很大一部分是荒废的。还有一个是城市结构的不合理。所以其实是低价拿了土地却又不能很有效得去使用。所以结果反而是一方面更多地占用农地。一旦我们使土地自由交易，反而会更节约土地，不是使耕地受到侵害。我们认为控制市场的配置机制比政府管制更有力。这是20多年市场改革证明的了一点。其实我们在土地管理和原来计划经济中的逻辑是一样的，我不管，你们肯定出事；但你不管，我们的效率更高。另一点是，即使是多占用耕地也是可以的。因为农产品的价格非常低。我觉得恰恰按逻辑来谈，应该农地再少一点，农产品的价格高一点，我觉得这是比较合理的农产品价格。这说明其实我们改革的空间弹性非常大，敏感度是非常小的。一方面进行了土地自由交易的改革，会使得占用农地更少。但市场又要求农产品价格更高。会造成什么问题呢？城市占的地少了，那么我们的农地也不少，其中腾出了一大片是生态用地。我理想的是这样。这个事不用盯得很紧，你就去做，做的结果肯定是好的。我相信中国共产党有这么大的魄力。
    第三个我要讲的，是刚才严教授提的土地问题，很多市场经济的国家也有一些农地的管制。美国有一个农地保护政策法，为什么美国有这种法呢。它其实针对的是联邦项的。实际上农地使用中，政府是失灵的。联邦政府有强大的财力，联邦政府的官员没有切身利害，可能就会滥用土地。所以它的监管对象实际上是政府，不是土地的所有者。有这样一句话特别重要：本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用，或以任何方式影响这些土地所有者的产权。这说明美国的土地制度是以市场为基础的，他们担心的实际上是政府。所以我觉得中国也是这个逻辑，其实我们今天看到的土地问题是政府失败。现在恰恰是一个悖论，没有搞清楚我们现在农地问题是什么原因。今年又出了一个《城乡土地统筹法》，要把土地管制来存档。我觉得这是极大错误的。
    陶然：我觉得实际上产权市场化，农民把现金拿到手，政府抽增值税。我支持抽税，抽税后做户籍人口改革。农地转为非农地我觉得跟农地所有权没有关系。
    这个项目里在以下几个方面还可以深入讨论：第一，如果农地转化成非农地，那么这个谈判到底是村集体、村两委、农民还是土地协会。很多村两委和地方政府一搞，把钱分了。有些地方的选举搞得不错，但土地好的地方，利润比较高的地方，选举搞得比较好的就比较少。我们村之所以选不好，跟区或乡政府是有关的。所以要怎么谈判，还是要搞清楚的。只要基本的机制搞出来，中国的农民还是很听话的。
    第二是政府当然是要做规划的，不能随便得扩张，这在发达国家也有。发达国家农地转非农用也有管制，但主要是出于环境的考虑。中国完全地方化，中央到底起什么作用。我觉得中央不要给你用地指标，你自己有权利。但保证地方有房地产价格。价格不要超过GDP或老百姓收入价格的5个百分点。如果地少了，我就增加供。然后如果价格涨的慢下来了，我就减少供。我们现在的城市规划一点用都没有，完全可以被突破。那么要搞土地产权市场化，一定要搞规划，怎么样运行，采取什么样的方式，我觉得这个问题应该在项目中有一个体现。因为这是现在中央政府非常担心的一个问题。
    陈剑波：你现在是没有规划，让农民集体交易，弄不好价格比现在的价格还会低。为什么规划不断地在调整，因为78年以前我们的城市化是等于零的。78年之后的十几年，城市化基本上也没有动。是到90年代中期以后开始加速的。所以为什么法律规定这个规划可以不断地调？谈判为什么能谈得成，这是一个没有办法的事情。如果放开来，农民自由谈判的话，我觉得还需要很多很多的配套制度的设计，才有可能实施。把农民搬到楼房，实际上它的面积缩小了很多，那宅基地实际上是损失的。
    张曙光：我也不同意没有任何管制。广东省关于土地流转有一系列限制，管制合理不合理，咱们可以研究。我觉得有意思的是，它是围绕对农村集体建设用地的用途作了严格限制。一条是通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于房地产开发。未经原批准用地的人民政府或者由有批准权的人民政府批准的，不得改变宅基地的用途。还有对使用权收益也作了规定。农村集体建设用地使用权流转的收益50%左右直接分给农民，剩下的50%一部分留给集体发展集体经济，其余用作农民的社会保障。各个政府不可能没有任何限制，中央也不可能接受。那就中央制定原则，各地方自己去弄。
    陈剑波：还有代理人的问题。实际上广东那里，得到的土地收益全都是村委会的。目前法律规定村委会是财产的代理人，所以这里面又有矛盾。
    茅于轼：为什么房价往上涨，车价往下降呢？我觉得其实是供应商没有限制。说到底房价上去了，实际上就是土地管制。如果把土地放开，房价不会这么涨。其实保护耕地的问题是最大的。粮食安全问题，我觉得张老师的研究是有基础的。他的研究有一个框架，有一个市场的存在，然后讨论在这个情况下为什么会饿死人。其实不光是粮食，石油也是一样。石油问题比粮食严重十倍还不止。粮食我们在出口，石油我们40%左右要进口，如果石油买不着，这就是很大的问题。因此保护全世界的市场是最重要的任务。市场要保护，不管哪个国家，谁出的价钱高就卖给谁。这就是市场规则。另外一个规则是全世界要尊重它。我们现在的能源市场的潜力是非常非常大的，因为能源价格全世界是不一样的，差别很大，有很大的潜力可挖。粮食的情况稍微好一点，因为粮食没有垄断。
    张曙光：政府能采用我们的研究更好，采用不了没关系，我们再做我们的研究。有些可以做，但现在要打消政府的几个顾虑。在土地问题上，我觉得恐怕私有化现在不但理论上有意识形态的限制，而且确实实践上恐怕行不通。所以从权利这个制度上出发，同地同权，政府能够采纳这一点，这不光是土地问题上的突破，而且可能在市场问题上可能都有突破。土地公有还是私有现在是不能突破的东西，而且从目前来看，土地要是能够流转，还必须坚持合作的方式。不管是广东还是昆山，个人如果去出租根本不可能，但集体居然做成了。
    粮食安全问题需要碰一碰。我的碰的办法是，理论上它是个伪问题，实践上又值得关注。伪问题的原因不在于我们现在那些道理，我为什么这样写，我觉得有一点很重要，我们现在什么问题都是国家安全，国家安全不可讨论，那些垄断部门不能打破，民间不能进入国家安全。所以我不知道能不能巧妙地碰一下这个问题。
    总的来说，我觉得这个报告，不管里面还有大家再讨论的地方，但是我觉得有些问题说清楚了，有些政策给政府采用，政府也可以用此去说服别人。有没有可能采纳，这不取决于咱们，但我觉得如果能够采纳，如果某些地方能够采用，也是对中国改革是一个推进。为什么呢？因为它已经走到死胡同了，尖锐得没办法了，政府又找不出办法。它的办法就是管制，所以管制制造管制，管制得越强，转用得越多，再管制就变成恶性循环了。已经走不出来了。那么现在给一个办法能够走出这个迷宫，我想也有它的意义。
    　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2007年08月03日
    文章出处：天则所