张晓山 崔红志：关键是调整国民收入分配格局??农民增收问题之我见

    2000年，中国宏观经济形势近几年来最好的一年，中国农村经济形势近几年来最严峻的一年。在这一年里，农业的基础地位进一步受到挑战，农村剩余劳动力的压力进一步加大，农民收入增长缓慢，农村广大的潜在的市场仍然难以成为现实的市场，启动内需仍步履维艰。《“十五”计划纲要》和朱总理关于该纲要的报告中都指出，要始终把农业放在发展国民经济的首位，“十五”期间要把加强农业基础地位和增加农民收入，作为经济工作的首要任务。我们应从国民经济宏观层次上，调整国民收入分配格局，在财税、金融体制方面采取突破性的举措，加大对农业和农村经济的扶持力度，从根本上改变城乡二元结构，实现全国范围的资源优化配置，而政府管理农业和农村经济的组织架构及制度安排也必然要发生相应的变化。
    一 问题出在扭曲的国民收入分配格局
    早在80年代后期，经济理论界就在议论要逐步改变我国长期实施的挤压农业、挖农业补工业的政策，但是，至今在计划经济体制下形成的城乡二元经济、社会结构几乎没有太大变化。城乡资源配置存在着诸多弊端，对农业、农村和农民的重视往往还停留在口头上和文件中。“三农”问题的要害是政策的城市倾向和国有工业倾向，而这种倾向在农村财政政策和农村金融政策上都得到了反映：
    （一）财政支农政策仍存在问题
    财政支农是国家财政对农业的直接分配方式，它反映了工农、城乡之间的分配关系。国家财政支援农业投资包括支援农村生产支出和农村水利气象部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济及其他。改革开放后，国家的资金分配政策实行了重大调整，不利于农业的国民收入分配格局有所改观，但城乡关系和工农关系并没有根本性的改变。在市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些风险大、投资效益低、对农业生产起着保护、开发作用或有示范效益的项目（如大中型农业基础设施、农业科研和推广、农业环境保护等），以弥补市场机制在资源配置中的缺陷。而财政支农支出和农业基本建设投资的变动趋向，则表明我国的财政支农政策存在着严重的问题。
    1、90年代以来国家财政支农的比重一直呈下降趋势。1991—1997年分别为10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4% 、8.8%和8.3%。1998年提高到10.4%，但这源于国家发行债券的因素。当年，国家发行1000亿元债券，用于与农业有关的资金350亿元，主要用于长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程，蓄洪区建设，移民建镇和水利枢纽工程等，直接用于农业的只有20亿元。1999年国家增发了600亿元国债，但直接用于农业的为零。     
    2、农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例。前者仅仅是后者的1/2至1/3，与农业在国民经济中的地位和作用不相称。1993年发布实施的《中华人民共和国农业法》规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度。但是，实际执行情况出入很大。1993年以来，除了1994年和1996年，其它年份国家财政对农业总投入的增长幅度均低于其经常性收入的增长幅度。
    同时，分析财政对农业的支持应与农业税收政策联系起来。我们看到，在财政支农份额逐年降低的情况下，国家财政来自农业的税收收入却大幅度增长。特别是实施分税制改革后，由于农业税、农林特产税被划归地方税种，激发了地方政府在这些方面加强税收征管工作的积极性，从而造成农业各税收入的快速增长。在分税制改革后最初的3年间，国家财政支农支出仅增加了68%，而农牧业税收增加了近2倍，比农业产出增长幅度高出近1倍。1993年全国农业各种税为125.74亿元，1998年增加到398.8亿元，平均每年净增54.6亿元。如果加上地方税农业附加等因素，广义农业税的实际征收税率并不像通常认为的那样低，国家财政对农业的支持要打不少折扣[1]。
    3 、财政支农资金中，用于固定资产投资的份额九十年代明显低于八十年代，在20.2%—23.8%间变动。财政支持的农业研究占财政农业支出的比重持续下降，八十年代前期，在4.5%以上，最高达5.2%，八十年代后期在3.9%以上，最高为4.3%；进入九十年代后，最高为3.4%，低于八十年代的最低水平[2]。
    （二）分税制财政体制改革对乡镇财政的影响最大
    为了克服财政包干体制的弊端，进一步理顺中央与地方之间的财政分配关系，我国1994年开始实行分税制财政体制改革，把财政包干体制改为在合理划分中央和地方事权基础上的分税制。由于将增值税的75%和消费税等划为中央收入，中央本级收入明显增加，由1993年的22%增加到1994年的55.7%，增强了中央政府调控宏观经济和协调地区发展的能力。
    虽然中央本级财政收入占全国财政收入的比重还没有达到分税制改革时确定的60%的预计目标，但这主要是由一些始料不及的因素造成的（如金融业上缴财政收入逐年减少、关税大幅度下调、出口退税增长过快等），而且总的变化趋势比较平稳。同时，分税制以来，各省、市、自治区和地（市）两级的财政收入也有了较大提高。
    分税制后，困难的是县和乡（镇）这两级财政：（1）在中央实行分税制后，由于有限的财力被中央相对集中，省级也采取了诸如通过与地方其他各级分税来集中部分既得财力、调整“两税”增量的返还比例或部分截留中央的两税返还收入（有的省不返还给地市和县）等措施，使得中央分税改革的部分意图不能得到有效的贯彻，从而加剧了省以下地方财政的困难。同理，地市级也可以采用同样的办法，地方各级政府之间层层挤压的现象只能愈演愈烈，使得乡镇成为最终的利益损失者。（2）中央与地方以及地方各级之间的收支范围和权限是靠相互交涉而决定的，而且不断改变。乡镇政府是最基层的政权组织，所以在各级地方政府的交易中必然处于最为不利的谈判地位。这样，各级政府如有条件则尽可能地上收财权，下放事权，即尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种收入，全部或高比例地上收；将那些需要投入多、难度大的事，向基层下放。（3）现行的国家行政体制和干部考核机制加剧和固化了乡镇一级财政困难的状况。在现行体制下，税收的完成情况往往与县乡干部的政绩考核联系在一起。基层干部或者为了免受批评、甚至降职处理，或者为了提高政绩而得以提拔，通常采取借贷、摊派等手段尽量并超额完成税收任务。几年过后，烂摊子交给了下一任。如此循环往复，最终承担恶果的是国家和普通老百姓。（每年给乡镇政府下达当年的要完成的国税、地税指标，而且往往是逐年递增，完不成则少一扣一，减少下拨经费，乡镇的税收缺口则靠向税务部门“买税”或叫“引税”来完成，手续费一般25%到30%）。
    权、责、利的不明确则形成了“财权上收、事权下放”的基本态势，许多部门的事权由中央到基层一统到底。地位最低、谈判力量最弱的乡镇一级政府财力最拮据，而要它做的事又最多。乡镇领导在这种情况下的理性选择一是膨胀机构、扩充人员，以便与上级的“条条”部门相对应；二是把负担摊到各村或是转嫁到乡镇企业头上；三是举债度过难关。村一级则同样如法炮制，最终负担落到最基层的农民老百姓头上。而乡村两级则负债累累、机构庞杂。固然，确有一些乡村干部用各种方式剥夺农民，肥了自己，苦了老百姓，但农民负担沉重的主要根源还在于财权和事权不对称的体制。现行财税体制运行的结果，就出现了地方干部总结的四句话：“中央财政很好过，省级财政也好过，地（市）财政可以过，县乡两级真难过”。[3] 乡（镇）财政要负担乡（镇）干部、中小学教员、卫生院医务人员及大量不在编人员的工资、医疗、旅差、福利和日常经费的刚性开支，但较稳定和较好的税源都由地（市）级以上逐个上收，县以下几乎所剩无几，到乡（镇）一级几乎没有什么税源和稳定的收入，所谓的“七站八所”，凡是能收费的，都通过“条条”收上去，凡是需要养人的，如文化站、广播站等，都甩给乡镇，最终基层政权的正常运转都出现了困难。
    资料显示，现在约有50—60%的乡（镇）入不敷出，经济拮据。据农业部1998年对中西部10个省区的调查，乡村两级负债是普遍的，乡级平均负债400万元，村级平均负债20万元。[4]现在全国1080个县发不出工资来，其中60%是教师的工资[5]。
    （三）财权和事权不对称引发农村基层公共产品供给的危机
    分税制形式上是中央与地方及地方各级之间的分配关系，但分到最后，受损的还是农村基层组织和广大的农民群众。为本地区居民提供公共产品是各级地方政府的重要职能，但在公共财政困难、负债累累，连基本工资都不能保障的情况下，许多乡镇政府几乎完全丧失了为本地区农民提供社会公共产品的能力。而对一些刚性的开支虽然乡镇政府尽了很大努力，但仍然难以满足。这样一来，本已十分严重的城乡差别必然更加扩大。所以说，目前的分税体制揭示的仍是一个扭曲的城乡关系和工农关系。乡镇一级如勉力维持对本地区民众的公共产品的供给或尽力完成上级布置的任务，则必然会造成不少乡镇的负债和农民负担的加重；如减轻负担，又会导致公共产品供给的危机。我们仅以农村义务教育为例来说明此问题。
    义务教育是事关国民整体素质提高，影响国家长远利益的社会公益事业；同时，给予所有的社会公民平等享受教育的机会也是国家的责任和义务。但是，现在普遍存在的乡镇赤字财政，使其没有能力给予农村教育足够的支持。在依靠市场机制导入民间资金困难的情况下，城乡教育的差异必然继续扩大，最终使国家的长远利益受到损害。
    1985年教育体制改革以来，我国各类学校的办学权基本下放到各级政府，财政上也就相应形成了各自负责的体系。农村义务教育的经费基本上由县、乡、村三级自筹，县财政拨款、乡镇的教育费附加、农村教育集资这三项是农村义务教育的主要资金来源。
    按照现在的统计口径，农村教育经费的来源包括国家财政性教育经费、社会捐资集资、学杂费以及其他教育经费。其中国家财政性教育经费包括预算内和预算外两项，预算外资金主要指农村教育费附加和城市教育费附加。现在，国家为了减轻农民负担，在税费改革的“试点方案”中已规定取消向农民征收教育费附加，原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育支出由各级政府通过财政预算安排。取消在村一级进行教育集资，中小学危房改造资金亦由财政预算安排。在这种情况下，维持农村学校的日常支出将主要靠财政预算内拨款。
    在现行教育体制和财税体制下，预算内教育支出的大头是教育事业费的个人部分，主要包括教职工工资、民办教师补助、离退休人员费用等，教育事业费的公用部分支出和改善教育条件的基建支出所占比例很低，而农村小学和初中的这两个比例都明显低于全国的平均水平，与城市相应学校的差距更大。结果，许多农村中小学校危房得不到改造；教学设备得不到更新。中央和国务院的有关领导强调，税费改革要与农村教育体制改革、精简农村教师队伍的工作同步进行，希冀借此减少人头费的支出，但在实施中仍有不少实际问题有待解决。
    在现行体制下，农村普通初中、小学的生均教育经费支出水平与全国平均水平相比亦在逐年扩大。1995年农村普通初中的生均教育经费支出比全国平均水平低157.83元，1997年这一差距又加大到了197.06元，提高了24.9%；1995年农村普通小学的生均教育经费支出比全国平均水平低74.04元，1997年差距为92.18元，提高了24.5%[6]。如果把农村学校与城市学校对比，差距自然更大。
    在财税改革后，由于县财政预算内拨款的绝大部分势必投向县城和主要建制镇上的学校，所以农村学校的财政性经费将主要靠乡镇财政的投入，而现行的分税体制下乡镇财政已普遍困难，如按税费改革的“试点方案”进行，则乡镇财政还要进一步减收，农村教育、卫生、社会福利等公益事业怎么办？固然，中央政府已承诺通过向各省的转移支付来支持地方的税费改革，但由于尚无规范的转移支付制度和明确的财权、事权在各级划分的规则，中央的专款也有可能造成各省、各级的争夺和层层截留，最后导致农村学校的经费更加紧张，城乡教学条件的差距进一步扩大，其他公益性事业亦受到冲击。
    农村义务教育的事例说明，如为了减轻农民负担而强调“量入为出”，这实际上是在现有扭曲的国民收入分配格局下的一种治标的权宜之计，有可能会加剧农村公共产品供给的危机，最终结果只能是距我们所追求的使不同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受水平相近的基础性公共服务的目标越来越远。
    (四) 农村信贷政策不利于农业和农村经济的发展
    近年来，在国家资金供应非常充裕的情况下，国家银行对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少的趋势。在各项贷款总额中，农业和乡镇企业所占的比重偏低，并且90年代中期以来持续下降。结果造成农村贷存比例下降，农村信贷资金资金外流。研究表明，1994年以来平均每年金融资源从农村的净流出量高达568.2亿元[7]。由于农民从正规金融机构（国家银行和信用社）很难得到贷款，就不得不依靠民间借贷，承受更高的利息，最终影响农业和农村经济的发展。
    农业和农村从国家银行系统获取贷款的份额越来越少
    我国长期实行农业支援工业、农村支援城市的金融政策，农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能，为农村和农业提供的贷款服务微乎其微。改革开放20年来，这种状况依然没有根本性的转变。目前，在出现了储蓄大于投资因而货币资本并不短缺的情况下，由于政府垄断了体制内金融的控制权，而政府在分配金融资源的过程中又存在着严重的城市偏好和所有制偏好，这样，信贷额度一般都分配给了政府优先考虑的大型项目或国有企业。同时，政府通过利率控制使吸收资金的成本尽量降低，从而降低了国有大中型企业的贷款利率，致使多数时期国有大中型企业的实际贷款利率为负，在一定程度上以金融替代财政的方式向城市和国有企业提供补贴。从《中国金融年鉴》各年的数据可看出，农业和乡镇企业从国家银行系统获得贷款额度最高的年份也没有达到17%，而且从1995年以来一直呈下降趋势。这种状况与农业的基础地位不相称，也与农村各产业对国民经济的贡献份额不相适宜。在90年代的大多数年份中，农村地区的产值在国内生产总值中基本上一直保持半壁江山的地位，但其获取的国家银行系统的金融资源却不到1/7。
    2、农村信用社资金外流严重
    在取缔了农村合作基金会之后，农村信用社在农村金融领域可谓“一枝独秀”，但近年来农村信用社的贷存比逐渐降低，存贷差逐渐增大，大量资金流入城市，而农民很难从信用社得到贷款。信用社的贷存比1994年最高，达73.3%，以后逐年降低，1998年下降到68.4%，降了5个百分点；1991年的存贷差比1990年多168.77亿元，而1998年比1997年多出568.77亿元[8]。如果算上农村信用社的自有资金和社员股金，低于“巴塞尔协议”的要求，这是近年来农村经济发展缓慢的重要因素。
    农民贷款难的主要原因是信用社不愿向农民发放贷款，担心农民不能按时还款，影响信用社的资产安全，形成经营风险。现在，向农民发放贷款几乎全部要以自己或他人的存单作为抵押。在很多地方调查都发现，农民从信用社得到的贷款只占其总借款额的不足20%。一些农民和企业有很好的项目、产品更新换代也有市场，但就是缺乏资金，明明有挣钱的门路也只能作罢。这样，越是需要资金者越得不到贷款，越得不到贷款就越阻碍经济发展，形成了一种恶性循环。
    农村信用社的利率远高于国家正规银行的利率，阻碍了农民收入的提高。例如，河南省某村农民1996年8月买了一辆中巴搞客运，通过各种“关系”在5个信用社共贷款3.5万元，全部是月息2.4%，是国家正规银行利率的3.5倍；按季度封息，否则扣违约金。结果至1999年8月卖车的3年间，利息、各种罚款及预先扣除共计2万多元，仅利息就有19568元。
    3、民间借贷的活跃及对农村经济的影响
    农民和乡村企业从正规金融系统得不到贷款的状况，促进了民间借贷的发展。民间借贷在一定程度上缓解了资金的供需矛盾，但借贷者却不得不付出更高的利息。根据中国社科院农村发展所研究人员2001年的调查，中原某省一个3000人口的村，以放贷为主业的就有10户，平均放贷规模为12-15万元，大约70-80笔贷款，多是1000元-2000元的小额贷款。月息3分，年息36%。此外村里还有50户小规模的放贷户。资料还显示，江西省赣州地区1997年民间借贷总量达2亿元以上，1996、1997年分别较上年增长18%和36%；借贷范围也由原来的主要局限于个人之间，扩大到以企业与个人之间、集体企业之间、私营或个体工商户之间为主；1997年民间借贷资金中流向生产性投资领域的占75%，比上年增加26%。在非国有经济的资产负债表中，来自民间借贷的资金比重高达36%，而来自银行等正规金融机构的贷款仅占8%[9]。
    在80年代，大部分非正式贷款没有利息，极少数需要支付利息的借款中，利率通常接近机构贷款者的利率[10]。但在90年代，城乡有别的金融市场严重阻碍农业生产的发展和农民收入的提高。由于农民收入增长困难，外出打工机会少，农民对资金的需求大而又从正规银行得不到贷款，从而刺激了民间借贷的发展。而农民也很少借高利贷投资于生产、用于购买化肥、农药、机械等生产资料，只是到了生活难以为继时，他们才不得不向高利贷者借钱以度过难关。
    二 从根本上调整国民收入分配格局
    （一）加大财政资金对农业的支持力度。
    《中华人民共和国农业法》虽规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度，但有些学者指出，“财政经常性收入”的增长并不能反映政府财政预算能力，例如，国债收入等未计入经常性收入，但其对财政能力的影响非常明显，并存在对财政经常性收入的替代效应（此消彼长）。《农业法》的规定也缺乏对地方政府农业投入增长比例的明确约束，因此有必要明确国家每年财政投入的比例和增长幅度，以及各级政府的具体投入办法，以便于监督执行。还有同志曾建议用“农业净投入”指标替代“农业总投入”（注：农业净投入指国家财政对农业的投入减去国家向农业征收的农业税和农林特产税），同时还要看国家对农业的净投入占农业总支出的比例逐年是上升还是下降，这样才能真正保证财政资金向农业的流动。我们赞同这些意见，希望《农业法》在这些方面能做相应的修改。同时，在经济全球化的背景下，政府还应通过执行WTO规则中的绿箱政策（即是那些对贸易、价格不发生直接影响，或影响非常小的一些农业投入政策，包括基础设施建设、科研、环境保护、病虫害防治、补贴农业保险等十几个类别），加大财政上扶持农业的力度。
    （二）建立规范的转移支付制度，使财权和事权、权利与义务相对称，从根本上解决农民负担问题。
    近年来，农民负担问题始终得不到妥善解决，直接影响农民增收和农村稳定。2000年安徽省和其他省区的部分县市进行了农村税费改革的试点工作，试点方案的主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整和一项改革”[11]，试点工作取得了初步成效。党中央和国务院的有关领导指出，税费改革工作在2001年是继续扩大试点，还是全面推开，由各省（区、市）党委、政府自主决定，中央不作统一规定。在进行税费改革的同时，精简乡镇政府的机构和人员，进行适当的乡镇撤并，最终实现农民增收和农村的长治久安。
    针对税费改革中反映出的计税办法繁琐、农户之间出现新的负担不公等问题，基层干部群众提出以承包土地的等级与面积计征资源税，以收入水平和人口数量为依据收取村公共事业费的建议。[12]但值得我们深思的是，多年来，农民负担问题屡禁不止，“按下葫芦起了瓢”，减轻之后又反弹，象这样反复出现的问题必然有其深层次的、体制上的根源。我们认为，农民负担的问题出在下面，根子在上面，[13]根源即是分税制所反映出的扭曲的国民收入分配体制。税费改革的深刻内涵不是减轻农民负担，而是调整国民收入再分配格局。
    分税制本身不是目的，而是手段，它的目的是建造一个能满足社会公共需要的公共财政体制，使不同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受水平相近的基础性公共服务，造就全社会的公民和法人单位发展机会均等的社会环境。而为此首先应做到，保证从中央到地方各级机构维持正常运转的办公经费。第二，根据公共财政完整、统一、公开的原则，将制度外财政收入（预算外收入及各级政府和单位的自筹资金收入）纳入预算统一管理，逐步加大工资在收入中的比重，最终使同一级别的公务员，不分部门、单位和地区，应能享受大体相等的待遇。
    以分税制为基础的国民收入再分配体制应包括划分事权、支出、收入及转移支付四个部分，而明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权是其基本前提。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府应得的收入，本级政府的收入如有缺口，则通过转移支付加以解决。
    在这方面，笔者所了解的90年代中期的德国财政平衡政策对我们的财税改革可能有一定的借鉴意义。德国一是通过横向财政平衡政策，实现各州之间财政收入的再分配，缩小地区间的差距。其中增值税的分配是这种平衡的一个重要调节手段。通过调节，提高穷州的财政实力。凡是税收收入低于各州平均水平92%以下的州，92%以下的差额部分全部得到补偿；税收收入水平在平均水平的92%到100%之间，则差额部分按37.5%的比例补偿；凡是税收水平不超过平均数的102%，则不用向穷州拨款；税收水平在平均水平的102%与110%之间，差额部分的70%用于穷州的补偿；税收水平高于平均水平的110%，则超出部分全部用作对穷州的财政拨款。此外，联邦政府还以联邦补充分配方式给穷州一部分补助。
    德国二是通过纵向财政平衡政策，即以共享税为主体的联邦、州及地方的分税体制，界定各级政府提供公共产品的层次和范围，并保证其有财力来履行其职能。所谓收入在各级财政之间的划分，首先是指税收收入在联邦、州、地方三级财政之间的纵向分配。一般来说，乡镇政府自行征的税加起来仍不能满足其支出，因此还与联邦和州在所得税方面分成，此外还有州范围内财政均衡政策方面的补贴。90年代中期，德国乡镇政府的财政收入大约1/3来自于自行征收的税；1/3来自于联邦和州政府的收入均衡分配（注：主要来自于州），这部分收入中也包括指定用途的专项款；1/3来自于各种收费。德国县一级没有自己的税收，它的收入1/3来自于联邦和州的拨款；1/3由县政府从该县各乡镇收取，由县议会决定各个乡镇应缴纳的金额；1/3亦是来自于收取的各种费用。
    德国的这种规范、明确的收入分配体制就保证了不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。而我国现在尚未建立起规范的中央与省、省与县、县与乡之间的财政转移支付制度，尽管《宪法》对国务院和各级地方政府的职权有原则的规定，中央与地方以及地方各级之间提供公共产品的权限和职责尚无明确、具体的划分，仍靠相互交涉而定，而且不断变动。改变现行的专项资金、尤其是涉农专项资金体制，加大财政转移支付力度。各项投资不要放给专业部门干，这样往往经过一个部门，扒一层皮，将财政权力肢解，诱发权利寻租，造成经费滥用。部门不可能代表绝大多数人利益，只是代表部门利益。要建立规范、透明、公正的财政转移制度，首先要划分各级政府的事权。固然不同地区的现有经济发展水平不同，但应保障对不同地区的乡村基层的基础义务教育、公共卫生、社会治安、五幼保等基础性公共产品的供给，基层机构的财力不足，则通过财政转移支付解决。应保证农村基层组织有足够的人力和适当的活动半径以正常履行职能。精简机构、消除冗员的目的是建立一支高效的公务员队伍，但对精简下来的人员要妥善安置，给予补偿。对基层的公务员则要保证他们能享受到上级机关及大中城市同级别人员的大体相等的待遇。
    （三）改革财政分配体制，发展小城镇。
    仅分析1990年到1999年，乡村劳动力的总人数是逐年增加，增长最多的是1991年，比1990年增1083万人，增长最少的是1996年，比1995年仅增246.2万人,1998年比上年增470.5万人，1999年增464.3万人。由于近几年来农村的非农产业每年无力吸纳乡村劳动力的净增量，导致1997年以来，农业劳动力每年又净增加（1997年净增174.5万人，1998年净增191.5万人，1999年净增285.4万人），使农业劳动生产率下降，从而直接影响农民的收入，尤其是以从事农产品生产为主的农业劳动者及其家庭的收入。如在经济发达的江苏省，根据对镇江市的调查，2000年当地从事一产的劳动力人数比1997年增加了3.75%，从事二产的劳动力人数比1997年下降了4.33%，从事三产的劳动力人数增加了0.58%。
    除了新增劳动力外，还应注意：第一，2000年，虽说乡镇企业从业人员是12900万人。但如按规范的统计，1997年，TVE有2015万个；第一次农普对非农乡镇企业的调查对象规定为：1 领取企业法人执照的各类企业；2 未领取企业法人执照、但满足以下4条标准的乡镇办、村办、村民小组办和联户办的非农生产经营单位。（1）有固定的生产经营组织、场所、设备和从事经营活动的人员；（2）常年从事经营活动，季节性生产经营活动全年开工时间在3个月以上；（3）有独立核算制度和帐目；（4）有当地工商行政管理部门颁发的营业执照。3 虽领取的是农村个体工商营业执照，但雇工8人以上（含8人）。按第一次农普的标准，1996年末，非农乡镇企业139.72万个，从业人员5599.55万人。如按这个标准，则有大约7000万人的非农就业机会是不稳定或不充分的。
    第二，外出打工人员。在扣除了乡镇企业中非农企业职工人数外的乡村劳动力中,有相当一部分是外出打工的劳动力。全国住户抽样调查资料则显示，2000年有15%的农村劳动力外出打过工，其中70%外出劳动力在外打工或从业时间在6个月以上。如我们假设2000年乡村劳动力比上年增400万人，则外出打工时间在6个月以上的劳动力人数约为5000万人。又另据调查，2000年，全国农村外出劳动力（包括以前外出未归的劳动力）占农村劳动力总数的比重为20.9%，比1999年外出劳动力的比重增长了4.9个百分点。如以20.9%为据，则2000年外出打工的农村劳动力接近1亿人。粗略估算，在本地区以外有较稳定就业机会的农村劳动力人数在5000万到1亿人之间（这部分人当中，青年人占大多数，许多人是联产承包、农村实行计划生育后出生或长大的，他们没有经历过集体劳动的锻炼，他们不愿意再当农村人，但城市又不接纳他们，成为边缘人群，这部分人心理上极不平衡，在城市里找不到合适的工作便自己强行进行收入再分配）。
    第三，有不稳定的非农就业机会（包括本地区和本地区以外）的农村劳动力。这部分人数很难测算，大约有几千万人。第四， 以农业为生的农村劳动力。指纯农户和一兼户，约有2亿多人，其中有少量的从事专业化生产的大农户。全国平均纯农户仍占农户总数的60%。受农产品价格低迷和农业结构调整影响最大的即是这类纯农户，中国上亿的农村剩余劳动力储备在这部分农户之中，中国加入WTO后首当其冲的也是这部分以从事种植业为生的小农户。
    据有关部门预测，“十五”期间乡镇企业平均每年可吸纳农村劳动力200万人，未来5年共可吸纳劳动力1000万人。如按这一预测，“十五”的5年中，乡镇企业仍将无能力吸纳、消化乡村劳动力每年的净增量，遑论吸纳农村现已存在的不充分就业（隐蔽性失业）的庞大人群。
    近几年来，正是由于农民缺乏非农就业机会和较为充分的农业就业机会，导致农业劳动生产率低下，农民中近2/3的纯农户增收困难甚至减收，农村市场无法启动。可以说，我国现代化的最大难题在于农业和整个农村的现代化以及与之伴随的几亿农业劳动力向非农产业的转移，而这一现代化进程成功与否的关键是能否为从事农业和非农产业的农村劳动者提供更为充分的、有保障的以及有稳定预期收益的就业机会。  
    有的学者提出，解决农民问题的方向是“改革现行的户籍制度，打开城门、镇门，广开农民的就业门路，再一次解放农民，改变‘城乡分治，一国两策’的格局”[14]。现行的城乡分割的户籍制度无疑应该改革，但改了之后是否问题就迎刃而解了？打开城门、镇门农民进来干什么？打开之后农民是否就能有更多的就业机会？
    我们说，一个城市在公共服务方面必然要划出一定份额的预算，为本市的居民提供公共产品和社会福利，如外来的劳动者要分享这些服务，则要支付更高的费用，这就是进入成本。一个城市为本市居民提供的福利数量越多、质量越高，进入的门槛就越高，在这点上，“城门”与“镇门”在进入的成本上有很大差异。
    在上述前提下，相对于庞大的农村剩余劳动力后备军来说，大中城市为从事简单劳动的农村劳动力提供的城市就业机会仍是极为有限的。大中城市由于国有大中型企业不景气，下岗工人再就业的压力大，各地纷纷采取倾向性政策，对外地务工人员（不仅仅是农村劳动力）的使用实行限制。如北京市劳动局颁布《2000年本市允许和限制使用外地人员的行业和职业范围》的通告，将北京市限制使用外地务工人员的职业由1999年的34个增加到103个。这种状况则使在大中城市从事简单劳动的农村劳动力的价格很低，而大中城市的生活成本相对较高（进入的门槛高），这就使低廉的、低素质的农村剩余劳动力只能成为大中城市的流动性的就业人口，支付不起定居成本（一家一户的生活住房、子女入学等费用）。国家计委提出，中心城市要“在住房、子女教育、医疗等方面，对进城务工的农民提供普遍服务”，但中心城市显然并没有这项预算，不可能提供成本价的住房，本地区子女的教育费和公费医疗。而外地的较高素质的劳动力则可进入、定居，无论他是农村户口还是城市户口，因为这种劳动力的价格高，可支付得起城市生活成本。
    小城镇的进入门槛低，但为居民提供的公共服务和社会福利也少的多，为农民提供的就业机会也少，问题还是出在财政分配体制。目前小城镇的政府管理权限大多集中在上级部门（市管镇或县管镇），财政收入大部分上缴上级财政，大部分小城镇的财政状况是“预算内保吃饭，预算外搞建设”。小城镇的基础设施建设缺乏稳定的财政投入，目前，主要投资来源中政府财政投资只占10-20%，信贷资金也只占10%以下。由于小城镇的自身预算内资金严重不足，无法满足城镇基础设施建设和各项事业开支的需要，只好寻求预算外资金和各种收费，如无限制地批租土地，增加各种罚没款和收费等，从而导致了耕地的滥占和规划的失调，加大了企业和城镇居民的社会负担。
    小城镇财力的拮据直接影响了公共产品的提供。抽样调查表明，1996年，小城镇的自来水普及率达68%，生活用燃气普及率为51%。自来水普及率低于大中城市95%的平均水平，而且，上下水不配套；生活用燃气也低于中小城市12.3和1.2个百分点。特别是对废水和垃圾处理能力弱，处理率低，废水处理率27%，低于中小城市8个百分点，垃圾处理率47%。如果按照国际通用的垃圾处理和废水处理标准，其废水处理率和垃圾处理率接近于零[15]。 显然，即使打开城门，价格低廉的、低素质的农村剩余劳动力也很难进入和定居。而发展小城镇同样要调整现行的国民收入分配格局，建立投融资新体制，凡是提供的服务具有明显的外部性（如卫生、教育和福利等），则应通过财政转移支付来解决，凡是受益人难以界定的一般性的公共产品（如行政管理、治安、交通管理等），则通过本级财政经费来解决，凡是受益人可以确定的服务则收取使用费，对于基础设施服务（如公用事业和道路、桥梁等），可通过贷款等形式筹资。最终要使小城镇有足够的财力发展公共基础设施，为居民提供公共服务，营造一个有利于二产聚集、三产发展的社会环境，这样才能为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。否则即使打开镇门，广开农民的就业门路也很有可能落空。国家计委提出，“重点发展县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，。各地区要根据本地实际，对小城镇的发展进行统筹规划”。但做起来难，许多试点镇根本不具备条件，盲目建设，有城无市，每个地区都有自己的规划，为了政绩，重复建设，大量浪费，最后是财政负担，倒霉的是老百姓。
    （四）改革农村金融体制，培育真正的农民合作金融组织。
    在农村金融改革这一问题上，有关部门提出：农村信用合作社要坚持为“三农”服务；组织形式要因地制宜，不搞“一刀切”；改革重点则放在产权改革和完善法人治理结构上。这方面的积极动向是农村信用合作社的改革已不再泛泛地提恢复“三性”，改革策略更加务实和灵活，但存在的问题是仍把农村金融改革仅局限于农村信用合作社的改革。
    由于实现垄断及获取垄断利润的一个必要条件是存在着生产要素或商品进入市场的障碍，而在资金市场开放后，任何一个资金所有者，无论其持有资金量大小，都可作为一个贷款人随时进入市场，不存在进入市场的障碍。同时在当前国家和城市资金供大于求的情况下，农村却是典型的资金卖方市场。所以在资金市场开放的前提下，具有不同经济成分的，多元化的金融组织将会应运而生，不可能出现由一种金融组织垄断资金市场的局面，这也就决定了农村的金融体系必然是多元化的。
    虽然农村金融体系由多种金融组织所构成，但合作金融组织应是农村金融体系中的一个不可或缺的重要组成部分。在许多国家，合作金融组织已发展成全国性的完善的体系，成为农村金融体系的主体。在这些国家里，农村合作金融组织是农村其他各类合作组织的坚实的依托，通过农村合作金融与合作保险的赢利来支持其他合作组织的经济活动。农村合作金融并为农民的农业和非农业活动，为农民的生产与消费以最便捷的方式提供稀缺要素—资本，从而促进农业和农村社区的发展。但在中国农村现实经济生活中，合作金融这一块的问题最大，可以说至今尚未破题，成为阻碍农村经济进一步发展的重要限制因素。
    前些年发展较快的农村合作基金会现已清理整顿、不复存在。我们说，农村合作基金会之所以出现问题，并非由于“合作”二字，恰恰由于它没有成为真正的农民自己的合作金融组织，它所体现的强烈的行政依附性、经营活动的营利性以及内部人控制的管理机制正是其溃败的主要原因。合作基金会存在的问题农村信用合作社也同样存在，实际上，正是由于信用社的行政依附性和官商作风，才导致了基金会的发展壮大。从目前情况看，恢复信用社的合作性质很难做到，而基金会又被取缔，在金融需求上，广大农民除了向正规的金融组织（农行和信用社）寻求极为有限的帮助外，不得不转向民间金融。
    没有一个健全的、强有力的农村合作金融体系为依托，中国农村合作组织的发展和壮大是不可能的，中国农村经济今后的发展也必然是困难重重。从长远来看，除了采取灵活、务实的方式改造农村信用合作社之外，必须要培育真正的农民合作金融组织，减少农民与金融组织进行交易时的交易费用，将当地的资金用于本社区农业及农村的发展，使农村劳力充足而资本短缺的问题得以解决，从而维护和促进农民的利益，改变城乡二元经济格局。
    （五）根据农民的不同职业和占有资源的不同状况，将一部分农民纳入社会保障体系之中。
    改革至今，农民（农村人口）这一指标已不代表一个同质性的集团，而是一个由异质性很强的不同群体所组成的综合体。不同地区农民的从业类型及收入水平已有很大差别，而这种收入差距则来自于农民从事职业的不同和占有资源的数量及质量的差异。
    按照职业和占有资源的状况，农民（主要是农村劳动年龄人口）可大致分为以下几种类型：1 农民企业家。根据第一次农业普查的标准，在现有2000多万个乡镇企业中，1996年末，符合一定规范的非农乡镇企业有139.72万个，其中规模以上企业（销售收入500万元以上的非国有企业）有88786个。如规模以上企业的企业家按每个企业3人计，其他企业按2人计，则拥有较多的资源使用权和享有较高收入的农民企业家约有近300万人。2 个体工商户。根据第一次农业普查，农村个体工商户有2465.6万户，如按每户2人计，这部分经营者约5000万人。3 外出打工人员。在扣除了乡镇企业中非农企业职工人数外的乡村劳动力中,有相当一部分是外出打工的劳动力。全国住户抽样调查资料则显示，2000年有15%的农村劳动力外出打过工，其中70%外出劳动力在外打工或从业时间在6个月以上。如我们假设2000年乡村劳动力比上年增400万人，则外出打工时间在6个月以上的劳动力人数约为5000万人。又另据调查，2000年，全国农村外出劳动力（包括以前外出未归的劳动力）占农村劳动力总数的比重为20.9%，比1999年外出劳动力的比重增长了4.9个百分点。如以20.9%为据，则2000年外出打工的农村劳动力接近1亿人。粗略估算，在本地区以外有较稳定就业机会的农村劳动力人数在5000万到1亿人之间。4 非农乡镇企业职工。按第一次农普的标准，在农民企业家之外，1996年末，符合一定规范的非农乡镇企业的从业人员有5000多万人。5 有不稳定的非农就业机会（包括本地区和本地区以外）的农村劳动力。这部分人数很难测算，大约有几千万人。6  以农业为生的农村劳动力。指纯农户和一兼户，约有2亿多人，其中有少量的从事专业化生产的大农户。
    所以说，按职业划分，“农民”既有主要从事初级产品生产的农业劳动者，也有主要从事二三产业的劳动者和经营者。按资产占有划分，“农民”包括从拥有不完全的土地使用权的小农户到拥有大量生产性资源（包括农业资源和非农业资源）的企业家。他们的经济地位不同，面临的风险也不同，相当一部分农村人口除了土地使用权外，还拥有了其他各种资源，而一部分单纯以农业为生的农村人口占有的土地资源无法使其提高农业劳动生产率，从而无法达到小康，有一部分新增的农业劳动力甚至没有赖以为生的土地资源。
    由工农业生产的不同特性和风险所决定，将农民中的纯农业人口纳入全国的社会保障体系在现阶段是不现实的，也是不需要的。但随着农民的分化，一部分农民（主要是前述的1~4类农民）的收入主要来自于从事第二、三产业生产所得的劳动报酬（包括一部分资本报酬）。他们面临的风险主要是工伤、疾病及养老风险，这些风险的结果是农业和农业人口的转型滞后，尽管他们已在很大程度上成为工业人口，遭遇工业风险，但如未被社会保障所覆盖，他们仍不愿放弃农业人口身份，不放弃土地。而外出打工因工伤致残回家者，由于未被社会保障所覆盖，打工遭遇的工业风险得不到补偿，负担仍转嫁到农民头上，最终仍是国家的负担。对这1~4类农民应分门别类，将其纳入相应的社会保障体系之中，作为交换，他们应放弃土地使用权，这样才能割断他们与土地之间的脐带，促进土地使用权的流转，也使土地延包30年的政策实施后新增的农村劳动力有可能获得土地资源。
    三  结语
    过去的实践证明，仅仅是在农业和农村领域推行的改革措施，往往不能从根本上解决问题，当今农业和农村经济发展的症结已不在农业和农村本身，而在于与农业和农村经济密切相关的宏观经济体制。我们必须从国民经济宏观层次上，在财税、金融体制方面采取突破性的举措，调整国民收入再分配的格局，改变现行的城市和国有工业导向的政策选择，实现全国范围的资源优化配置，使不同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受水平相近的公共服务，造就一个全社会的公民和法人单位发展机会均等的社会环境，而政府管理农业和农村经济的组织架构及制度安排也必然要发生相应的变化。实际上，加入WTO也好，结构调整也好，对我们最大的挑战，或者说我们现存的最大障碍不是市场开放，而是我国经济体制仍然存在的种种缺陷。部门分割、行业垄断、产供销脱节、地区封锁、地方保护、内外贸分离，经济关系上的种种不顺和弊端，说到底是一个利益关系问题。很多东西是计划经济的遗产，但又要发展市场经济，于是给了一些部门、集团寻租、谋取部门或集团利益的可能性，形成既得利益集团，而这些集团则进一步要固化这种能获取、保持既得利益的体制（尤其是行政部门对社会资源的垄断和不平均的分配，造成许多社会矛盾）。《五中全会公报》指出，要“深化改革，突破影响生产力发展的体制性障碍”。因此，在国民收入分配格局调整的大框架下，还应进一步深化宏观层面和农村层面的体制改革，农村的产权结构、组织结构及行政体系、就业结构、产业结构等也要做相应的调整。只有这样，才能使农民增收、农村稳定，真正实现农业和农村社会经济的现代化，最终实现中国的现代化。
    （修订稿, 2001年5月25日, 刊登于《农业经济问题》2001年6期）
    

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    [1]资料来源:《中国统计年鉴》2000年。《中国农业统计年鉴》2000。
    [2]数据来源：引自李锐的研究报告《中国农业投资问题研究》2000，10。
    [3] 陆学艺2001年《中国社会形势分析与预测，社会科学出版社2001。
    [4] 陆学艺2001年《中国社会形势分析与预测，社会科学出版社2001
    [5] 马晓河  中宏网  2001/01/0 “中国宏观经济形势世纪论坛”专家发言。
    [6] 资料来源：《中国教育经费年鉴》各年。
    [7]《1999—2000年农村经济绿皮书》，社科出版社2000。
    [8] 资料来源:《中国金融年鉴》各年，中国金融出版社。
    [9] 转引自姜长云博士论文《转型时期乡镇企业融资研究》2000。
    [10]林毅夫《再论制度、技术与中国农业发展》，北京大学出版社2000。
    [11]  详见《人民日报》2001年2月12日第九版。
    [12]  陈锡文：“进一步完善农村税费改革”，《人民日报》，2001年2月12日。
    [13]  张晓山：“农民收入和农村市场分析”，《中国经济前景分析—2000年春季报告》，社会科学文献出版社，2000年4月。
    [14]  陆学艺：《“农民真苦，农村真穷”？》， 《读书》，2001年1期。
    [15] 以上部分的资料引自《2001年农村经济绿皮书》第12章。