于法稳:“三位一体”为美丽乡村建设探路

    党的十八大提出“两个一百年”奋斗目标，指出到中国共产党成立100周年要全面建成小康社会，其紧迫性显而易见。围绕全面建成小康社会，习近平总书记提出了一系列新思想、新论断、新要求，并一再强调，“最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区”，“小康不小康，关键看老乡”，“一个民族都不能少”，“不能丢了农村这一头”，“决不能让一个苏区老区掉队”……这一系列论断，充分体现了以习近平为总书记的党中央把13亿多人全部带入全面小康的坚定决心。 
    美丽乡村建设是全面建成小康社会的重要内容。2013年中央一号文件就提出要推进农村生态文明建设，强调“加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村”。随后，农业部发布了《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》，并确立了1100个“美丽乡村”创建试点乡村。2014年中央一号文件又再次强调“通过美丽乡村建设，建设农民美好生活的家园”。 
    美丽乡村建设面临的问题 
    过多关注生活、生态，忽视生产 
    改善乡村基础设施和农民居住条件，将生态环境治理、美化生态景观作为美丽乡村建设的重要内容，目的是让广大乡村居民与城市居民同享我国改革红利。但通过近几年对基层地区开展实地调研后发现，很多地方仅仅将二者作为美丽乡村建设的内容，对如何加强农业生产，提高农业可持续发展能力，增加农民收入并没有给予足够的重视。特别是农业生产设施，如水利设施、田间道路设施，远远不能满足现代农业的需要。这些根本性问题在美丽乡村建设中恰恰没有得到关注。同时，在一些地方，美丽乡村建设与小城镇建设紧密相结合，迁村并点，占据了大量的优质耕地，还带来了沉重的环境压力。 
    在美化村庄生态景观方面，很多地方都采取粉刷主要干道两侧建筑的墙体，把街道两侧堆放的秸秆、树枝等农村生活燃料集中到偏僻的村中空地上的办法，这不仅是在掩饰问题，还增加了安全隐患。因此，这种方式被农村居民认为是另一种形式的政绩工程。 
    美丽乡村建设应该是生活、生态、生产“三位一体”，不同地方由于情况各异，重点可以有所侧重，但不能太过偏颇。同时，美丽乡村建设应该是把农村建设得更像农村，更突出乡村的特点，这样乡愁才能更浓。如果把广大的农村都建成高楼大厦，原来的村庄消失了，曾经生活的小院子消失了，乡愁就会成为一种奢望。 
    在美丽乡村建设过程中，农业生产自身没有得到足够的重视，农业生产过程中的生态问题更是常常被忽视。众所周知，在农业生产过程中，化肥的施肥强度有增无减，而化肥的利用率较低，大部分则进入土壤及水体，造成污染。同时，除草剂、杀虫剂的投入强度很大。农药包装物（特别是农药瓶）等污染日益成为农村生态环境污染的重要源头。目前，由于缺乏包装物回收制度，农民在使用之后往往将其丢弃于田间地头，或者抛于水体之中，造成二次污染。此外，白色污染也是随处可见，农村规模化养殖场的污染防治措施严重缺失。污水、粪便随意排放和堆放对周边水域、土壤造成污染，也会影响周边的空气质量。 
    过多关注硬件建设，忽视软件建设 
    道路、水、路、电等基础设施的硬件建设作为美丽乡村建设的重要内容，对于提升乡村居民生活福祉确实发挥了重要作用，但软件建设如果跟不上，美丽乡村建设的成效就会大打折扣。 
    党中央、国务院一再强调要统筹城乡发展，这里所强调的统筹，不仅仅是基础设施等硬件方面的统筹，更是软件方面的统筹，包括社会保险、医疗、卫生、教育、文化等方面。因此，在美丽乡村建设中，应进一步加强上述软件设施建设。同时，应加大宣传力度，促进广大农村居民生活习惯、生活方式的改变，以更好地适应美丽乡村建设的要求。 
    广大农村居民的主体作用没有得到体现和发挥 
    结合基层调研情况来看，目前一些地区美丽乡村建设都是“自上而下”的项目推动，而不是“自下而上”的需求带动。因此，各级政府及相关部门自然成为了美丽乡村建设的主体，而真正应该成为主体的广大农村居民则游离于美丽乡村建设之外。 
    从各级政府及相关部门来讲，都有各自的特定分工。因为美丽乡村建设涉及多个部门，国家层面上各个部委都会制定不同的计划，推行与其职能分工相对应的项目，而且基本都是采取“自上而下”逐级推行的模式。基层部门也只能根据上级主管部门的要求，选择一些村庄进行试点实施。为了突出实施效果，往往会选择有较好基础的村庄作为项目实施的对象，而真正有需求的村庄却很难获得这些项目支持。这就是广大农村居民所讲的，政府选择试点喜欢“锦上添花”，而不愿“雪里送炭”。从广大农村居民的角度来看，由于项目是政府及各级部门推行的，他们认为这自然是政府该负责和承担的事情，是政府的“政绩工程”，与他们没有关系。概言之，供给与需求出现错位。 
    然而，基层部门也很无奈，他们没有选择其他项目的权利，只能实施本系统上级部门要求的项目。出现这种尴尬局面的根源，在于美丽乡村建设资金整合机制的缺失和部门之间的协调机制的缺失。 
    基础设施建设还有很多不合理和不完善的地方 
    通过基层调研发现，一些地区美丽乡村建设所关注的基础设施建设多集中在村内道路、文化广场、农村饮水安全工程、供电、村里路灯等方面，以及农民的泥草房、危房的改造工程，而对地下工程（如污水问题）关注不够。 
    在乡村景观建设上，多采用粉刷方式对村中主要道路两侧的墙面进行处理，表面上看起来确实干净一些，实际上只是掩盖了问题。对于农村房屋改造，多采用“穿衣戴帽”的方式，如若处理不当，不仅会严重影响到民居的多样性和特色，而且不能从根本上解决问题。 
    实施农村饮水安全工程，特别是山区农村饮水安全工程，所投入资金一方面是仅仅考虑到了工程项目资金，而且是按照饮水不安全人口确定投资规模，没有考虑到山区的地势地貌、农民居住分散、材料多次转运等特征。另一方面要求地方进行资金配套，以弥补山区农村安全饮水工程项目实施中所涉及的征地、项目设计、监理费、青苗补偿、项目建设管理等费用，但山区多为国家扶持开发重点地区，根本没有能力进行配套。所有这些都会对美丽乡村建设成效造成不良影响。 
    组织与协调机制不完善，牵头部门混乱 
    美丽乡村建设是一项系统工程，需要自上而下各级部门之间的相互协调、共同推动。党中央、国务院提出美丽乡村建设之后，各个部门随之都积极响应，围绕本系统的工作分工，纷纷推出相应的行动计划。毋容置疑，这些行动计划都是围绕着美丽乡村建设来展开的，都是美丽乡村建设的重要内容。但在具体执行中却问题频现。国家层面上，美丽乡村建设试点是由农业部负责。但基层协调美丽乡村建设的部门不尽统一，有的地方是由新农村建设办公室负责，有的地方是由农业工作办公室或者农委负责，有的地方是由党委宣传部负责，有的地方是由城乡建设委员会负责，还有的地方是由党委政策研究室负责。势必导致国家部门文件的下发渠道不顺畅，监督检查的执行力度也会被大大削弱。这也是造成不同部门推行各种行动计划，建立各自部门示范村的一个重要原因。 
    正是由于牵头部门的不统一，美丽乡村建设行动中各地的名称也相应较为混乱。各级政府及相关部门都在创立自己的“品牌”，都要体现自己在美丽乡村建设中的成效。如政府部门的“文明村”、环保部门的“生态村”、宣传部门的“生态文明村”、建设部门的“美丽村庄”、林业部门的“美丽林场”，如此等等。虽然，这些部门推行的行动计划亦为美丽乡村建设的重要组成部分，但纷繁的名目肯定不利于工作效率的提升。 
    美丽乡村建设的对策建议 
    为推动美丽乡村建设，国家相关部门、各级政府都出台了一些相应政策。这些政策在制定过程中，有的没有充分考虑在落实过程中可能出现的问题，引发出一些矛盾。如农村居民房屋改造，特别是泥草房、危房改造工程，基层执行政策时，由于泥草房、危房改造申报数量与下拨资金数量不匹配，容易导致基层相关部门、乡镇的工作陷入被动。再如，农村生态环境连片整治工程，国家投入了很多资金，将环保设施逐渐延伸到广大农村，一些乡镇所在地建设了污水处理厂、垃圾中转站、运输车、农村安全饮水工程等基础设施，但由于乡镇、村集体经济基础薄弱，农村基础设施和公用事业的经营管理往往呈现出有人建、有人用、无人管的状态，损毁情况比较严重。一些地方甚至出现将垃圾运输车卖给农民作为农用运输车的现象。 
    在政策实施过程中，没有注重部门之间协调机制的建立，由此导致了各部门在参与美丽乡村建设中各自为政，进而导致国家投资的分散，难以实现预期的成效。此外，国家相关政策在区域差异方面没有给予足够的关注，特别是在有关资金配套政策的制定和落实上，确实给我国一些老、少、边、穷地区带来了很大的负担，影响了这些地区美丽乡村建设进度，进而影响到全面建成小康社会目标的顺利实现。 
    因此，在政策的顶层设计上，应从项目导向转向基层需求导向。不是各个部门想搞什么就搞什么，而是基层需要什么就做什么，否则矛盾会持续不断。同时，应该根据不同的区域经济发展状况，设计不同的发展模式，不要搞一刀切。此外，要不断完善政策调整机制，有关部门应该根据美丽乡村建设实际及时对政策进行调整，以解决美丽乡村建设过程中出现的新问题。 
    美丽乡村建设过程中，各个部门所推行的行动计划多关注项目实施过程，对实施效果没有给予足够关注，特别是保持行动效果的机制严重缺失。因此，建议逐步建立农村基础设施与环境管理模式的创新机制，克服重建轻管，确保建一处工程服务一方群众的目标，明确管理主体和管理责任，加强对管理人员的技术培训，提高管理人员知识水平和管理技能。 
    （作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员、中国生态经济学学会秘书长） 
    来源：《国家治理》周刊