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张元红：关于农村信用社改革的观点综述
http://www.newdu.com 2018/3/17 社科院农村发展研究所 佚名 参加讨论
一、关于农村信用社的改革方向
合作化、政策化还是商业化、市场化,不仅是当前我国农村金融改革争论的核心,也是不同改革理念的一个分水岭。
一种观点认为,我国农村社会经济的基础条件不适应市场经济条件,农村金融应该强调政策性的特点,国家支持的农民互助合作金融组织,是合理的发展方向。其理由,一是在我国的一些贫困地区,其经济活动所产生的资金流量和经济效益,无法支撑商业性金融机构的运行,这些地区农民的资金需求,只能靠政策性的金融机构来解决。二是一旦实现商业化和市场化,农村金融市场必然会发生缺位现象。农业信贷的特点(高风险、收益少、成本高、资金周转慢)与以盈利为目的的金融机构的贷款原则相悖,资金一般会从农业流向工商业。其结果本应为农业“供水”的金融机构却变成了“抽水”机构。三是农村金融市场是一个分散、小额、个性化的市场,在这个市场里,商业银行集中化的机构和管理不适应农户分散的、多样化和小额的需求。这正是我国近年来国有商业银行纷纷撤离农村金融市场的原因所在。合作金融组织既利用了其成员当地固有的信息源和信任资本,又利用了自我雇佣的优势,因而可以降低信息、监督和执行等交易费用,给社员带来更多的利益。四是合作金融组织尽管存在着制度缺陷,但也同时存在着制度优势,具有旺盛的生命力和良好的适应性,合作制的农村信用社存在的必要性在于它兼顾了效率与公平。五是农民是弱势群体,农业是弱势产业,农村是落后地区,出于和谐社会发展的需要,理应加强国家扶持。而让农民承受商业化贷款的利率,既不公平也不合理。
另一种观点则认为,我国农村信用合作社的历史已经表明,合作原则在我国农村金融领域行不通,信用社制度本身存在着固有的缺陷,合作制并不是完美的制度选择。因此,农村金融改革和发展的重点,应转向组建和发展股份制商业银行。其理由,一是我国农村信用社之合作属性已全部丧失。农民没有真正意愿上的合作意识,合作是靠政府行政强制力量实现的,特别是前几年的扩股增资,都是借助行政手段层层摊派的。二是我国农村信用社从诞生时起,就没有实行真正的合作制,贷款程序与商业银行基本相同,农民从来不认为它是互助性的金融机构。因此,农村信用社吸引农民参与的改革,注定只能流于形式。三是以前大家认为穷人不能参加商业金融市场,但实践证明,即使是贫困农民也有能力承担商业化利率。
第三种观点认为,在社会主义市场经济多元化、多样性和不均衡性的前提下,农村信用社实行合作制还是实行股份制商业银行,并不是惟一的、排他的选择。可以考虑将贫困地区的农村信用社改为政策性银行的基层网点,专门从事政策性扶贫、开发工作;也可以根据需要由农民按照合作制原则重新发育新的信用合作社。而在某些发达地区选择股份制商业银行,也不失为明智的决策。不过,在发育商业性金融方面,不能固守原来那种大规模现代化商业银行的模式,对农民和中小企业来说,最合适发展市场化的中小银行。
二、关于农村信用社的改革内容
新一轮农村信用社改革试点的主要内容,是管理体制、产权制度、政策扶持以及经营机制等。
一种观点认为,这些设计煞费苦心,在现有金融体制的框架之下能够做的差不多都做了。靠这些办法不一定能够帮助农村信用社脱困。
另一种观点认为,信用社在各方面依赖中央政府、监管部门和地方,根本无法掌握自我发展权,行政主导虽然不是造成当前信用社问题的全部原因,却是最基本的原因。因此,任何改革,都应该首先避免行政主导的做法,特别是所有权变相国有化（如强制合并、国家或部门控股）更不可醛
有专家指出,由于管理权下放和省联社设置等原因,目前国内不少地方的信用社改革完全是在各地方政府主导下进行。其改革目标不是如何让陷于困境的农村金融组织建立起有效运作机制或模式,而是通过种种地方政府的行政方式来满足央行提出的标准,以便获得注资。这种政府行政方式,既有强制性的摊派（如通过地方政府的红头文件要求当地的职工入股）,也有通过信用社欺骗性的承诺,把民众存款股金化。因此,农村信用社改革是否能“花钱买到好机制”,令人质疑。
三、关于农村信用社的产权改革
多数观点认为,改革试点确实使农村信用社产权比以前明晰了。但也有专家认为,农村信用社产权改革仍然很不彻底,农村信用社股东并没有所有者应具有的责任、权利和义务。一是传统的干部任命方式,仍然在主导农村信用社高层人员的任命,即使是大股东也明白,试图发挥其所有者的职能是徒劳的。他们的理性做法是当“防守型的投资者”,具体表现在更为关注短期内的分红。二是有些地方的农村信用社在招股中宣布,对农村信用社股东将实行贷款优先、利率优惠。撇开贷款歧视的合法与合理问题不谈,这种规定诱导的效果是削弱了所有者监督农村信用社的动力。三是不少信用社明里暗里承诺对股东保底分红,把本来应该承担投资风险的所有者,变成了实质上的固定收益产品的投资者。
四、关于农村信用社的管理体制
有些专家认为,把农村信用社管理责任交给省政府,是此次改革试点的最大败笔。一是由于省政府仍在行使本来应该由农村信用社所有者行使的职能,因此,政府作为一个整体对农村信用社未来的经营结果自然负有不可推卸的责任。二是由于事先规定了农村信用社的救助责任,实际上向农村信用社的所有者、存款人以及监管者发出信号,即农村信用社不能倒闭,从而加剧了道德风险。三是把管理权交给省政府,也为省政府继续干预农村信用社提供了理由。
也有专家指出,中央政府宁愿把农村信用社的管理权交给省政府,也不肯还给所有者,反映了决策者对民间所有者的不信任。实际上,农民社员或者股东,最了解自己对农村金融服务和产品的真实需求,知道该选什么样的人来代表他们的利益。
还有专家认为,无论农村信用社采取何种模式,均是地方性金融机构,都逃不脱与地方政府的关系。因此需要一种相容的激励制度安排,使地方政府把农村信用社看作当地农村经济发展的重要因素,用优惠政策支持信用社扭亏为盈,同时不对信用社业务过度干预,并承担对信用社的部分监督责任,帮助防范和化解信用社风险。在这种情况下,地方政府出于政策目的（而不是个人目的）的行政干预,具有一定的合理性。农村信用社管理权下放,也许是中国分权式监管体制改革的起点,将来有可能逐步形成地方政府参与对地方金融机构从立法、准入监管、运营到退出的全程监管,并分担相应的监管成本。
五、关于改革存在的其他问题
有些专家总结了前一段改革试点工作中存在的主要问题。一是先行试点地区把工作注意力主要放在成立机构和取得资金支持上,而在明晰产权、完善法人治理结构等方面的工作不够细致,不够扎实。二是改革试点地区农村信用社的资产负债规模迅速扩张,在内部约束机制不健全的情况下,新增贷款的投向和风险控制问题,应引起高度重视。三是改革试点工作的行政推动色彩比较浓,政策宣传有片面性。强调国家政策支持多、明确各自的责任少,强调农村信用社盈利分红前景多、向入股社员风险提示少。四是一些地区的部分农村信用社增资扩股不规范,承诺对股金保息分红。个别县(市)农村信用社进行资产置换的法律手续不完备,有虚增资本净额的现象等。
不少专家指出,即使在改革试点地区,农村信用社仍然保持其在农村金融市场上的垄断地位(甚至有所加强)。他们在没有竞争压力的情况下,缺乏改革、创新、开发新产品、控制成本和改善服务的动力。
部分专家认为,主管农村金融监管的部门,对农村信用社改制的所有制形式、股权结构、组织形式、内部决策程序等,都作了具体规定。监管者的动机和努力应该肯定,但问题是这些规定给农村信用社未来的发起者、股东和管理者留下的创新和改革空间非常有限。
专家指出,部分领导认为“对农村信用社的扶持,就是对农民的扶持、对农业的扶持、对农村经济发展的扶持”。在这种情况下,对信用社实施关闭,不仅仅是单纯的市场问题,更是一个政治问题。由此导致农村信用社不会面对破产约束。而在此前提下,道德风险问题可能变得非常严重,并可能在三个层面———地方政府、农村信用社和借款人———同时发生。
还有专家认为,目前,值得忧虑的情况是从机构网点布局、存贷款业务分布、人员和设备配置以及存贷比和资金流向等各方面来看,不仅发达地区,而且一些欠发达地区的农村信用社,也普遍存在重城镇轻农村的行为,这偏离了农村信用社服务“三农”的基本定位。农村金融机构的城市化以及由此导致的资金从农村地区向城市地区的流转,影响了农村金融服务的供给。在农业占主导地位的地区,应该坚持农村信用社设在农村的原则。
六、关于改革成效及其评价
不少专家指出,农村信用社改革试点,有些是稍微踮脚就够着的果实,包括增资扩股、法人治理形式、历史损失弥补以及把管理权力交给省政府等,而要把农村信用社改造成真正有活力的、能够长期稳定盈利的农村金融机构,则并不那么容易。
有专家认为,检测农村信用社改革是否达标而规定的数量指标(资本充足率、不良贷款比率)过于简单,并且也很容易通过操纵数字而实现满意的结果。由此引出一个问题,改革试点迄今缺乏一套切实可行的评价体系,因此,很难得出改革是否成功或失败的结论。
一些专家对于改革推进速度如此之快,成效如此显著,表示质疑。实际上,股金动员背后存在大量的行政动员和政府行为,而不良贷款降低,则大多数是由央行票据冲抵造成的数字变化。
七、关于进一步改革需要关注的问题
专家认为,在未来一段时间内,我国农村金融的改革和发展,还将面临难题。一是防止农村信用社高坏账现象在３—５年后卷土重来。二是特贫困地区金融机构的生存问题。三是农业保险、农村担保、证券期货体系等方面的改革发展与完善,包括存款保险制度的建设问题。四是民间借贷规范和民营金融的扶持与监管方式需要明确。五是政策性金融的定位和社区再投资法的必要性与可行性。
文章出处：中国经贸导刊
Tags：张元红,关于农村信用社改革的观点综述
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