生态保护、产业发展与精准扶贫

    本文系国家社科基金一般项目“自然资源资产负债表编制研究”（15BGL043）、北京市社会科学基金重点项目“北京自然资源资产负债表编制及其管理研究”（15JGA024）阶段性成果
    国家重点生态功能区是提供生态产品、保障国家生态安全的重要区域。目前，共有676个县被确定为国家重点生态功能区，约占国土面积的53%，常住人口超过1.3亿。这些区域是存在大量产业活动、亟须产业转型发展的区域。因此，需要对国家重点生态功能区有针对性地提出综合性的产业精准扶贫政策措施，协调处理好其在产业发展、精准扶贫与生态保护等方面的复杂关系。
    当前，重点生态功能区的产业发展主要存在以下问题。
    首先，生态功能分区相对粗放，“限制和禁止”政策不利于产业适度发展。全国国土空间根据功能划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型，并以县、市、区、旗等县级行政区域为最小单元。纳入重点生态功能区的县域全部属于限制或禁止开发区域，这对具体县域而言相对粗放。从空间范围来看，纳入重点生态功能区的县域范围普遍较大，县域范围内其实有足够的空间进行产业适度开发；从资源环境承载力来看，大多数重点生态功能区的资源生态环境禀赋较好，资源环境容量较大，能够进行适度的产业发展；从产业基础来看，这些区域产业基础普遍较弱，人民生活比较贫困，单纯依靠中央和省市的财政转移支付，较难扭转经济发展相对滞后的现状，因而必须依靠产业发展来脱贫致富。
    其次，产业政策生态优先导向不明显，绿色低碳产业缺乏“正面”引导。《全国主体功能区规划》《国家发展改革委贯彻落实主体功能区战略推进主体功能区建设若干政策的意见》和《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》等文件从保护生态角度对重点生态功能区的产业政策进行了部署，但上述文件侧重从修订产业结构调整指导目录、市场准入、资源承载能力、市场退出机制等方面作原则性的规定，政策的细化程度不够，针对性和可操作性不强。因此，纳入重点生态功能区的县域产业政策制定主要以促进地区经济发展和调整产业结构为目的，绿色生态产业并没有置于产业发展的优先位置。在产业实际发展过程中，由于资源禀赋较差、商业环境欠佳等因素，一些县域产业布局缺乏主导能力，产业布局不合理；部分县域承接东部地区产业转移比较被动，引进了一些限制淘汰的产业类型，导致生态风险较高。
    最后，产业发展动力和压力不足，生态保护与精准扶贫缺乏产业支撑。一方面，《关于加快推进生态文明建设的意见》提出对重点生态功能区进行差别化考核，限制、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发重点县域，不再考核地区生产总值指标。另一方面，环保部、财政部分别制定了《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》《中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》，许多省市在此基础上制定了重点生态功能区主要生态环境保护指标一票否决制度。这样，取消地区生产总值考核的同时也卸掉了其促进绿色产业发展的动力和压力；而在严格的生态环境考核压力下，为争取国家生态补偿资金支持，大多数县域主动选择从严从紧执行“限制和禁止开发”政策，反而限制了绿色生态产业的发展的。
    重点生态功能区具有自然资源和生态环境的优势，市场开发潜力较大，产业发展前景广阔。在生态保护优先基础上提高产业扶贫的精准性，第一，要做好空间利用规划方案。由于重点生态功能区最小行政单位是一个县（市、区、旗），一旦被纳入重点生态功能区，意味着整个县域都划定为限制或禁止开发区域。因此，要充分考虑其经济较为落后的现状，以及其希望通过县域经济发展改善城乡居民生活水平的现实利益诉求，在具体县域层面进行细化落实。建议根据功能定位做好县域空间规划方案，在全县域遵循国家“限制和禁止”开发的总原则下，明确县域内部可以优化开发和重点开发的区域布局，形成县域经济发展的空间利用范围红线。从浙江省开化县的试点来看，纳入重点生态功能区的县域，只要做好空间利用规划和产业引导，照样可以在资源环境承载能力范围内加快产业发展，实现经济发展和生态环境保护的协调统一。
    第二，制定专门的产业发展规划。一方面，鼓励重点生态功能区结合当地生态环境、资源禀赋、交通区位、劳动力资源等状况，优先发展旅游观光、休闲度假、特色小镇、文化创意、健康养老等环境友好型和绿色低碳产业。同时，依托资源环境生态优势，围绕产业链向上下游拓展，打造产业生态集群，做精做细优势产业。另一方面，要求纳入重点生态功能区的县域根据国家和省市相关法律法规细化编制鼓励、限制和禁止的产业指导目录。对国家支持的位于重点生态功能区内的建设项目，应提高中央和省市财政资金的补贴比例，同时降低所在市县政府的配套投资资金比例，尤其要减轻特困地区和中西部落后地区县级政府的财政配套负担。
    第三，编制自然资源资产负债表，完善考核评价机制。纳入重点生态功能区的县级行政主体编制自然资源资产负债表，既可以推动建立科学规范的自然资源统计调查制度，为生态资产转变为生态资本提供评价基础；又可以为资源环境保护提供管理工具，完善领导干部资源环境离任审计和生态文明绩效考核制度。这不仅是当前形势下推进政绩考核评价机制的迫切需要，也是新形势下落实生态文明体制机制改革的一项重要任务。编制自然资源资产负债表，有利于纠正单纯以GDP和对财政贡献大小作为政绩考核标准的缺陷，促使重点生态功能区转变经济发展方式，根据自身资源禀赋和资源环境承载能力在生态保护优先的基础上保持产业适度发展，妥善处理经济增长、产业发展、精准扶贫与生态保护等社会经济发展目标。